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當前消防行政執(zhí)法工作的壓力隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而日趨增大，消防行政處罰作為消防行政執(zhí)法工作中的重要一環(huán)，切實關(guān)系到人民群眾的利益，尤為受到社會矚目。人民群眾的法制意識不斷增強，要求消防機構(gòu)在進行行政處罰時慎之又慎。消防行政處罰的自由裁量權(quán)作為消防行政權(quán)的核心內(nèi)容，是消防機構(gòu)履行消防行政處罰職權(quán)時的一柄重劍，同時也是一柄“雙刃劍”，用得好，能夠?qū)崿F(xiàn)個案正義;用得不好，會極大地侵害相對人的合法權(quán)益。由此看來，如何用好消防行政處罰自由裁量權(quán)，就成了消防行政執(zhí)法工作是否經(jīng)得起考驗的關(guān)鍵。

一、消防行政處罰自由裁量權(quán)的概念

(一)消防行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)涵行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。筆者認為，消防行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)涵可概括為:公安機關(guān)消防機構(gòu)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，對做出的行政處罰有選擇種類和幅度的權(quán)力。

(二)消防行政處罰自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)1．行政處罰幅度和種類的自由裁量消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防行政處罰幅度與種類的自由裁量，即公安機關(guān)消防機構(gòu)做出消防行政處罰時，可在法定的處罰幅度和處罰種類中進行自由選擇。例如《中華人民共和國消防法》(下稱《消防法》)［1］第六十四條規(guī)定，消防機構(gòu)可針對部分行為進行拘留、警告或罰款等不同的處罰種類;又如《消防法》第六十條規(guī)定，消防機構(gòu)可針對不同情況，對違法行為人處五千元以上五萬元以下的罰款。2．具體行為方式采取與否的自由裁量消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機構(gòu)是否采取具體行為方式的自由裁量，即針對部分違法行為，是否進行行政處罰的自由選擇。例如《消防行政處罰裁量導則》第十二條規(guī)定違法行為人有具體五種情形，消防機構(gòu)不予處罰。3．做出具體行政行為時限的自由裁量消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機構(gòu)做出具體行政行為時限的自由裁量。例如《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機關(guān)實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”;《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十九條第一款規(guī)定“在消防監(jiān)督檢查中，公安機關(guān)消防機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的依法應當責令限期改正或者責令改正的消防安全違法行為，應當當場制作責令改正通知書，并依法予以處罰”;第二十條第一款規(guī)定“對依法責令限期改正的，應當根據(jù)改正違法行為的難易程度合理確定改正期限”。上述表述說明，公安機關(guān)消防機構(gòu)在責令行政相對人進行火災隱患整改的時限上，具備自由裁量的權(quán)力。4．對事實性質(zhì)認定的自由裁量消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為對事實性質(zhì)認定的自由裁量，即消防機構(gòu)對違法行為人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定可自由裁量。例如《江蘇省消防條例》第六十六條規(guī)定:“有下列情形之一，對經(jīng)濟和社會生活影響較大，責令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工的，由公安機關(guān)消防機構(gòu)提出意見，并由公安機關(guān)報請本級人民政府依法作出處罰決定:(一)……(四)其他對經(jīng)濟和社會生活影響較大的情形?！保?］其中，“其他對經(jīng)濟和社會生活影響較大的情形”的定性即是消防機構(gòu)對被管理事項性質(zhì)認定的自由裁量。5．對情節(jié)輕重認定的自由裁量消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機構(gòu)對違法行為人違法行為情節(jié)輕重認定的自由裁量。例如《消防法》第六十四條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，有下列行為之一……情節(jié)較輕的，處警告或者五百元以下罰款。”法律往往不明確界定量罰的檔次，而以“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴重”等進行表述，這就要求消防機構(gòu)自由裁量。

二、消防行政處罰自由裁量權(quán)存在的必要性

(一)法律穩(wěn)定性與事實發(fā)展性的潤滑劑事物是不斷發(fā)展變化的，而隨著近四十年改革開放的不斷深化，我國經(jīng)濟社會發(fā)展局面日益蓬勃，新時代暴露出的新問題不容小覷。就我國近三十年的發(fā)展實踐來看，社會財富不斷增長，而環(huán)境資源也不斷惡化，法治環(huán)境同樣受到侵害。大多數(shù)民營企業(yè)只顧自身經(jīng)濟利益，罔顧安全生產(chǎn)形勢，部分企業(yè)甚至從未涉足自身消防安全領(lǐng)域，消防設(shè)施應設(shè)未設(shè)、未保持完好有效等違法行為比比皆是。而以《消防法》為代表的一批消防法律法規(guī)，具有法律天然的穩(wěn)定性與滯后性的特征。新事物新情況新形勢在不斷更迭，而法律勢必無法完全適應前者的高速衍進。這就需要自由裁量權(quán)在法律的穩(wěn)定性與事實的發(fā)展性之間進行潤滑。具體地，公安機關(guān)消防機構(gòu)要以吃透消防法律法規(guī)精神為前提，立足實際情況，充分發(fā)揮法律賦予的自由裁量權(quán)，維護人民群眾的權(quán)益，維護法律的權(quán)威。

(二)法律普遍性與個案特殊性的聯(lián)動軸我國是一個地勢廣闊、人口眾多的發(fā)展中大國，各地因歷史沿革、自然條件、政策因素等而多有不同，每個人也有各自獨特的世界觀、價值觀。在全國各地發(fā)生的各類消防行政處罰案件也因以上種種原因而具備各自的特殊性。而法律無法實現(xiàn)絕對的包羅萬象，各種具體情況無法窮舉。由此，法律唯有對基本原則等作概括性的、富有彈性的描述，以便于執(zhí)法人員實際操作。消防行政處罰自由裁量權(quán)作為法律普遍性與個案特殊性的紐帶，一方面維護法律尊嚴，一方面能夠靈活運用處理各具特殊性的個案。

三、消防行政處罰自由裁量權(quán)不當行使的因素

(一)消防行政處罰自由裁量權(quán)自身極易腐化消防行政處罰自由裁量權(quán)作為消防行政權(quán)力的核心組成部分，是真正的具有實質(zhì)性的行政權(quán)力。而阿克頓說過，權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?，F(xiàn)在看來，此言雖有唯心之嫌，但也揭示了權(quán)力的易腐性特征，權(quán)力本身確實存在著自然腐化的傾向。消防行政處罰是是消防機構(gòu)日常工作的重要一環(huán)，消防行政處罰自由裁量權(quán)則為消防機構(gòu)開辟了自由選擇的通道。而行政權(quán)力本身所具備的強制力特征，使其可能成為執(zhí)法人員謀取私利的工具。消防行政處罰自由裁量權(quán)給予消防機構(gòu)、消防行政執(zhí)法人員一定的選擇余地，同時自由裁量權(quán)的濫用所構(gòu)成的違法行為相對隱蔽，這些都為違法人員提供了絕佳的客觀條件。

(二)消防行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)與當前執(zhí)法環(huán)境不適應消防行政處罰自由裁量權(quán)不當行使的重要主因是消防行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)與日漸嚴峻的執(zhí)法環(huán)境不適應。由于執(zhí)法人員所學專業(yè)不對口、平時自我學習不落實、相關(guān)業(yè)務培訓成效不卓等一系列因素，導致消防行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)偏低。基層大隊有相當部分的執(zhí)法人員從事消防執(zhí)法工作的年限不長、并非真正法學專業(yè)或行政管理專業(yè)出身。這些都限制了基層大隊執(zhí)法水平的提高，大大加大了消防行政處罰自由裁量權(quán)不當行使的幾率。

(三)消防行政執(zhí)法監(jiān)督不到位前文講到“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”，而受到完善監(jiān)督機制制約的權(quán)力則可以確保更大程度的正當行使。反之，一旦監(jiān)督缺失，權(quán)力即可能滑向腐化。同樣，消防行政處罰自由裁量權(quán)在現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境下的不當行使，很多時候都以監(jiān)督機制不健全為背景。消防行政處罰自由裁量權(quán)的外延眾多，相應的，需要嚴密監(jiān)督的方面和角度也很多。監(jiān)督不到位，就有不當用權(quán)的危險。

四、正確行使消防行政處罰自由裁量權(quán)的必要條件

(一)嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則《消防行政處罰裁量導則》用整整一章來規(guī)定消防行政處罰裁量的原則，以第五條作為統(tǒng)領(lǐng)———“實施消防行政處罰裁量，應當符合程序法定、過罰相當、處罰與教育相結(jié)合和公正、公開等原則，做到理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。”［2］筆者認為，消防行政執(zhí)法人員在實際工作中，要嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則。在辦理具體行政處罰案件時，要符合相關(guān)法律法規(guī)及各項工作規(guī)范的規(guī)定，遵循程序法定、過罰相當、處罰與教育相結(jié)合和公正、公開等原則，保護行政相對人的合法權(quán)益，維護法律的尊嚴。

(二)多途徑提升消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)權(quán)力的運行需要人的支持，消防行政處罰自由裁量權(quán)的正當行使離不開消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)的全面提高。一是要加強理想信念的思想教育。消防行政執(zhí)法人員代表人民群眾行使行政權(quán)力，面對紛繁復雜的執(zhí)法環(huán)境、日趨增加的工作壓力，要求消防行政執(zhí)法人員牢記全心全意為人民服務的根本宗旨、牢固樹立忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻的新時期消防精神;二是要提升相關(guān)業(yè)務理論培訓的真正實效。眾多客觀因素導致執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)與當前執(zhí)法環(huán)境不適應。消防機構(gòu)要經(jīng)常性開展消防行政執(zhí)法領(lǐng)域的業(yè)務理論、實踐能力的培訓，并要確保培訓不流于形式、不止于課堂。三是要深化廉政教育成果。當前部隊開展了一系列卓有成效的廉政教育活動，對消防行政執(zhí)法人員起到了充分的警示作用。保障公權(quán)的正當行使，必須要繼續(xù)推進反腐工作、不斷深化廉政教育已取得的果實，摧毀“權(quán)力尋租”的溫床。

(三)強化消防行政執(zhí)法監(jiān)督強化消防行政執(zhí)法監(jiān)督，是確保消防行政處罰自由裁量權(quán)正當行使的堅實后盾。消防行政執(zhí)法監(jiān)督機制的確立和完善，敦促消防機構(gòu)積極、合法、合理行使消防行政權(quán)力，有利于確保公民、法人和其他行政相對人的合法權(quán)益不受侵害、有利于維護法律的神圣與尊嚴、有利于保障公權(quán)力在陽光下運行。總之，消防行政處罰自由裁量權(quán)以其維系法律穩(wěn)定性與事實發(fā)展性、法律普遍性與個案特殊性的重要作用，必須長期存在。而因其自身極易腐化、執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)與當前執(zhí)法環(huán)境不適應、行政執(zhí)法監(jiān)督不到位等不足，消防行政處罰自由裁量權(quán)又極易造成不當行使。那么，作為公安機關(guān)消防機構(gòu)，就必須要嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則、多途徑提升消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)、強化消防行政執(zhí)法監(jiān)督，以此正確行使消防行政處罰自由裁量權(quán)，真正實現(xiàn)其存在價值。

作者：沈盤中 單位：無錫市公安消防支隊