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摘要：本文通過簡要分析船舶進出港報告制度，解析實行船舶進出港報告制度后有關海事管理和行政處罰面臨的問題，提出相關舉措從而更好地促進船舶進出港報告制度在海事管理中充分發揮應有的作用。

關鍵詞：簽證；報告；行政處罰

隨著航運經濟發展，在政府簡政放權、深化改革的大背景下，船舶進出港報告制度取代了船舶進出港簽證制度，但是海事機構在執法過程中面臨著無法對違反船舶進出港報告制度行為進行處罰的情況，因此亟需完善船舶進出港報告制度，并盡快對有關規定進行修改增加行政處罰條款，促進船舶進出港報告制度發揮應有作用。

一、船舶進出港報告制度簡析

2016年11月《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》對外。其中對《中華人民共和國海上交通安全法》作出修改，將第十二條修改為：“國際航行船舶進出中華人民共和國港口，必須接受主管機關的檢查。本國籍國內航行船舶進出港口，必須向主管機關報告船舶的航次計劃、適航狀態、船員配備和載貨載客等情況。”由此海船進出港簽證制度正式取消，海船進出港報告制度正式建立，但是內河航行船舶仍然實行進出港簽證制度。2017年3月國務院《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》（國務院令676號），將《中華人民共和國內河交通安全管理條例》第十八條修改為：“船舶進出內河港口，應當向海事管理機構報告船舶的航次計劃、適航狀態、船員配備和載貨載客等情況。”標志著內河航行船舶進出港報告制度建立，由此實行多年的船舶進出港簽證制度全部取消，船舶進出港報告制度開始全面實施。從船舶進出港簽證制度到船舶進出港報告制度的轉變伴隨著中國航運經濟的發展，經歷了漫長的過程。1979年7月《船舶進出港口簽證管理辦法》明確了船舶進出港口應當辦理進出港簽證。1984年1月《中華人民共和國海上交通安全法》從法律層面對船舶進出港辦理簽證做了明確規定。1993年5月《中華人民共和國船舶簽證規則》進一步規范了船舶進出港簽證管理。2007年10月《中華人民共和國船舶簽證管理規則》頒布，更加順應航運經濟發展和海事管理的需要。2014年1月《國內航行海船電子簽證辦法》施行，船舶進出港簽證向著信息化有了較大發展，在此期間船舶電子簽證與窗口簽證并行實施且具有同等效力，此后船舶進出港簽證制度改革進度明顯加快。

2016年11月《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》對外后，交通運輸部海事局了《關于實施國內航行海船進出港報告制度有關事項的通知》，并出臺《國內航行海船進出港報告辦理指南》，為正式實施船舶進出港報告制度提供了具體操作指導，從現場操作層面上對船舶進出港報告制度做了較為詳細的規定，為實現船舶進出港簽證制度到船舶進出港報告制度的平穩過度奠定了基礎。隨著我國市場經濟體制的發展完善，在政府簡政放權、深化改革的大背景下，各政府機構紛紛減少行政審批并加強事中和事后管理，海事機構的行政管理理念也在不斷進步，管理方式逐步由事前管理向著事中和事后管理轉變，船舶進出港簽證制度到船舶進出港報告制度的轉變正反映了這一趨勢。通過《國內航行海船進出港報告辦理指南》可以看出，船舶進出港報告制度與船舶進出港簽證制度有一定的承接性和關聯性。船舶在順利提交進出港報告信息后，船舶管理系統會向船舶預留的手機反饋信息，并對船舶提交的進出港報告信息進行安全校驗，校驗后的提示信息將反饋至船舶。在具體操作層面上船舶進出港報告制度借助于網絡電子數據傳輸方式，省去了人工校驗環節，由網絡信息系統自動進行校驗并回復，也就是說船舶進出港不再需要海事執法人員手動操作，改為網絡信息系統自動進行校核，這種操作方式與之前的船舶電子簽證在過程基本上是一致的。雖然在此之前船舶進出港簽證實施了電子簽證方式，但是電子簽證僅僅是船舶進出港簽證的一種形式，并沒有在本質上改變船舶進出港簽證的性質，可以說電子簽證為船舶進出港簽證向著船舶進出港報告轉變奠定了實踐基礎，積累了現場操作經驗。船舶進出港報告與船舶電子簽證在內容上幾乎相同，基本上涵蓋了船舶進出港提交信息的基本要件，與船舶進出港簽證制度相比更加便民、高效，充分反映了海事管理方式由事前管理向著事中和事后管理轉變。

二、船舶進出港報告制度下行政處罰面臨問題

在船舶進出港簽證制度下，船舶簽證是海事機構對船舶進出港實施有效管理的手段之一。船舶辦理進出港簽證是船舶進出港口必須辦理的手續，如果船舶不辦理進出港簽證，則無法正常進出港口，否則海事機構就可以對其實施行政處罰，可見船舶進出港簽證對船舶具有一定的強制性。船舶進出港簽證制度取消后，這種強制性不復存在，由于省去了人工校核的環節，船舶進出港報告制度在體現便民高效的同時對船舶的約束力也有所降低。從船舶進出港簽證制度歷史來看，對船舶不辦理進出港簽證行為都要進行行政處罰。1998年10月施行的《中華人民共和國水上安全監督行政處罰規定》及2015年7月施行的《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》均對船舶不按照規定辦理進出港簽證行為做了處罰規定。2016年11月修改后的《中華人民共和國海上交通安全法》對船舶進出港報告制度做出了原則性規定，以法律的形式正式建立了船舶進出港報告制度。由于《中華人民共和國海上交通安全法》具有基礎性地位，決定了此次修改在具體操作層面上難以做出更加明確的規定。實際上在立法層面已經認識到這個問題，2017年2月國務院法制辦公室在《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》中就增加了對違反船舶進出港報告制度的處罰條款，其中第一百一十五條第二款規定，“國內航行船舶進出港口、裝卸站未向海事管理機構報告的，由海事管理機構對違法的船舶處5000元以上3萬元以下的罰款，對船長和責任船員或者其他責任人員處1000元以上1萬元以下的罰款。”

雖然船舶進出港報告制度已經正式取代船舶進出港簽證制度，但是目前并沒有相關的配套規章或者對有關規定作出修改，例如《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》等規章并沒有進行修改。距離新的《中華人民共和國海上交通安全法》實施尚有一段時間，但是從船舶進出港報告制度建立到新法前，對違反船舶進出港報告制度行為的行政處罰處于空白期，只能從行政管理方面加強監管。交通運輸部海事局的《關于實施國內航行海船進出港報告制度有關事項的通知》中，對如何處置違反船舶進出港報告制度的行為做了較為明確的規定，該通知規定，“對不按相關規定進行船舶進出港報告的，應當將其列為重點跟蹤船舶，實施每港必查。”也就是說船舶進出港口沒有報告，海事機構是不能夠依據已經修改后的《中華人民共和國海上交通安全法》來對船舶實施處罰，而只能采取行政管理手段，將未進行報告的船舶列為重點跟蹤船舶，由船舶所到港海事機構對其實施安全檢查。行政處罰的缺位使得如何處理船舶違反進出港報告制度的行為顯得剛性不足。而且在實踐操作中如何從主觀上判斷船舶進出港不報告是故意還是過失存在難點問題。船舶進出港報告制度對信息網絡依賴性較高，若是由于船舶管理系統方面原因導致船舶無法正常報告，此時是無法對船舶實施行政處罰的。《關于實施國內航行海船進出港報告制度有關事項的通知》所規定的將未報告船舶列為重點跟蹤船舶的前提是船舶主觀上存在不報告逃避管理的惡意，顯然在執法實踐中如何判斷船舶是否存在主觀惡意具有一定難度。并且與船舶進出港簽證制度相比，船舶進出港報告制度更加傾向于船舶的誠信管理，在海事機構的實際管理過程中，船舶進出港報告在相當程度上依賴于船舶的主動申報，對船舶的誠信度有較高的要求。

三、相關立法與管理建議

第一，在廣泛征求意見的基礎上盡快新的《中華人民共和國海上交通安全法》，以彌補法律空白，充分維護法律權威。新法應當對船舶進出港報告制度進行合理設計并加以完善。在制度設計、違法行為處罰等方面應當具有一定的前瞻性，對未完全報告或者不充分報告等報告內容不完整或者是存在瑕疵等問題進行充分考量，并盡快修改完善有關船舶進出港報告制度的配套規定。在現場執法層面，對具體條文做進一步的梳理修改，使得對違反進出港報告制度行為的行政處罰具有可操作性，便于該制度在海事機構的日常執法過程中得到有效實施。

第二，充分發揮船舶進出港報告制度在海事管理中的基礎性作用。在目前對船舶違反進出港報告制度行為無法進行處罰的情況下，應當根據《關于實施國內航行海船進出港報告制度有關事項的通知》要求，通過加強行政管理的手段來加大對船舶進出港的管理。對因不報告而列入重點跟蹤的船舶應依據《重點跟蹤船舶監督管理規定》對船舶應實施詳細安全檢查并加大公司日常監督檢查的力度和頻次。雖然船舶進出港報告制度已經正式建立，但是該制度目前僅僅有一套具體操作層面的指南，后續管理措施略顯不足，所以應當結合其他海事管理手段，充分發揮船舶進出港報告制度在船舶動態數據獲取和靜態數據統計分析等方面的作用，合理判斷船舶適航動態，為海事管理提供基礎性數據。

第三，加強船舶管理的網絡信息化建設。網絡信息化的發展為船舶進出港報告制度的建立提供了硬件基礎，船舶進出港報告制度的對網絡信息的依賴性較高，可以說船舶進出港報告制度是依托船舶網絡信息平臺或者是說在網絡信息平臺基礎上建立的制度，一旦網絡信息平臺不穩定或者出現故障，將會導致船舶進出港報告制度無法正常運轉，極大地影響船舶進出港的效率，給行政相對人帶來諸多不便，并且對于判斷船舶主觀上是否存在惡意或者瑕疵不報告等問題造成難度。船舶進出港報告制度的便民性和高效性依賴于網絡信息系統的穩定，因此建立一套快速、穩定、高效的網絡信息平臺顯得尤為重要，尤其要防止因為網絡信息系統故障而導致船舶無法進行正常報告情況的發生。

第四，加強船舶誠信體系建設。船舶進出港報告制度需要船舶的主動參與，若是船舶惡意不報告，逃避海事機構安全管理，會給海事管理造成一定難度，同時也會加大海上事故險情發生幾率。進出港報告行為是由船舶主動實施的行為，船舶進出港報告制度在一定程度上依賴于船舶的誠信度，船舶的誠信報告在此顯得尤為重要，所以應發揮航運公司的安全主體義務，明確航運公司的船舶安全主體責任，由公司加強對所屬船舶的管理。在實踐中探索建立航運公司誠信等級評價機制并實行動態管理，對于誠信度高的公司可以減少所屬船舶檢查次數，對于誠信度差的公司可以增加所屬船舶檢查次數，更好地抓住安全薄弱環節，突出安全管理重點。

第五，海事機構應當加強對船舶的現場管理。船舶進出港報告制度的建立進一步促進了海事管理由靜態向動態、由事前向事中和事后管理的轉變。海事機構應切實轉變管理理念，適應時展要求，從管理方式到執法模式都要適應事中和事后管理的需要。實施船舶進出港報告制度后，不需要海事執法人員現場辦理有關進出港報告業務，因此應在現場執法力量相對增多的基礎上積極探索建立更加合理有效的現場管理模式，將更多的執法力量投入到事中和事后管理中去，切實在管理方式、管理措施上進行轉變。在執法實踐中應充分發揮船舶進出港報告制度的基礎性作用，結合其他海事管理手段及時、準確掌握船舶動態，提前安排并合理配備現場監督管理力量，提高海事管理機構工作效率，進一步提升海事機構事中和事后管理能力，充分保障船舶進出港安全。

作者：李志剛