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1.政府信息公開程序

突發(fā)事件事發(fā)緊急，公民在第一時間獲得信息更有利于保障其財產(chǎn)權(quán)益、人身權(quán)益甚至生命權(quán)，而公民的知情權(quán)有賴政府信息公開義務(wù)的履行。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中，有關(guān)規(guī)劃編制完成之后應(yīng)當(dāng)向社會公開，同時監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、重建恢復(fù)等各階段的政府信息都應(yīng)當(dāng)向社會公開。《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第29條規(guī)定：“國家對地震預(yù)報意見實(shí)行統(tǒng)一制度。全國范圍內(nèi)的地震長期和中期預(yù)報意見，由國務(wù)院。省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的地震預(yù)報意見，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的程序”。《破壞性地震應(yīng)急條例》第15條規(guī)定：“地震臨震預(yù)報，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照國務(wù)院有關(guān)地震預(yù)報的規(guī)定統(tǒng)一，其他任何組織或者個人不得地震預(yù)報”。

隨著國家目的理論的發(fā)展，國家的正當(dāng)性基礎(chǔ)有其“確保安全的功能”。此項國家目的意味著國家對公民基本權(quán)利負(fù)有“國家保護(hù)義務(wù)”。“國家保護(hù)義務(wù)的目的，不在于如同給付行為提供給付，而是在于實(shí)現(xiàn)生存的維持，因此國家保護(hù)義務(wù)不歸類于社會國原則，而是歸入危險的防御以及(自由)法治國原則”。③法治國家的緊急行政權(quán)力的運(yùn)行，一方面要關(guān)注其治理危機(jī)的效果，另一方面仍要控制權(quán)力的濫用。濫用的危險指權(quán)力行使機(jī)關(guān)可能借口以國家安全及公共秩序，以緊急行政權(quán)實(shí)現(xiàn)不合法的目的。只有將緊急行政權(quán)制度化，以程序加以控制才能夠防止濫用。向社會公開突發(fā)事件信息，一方面提供給公民更多的權(quán)利保障機(jī)會，另一方面政府將自己置于社會大眾的監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)緊急行政權(quán)“陽光運(yùn)行”。此外，災(zāi)害面前是社會凝聚力再造的機(jī)會，政府以信息公開正面引導(dǎo)，整合整個社會的向心力及提升對政府的信賴。透明度是行政公正的先決條件，也是產(chǎn)生社會信任的土壤。

2.說明理由制度

在行政法理論上，行政行為說明理由是指行政機(jī)關(guān)在作出不利于行政相對人合法權(quán)益的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的依據(jù)以及行政裁量時所考慮的因素。行政行為說明理由可以分為合法性理由和正當(dāng)性理由。前者用于說明行政行為合法性的依據(jù)，如事實(shí)材料、法律規(guī)范；后者則是用于說明行政機(jī)關(guān)正當(dāng)行使行政裁量權(quán)和解釋不確定法律概念時所考慮的如政策、形勢、公共利益、客觀情形等因素。④在危機(jī)行政中，說明理由不限于對行政相對人做出不利行為時，大多數(shù)應(yīng)急處置行為對公共安全乃至于對行政相對人的安全是有利的。災(zāi)害處置行政中的說明理由有利于公民了解危情，迅速聽取勸導(dǎo)和建議以及理性判斷，合理避害。說明理由程序展現(xiàn)的是現(xiàn)代行政在危機(jī)狀態(tài)下積極提供給付行政，開展救援的一種尊重權(quán)利的理念。出于對公共安全及公民基本權(quán)利的擔(dān)憂，充分說理能夠有效傳遞信息，在短時間內(nèi)達(dá)到共識，讓不同的社會主體參與到抗根據(jù)案卷中所記載的所有實(shí)質(zhì)性的事實(shí)問題擊災(zāi)害中來，形成社會合力。1992年英國的《裁判所與調(diào)查法》要求幾乎所有的行政行為都必須提供理由，否則，該行政行為將被撤銷或者發(fā)回作出的行政機(jī)關(guān)。

災(zāi)害治理行為是行政主體對采取的預(yù)防、控制災(zāi)害以及災(zāi)后重建的行政行為的事實(shí)依據(jù)和理論依據(jù)所進(jìn)行的一種闡述論證。在這里，說明理由的法律依據(jù)擴(kuò)張為理論依據(jù)；行政行為說明理由的對象從具體的行政行為針對的特定當(dāng)事人擴(kuò)張為社會大眾，以提高社會大眾對政府安排、應(yīng)對的行政行為的可接受性、認(rèn)同度以及轉(zhuǎn)化為行動效率。社會大眾由于專業(yè)知識有限，對于災(zāi)害的科學(xué)辨識能力及科學(xué)應(yīng)對能力不強(qiáng)，適度的說理及附帶科學(xué)依據(jù)和理論分析有助有提高社會認(rèn)知及危機(jī)意識和自救意識。同時行政機(jī)關(guān)對災(zāi)害應(yīng)對行為所作出的說明理由在內(nèi)容上必須確定、清楚，才能產(chǎn)生社會動員的效果。緊急行政行為說明理由應(yīng)包含行政措施的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)及科學(xué)依據(jù)，因?yàn)槲C(jī)的迫在眉睫的特征，上述依據(jù)都應(yīng)當(dāng)采取簡潔明了的描述方式和清楚明白的社會大眾易懂的語言。不附帶說明理由的公告及政府措施的公開即使其內(nèi)容合法，但其實(shí)際效果可能由于簡單粗暴的方式而不能引起社會公眾與政府站在一起抗擊災(zāi)難的決心。說理恰當(dāng)?shù)男姓袨檎宫F(xiàn)政府對基本人權(quán)尊重與保障的立場。

由于突發(fā)事件的緊迫性，緊急行政行為說明理由應(yīng)注意如下規(guī)則：第一，說明事實(shí)依據(jù)，重視客觀，避免主觀推斷。在對災(zāi)害做客觀說明時注意傳達(dá)主要客觀事實(shí)。災(zāi)害表現(xiàn)面有主要事實(shí)依據(jù)與次要事實(shí)依據(jù)之分，過多的事實(shí)影響大眾的判斷，細(xì)枝末節(jié)過多反而引發(fā)懷疑和猜測，而災(zāi)害次要的特征也往往是不穩(wěn)定和易變的方面，因此傳遞主要事實(shí)是說明理由的規(guī)則。第二，說明法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)采取的緊急應(yīng)對應(yīng)當(dāng)是合法的、具有正當(dāng)性的，法律依據(jù)的也應(yīng)當(dāng)簡潔明確。第三，說明科學(xué)依據(jù)。在災(zāi)害來臨之前預(yù)測災(zāi)害的危害具有估測性，因此必須提出科學(xué)依據(jù)，使大眾能夠通過科學(xué)分析預(yù)測政府信息的可信度來決定自己采取的行為，必要時可以借助專家說理。

作者：王曉杰單位：中共浙江省委黨校法學(xué)教研部