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一、行政程序法制化

1.行政程序法制化。行政程序法制化首先表現為行政程序法典的統一制定與實施。行政程序是行政程序法制化的對象。由于行政程序內容和形式上的特點，不可能也沒有必要將其逐一進行規范。而現代法治國家主要是針對那些能夠保障公民權益，提高行政效率重要行政程序予以法制化。因此，行政程序法制化的主要內容有信息公開制度，職能分離制度，聽證制度，時效制度等這幾個重要內容。2.行政程序法制化與依法行政。中共十八屆四中全會全面推進了依法治國的重大決定，并進一步明確推進我國依法行政。依法行政是憲法雖規定的，行政機關在進行活動時必須遵守的原則，也是社會民主化和法制化的重要標志。行政程序法制化與依法行政有著密切關系。首先，依法行政的核心是遵守行政程序法。依法行政的前提是必須依照行政程序法行政，離開了行政程序法也就無法做到依法行政。行政程序法為行政機關設定義務，將行政機關的權利置于法律的約束之下，控制了其行政權的行使，保障相對人的權力。況且，行政行為受程序法和實體法的共同影響，如某一行政行為違法了程序法那么也必然會對實體法部分產生影響。因此，依法行政的核心是遵守行政程序法。其次，我國現行的行政法律制度不足以保證依法行政。在我國行政實體法當中，不能完全限制行政機關的權力，而行政程序法正好能彌補實體法上的不足。

二、我國行政程序法制化中存在的問題

本部分將從中國行政程序法的現狀以及我國行政程序法實踐中存在的問題兩方面分析我國行政程序法制化中存在的問題。昆明地區作為西南地區一個重要的省會城市，其近年來出現的諸如PX事件與晉寧富有村事件等的群體性沖突在全國范圍內都屢見不鮮，具有一定代表性。因此，本文以昆明地區為研究視角，以此為代表分析我國行政程序法實踐中存在的問題。

（一）我國行政程序法的現狀1.我國行政程序法的法律規制。我國的行政程序法大多存在于行政實體法當中，目前還沒有制定統一的行政法典。我國目前的行政立法現狀具有很明顯的階段性。因此本文重點分析行政立法的三個階段。第一個階段是我國《行政程序法》的頒布。我國第一次行政程序立法是1989年《行政訴訟法》的頒布，明確了司法權對行政權的監督，開創了司法監督的新紀元。在1986年的《中華人民共和國治安處罰條例》比較完整的規定了治安行政處罰的程序。這一階段的行政程序立法從形式看基本與相應的實體性規范共存于法律規范中。第二個階段是以1996年《行政處罰法》的制定為標準，從此進入了行政立法大發展時期。這個階段從1989-1996年，各部委紛紛制定本部門專門的程序性規章。這些規定為我國現代行政立法奠定的基礎，并具有初步規模。這一階段與前一階段相比，出現了一些單行的行政程序法律規定，但立法仍然帶有強烈的管理色彩，缺少相對人參與權的相關規定。第三個階段是1996年《行政處罰法》至今。該部法律首次規定了聽證程序，將作為現代行政核心內容的聽證制度引進了行政處罰領域，除此之外，還規定了行政處罰的公開制度、告知制度等。這一階段的行政立法主要集中在政府信息公開和聽證兩個方面，成為了我國行政程序法律逐步走向科學的重要標志。2.我國行政立法存在的問題。第一，我國行政程序法比較分散，沒有統一法典，大多存在于實體法當中。我國目前除了《行政復議法》和《行政訴訟法》，其他都散見與行政實體法當中。這樣在法律適用中可能造成行政程序法的適用問題，削弱了行政程序法的權威性。另外，重行政實體立法，輕行政程序立法；重事后行政程序立法，輕事前、事中行政程序立法是我國目前的一個主導的觀念。第二，參與原則等重要原則沒有進行規定，基本原則體現的作用不明顯。各國行政程序立法都有合法原則、公開原則、公正原則、參與原則及高效原則等。例如，對于參與原則，我國僅僅只規定了體現參與原則的聽證制度，但并可沒有將其作為一項基本原則確定下來。正是由于參與原則沒有很好得到體先，導致我國現行立法帶有強烈管理色彩。第三，行政證據制度規定有所欠缺。我國對行政程序中證據制度規定不完善，這樣容易導致無法認定行政決定的作出是否違法，容易導致事實認定不清。這樣也可能導致行政機關自由裁量權過大的問題。

（二）我國行政程序法制化實踐中的問題1.昆明地區PX事件。近年來，全國多地因大型工業項目所造成的群體性事件層出不窮，尤其值得一提的是昆明PX項目。2013年昆明市反對PX項目事件是指2013年5月，昆明民眾反對安寧市草鋪工業園區的1000萬噸煉油項目引起的群體性事件。中石油云南石化1000萬噸煉油項目計劃在安寧市草鋪工業園區實施，該項目廠址所處的安寧市草鋪街道距離昆明市市中心45公里，由于擔心化工廠建成后危及民眾健康，該項目引起昆明市民強烈反對，最終游行表達訴求。據媒體報道，昆明市關于此次PX項目很多相關信息是在第一次游行后被動公開的，這種消極應對的行為引發了政府的信任危機。此次事件，很大程度上是因為信息公開與公眾參與不足所引起。政府沒有在第一時間向公眾公開該煉油項目的相關事宜，也沒有及時使公眾了解到何謂PX以及PX是否會造成危害。在整個過程中，公眾參與也是明顯不夠的，政府缺少與公眾之間的對話。隨著中國經濟發展，環境問題也越來越突出，應給與公眾充分的知情權，建立公眾參與與環境監督機制，才是解決這類問題的根本所在。2.昆明富有村事件。2014年10月14日，昆明市晉寧縣“晉城泛亞工業品商貿物流中心”在建項目施工過程中，企業的施工人員與富有村部分村民發生沖突，截至2014年10月15日早上造成8人死亡，18人受傷。沖突原因來自于征地事件，自2010年征地以來，村民與項目開發商因補償問題一直未解決，沒有正式簽過補償協議，造成矛盾不斷升級，最終導致了惡性沖突。該次事件的矛盾主體是村民與開發商之間的矛盾，但實際上也是村民與政府之間的矛盾。該沖突原因來自于征地，政府是征地主體，自2010年征地開始一直到2014年沖突事件的發生，村民的征地補償問題一直得不到有效解決，顯然，政府對此有著直接責任。歸根到底，事件的最終原因還是農民土地參與權沒有得到落實，農民土地參與權是行政相對人參與權的一種。土地是農民賴以生存的物質基礎，同是也是農民所享有的一項重要財產，而土地征收會嚴重危害到農民的利益。在富有村事件中，導致二者之間利益沖突的重要原因之一就是富有村村民的參與權沒有得到充分保障。在農民土地征收參與權中，應該包含農民的知情權、陳述權、救濟權、申請權的具體權力，在該事件中，這些權力沒得到具體保證，導致富有村村民的意愿沒有充分表達，使得其與政府之間缺乏有效對話，二者利益長時間得不到平衡，最終釀成惡性事件。3.我國行政程序法制化實踐中的問題。不管是PX事件還是富有村事件以及全國范圍內類似事件的出現都說明了我國在行政程序法制化的實踐中出現了問題。總結以上案例，我國在行政程序法制化上出現了以下問題。第一，我國行政機關中普遍存在重行政實體法輕行政程序法的觀念。正是由于這樣的觀念，使得政府在信息公開，聽證制度，公眾參與這幾方面做的都不到位，導致諸如PX及富有村等群體性事件屢屢發生。第二，行政主體在行政決策中信息公開性不夠，公眾參與程度低。不管是PX事件還是富有村事件，在事件過程中，政府的信息公開不夠透明，公眾參與程度低，所以導致了公眾缺少與政府之間的溝通對話，從而致使公眾與行政機關的矛盾不斷升級。第三，處置群體性事件的有效性不夠。在群體性事件發生后，行政主體往往都沒有及時公布事件真相、造成政府失語、事件失控乃至進一步擴大，極大的影響了政府的公信力，使公眾對政府產生信任危機。

三、我國行政程序法制化的實現

十八屆四中全會決定“完善行政組織和行政程序法律制度”，說明我國行政程序法今后有望提上立法議程，今后制定行政程序法典是一個必然趨勢所在。我國目前尚未有統一的行政程序法典，根據現狀分析，中國行政程序法制化抱有希望，又存在大量問題，有必要對行政程序立法進行一些思考。

（一）完善我國行政程序法制化的建議第一，我國應制定統一的行政程序法典。西方國家都有一部較為完整的行政程序法典，我國目前雖沒有統一的行政程序法典，但法典的制定也是今后立法的必然趨勢所在。行政程序法典的制定能保證行政主體行使行政權力是有一個法定的程序遵守，并且易于查找，這樣可以提高行政效率，約束行政權力，保證行政相對人的合法權益不受侵害。同時，法典的制定能減輕我國一直以來重實體，輕程序的錯誤觀念。第二，完善信息公開制度。我國將來在制定行政程序法典時，必須完善現行的信息公開制度。充分的信息公開是行政相對人參與到行政決策中的前提條件。行政機關應將必須的信息向公眾公開，使行政機關與公眾信息的占有處于對稱狀態。我國目前多發的諸如昆明地區PX及富有村事件等群體性事件都與行政機關信息公開程度低有很大關系。完善信息公開制度也是平等原則在程序上的要求。第三，完善對公眾意見的處理和回應機制。如前文分析，群體性事件的發生主要是因為公眾參與度不高，政府對公眾意見處理不成熟。不管采用何種形式接受公眾意見，對于收到的意見，行政機關都應當認真閱讀，并作出詳細答復。只有建立該機制，才能保證公眾參與的積極性，也才能督促行政主體認真思考公眾意見，這樣也就能避免公眾對政府的信任危機。第四，我國行政程序法的制定應同時兼顧實體和程序方面的內容。以德國為代表的程序與實體并存的立法結構，在大陸法系國家，行政法被認為是關于行政運行的法律，以行政行為其核心擴展到行政行為的主體、實施行政行為的程序及監督救濟等。不絕對把行政實體與程序割裂開，是符合我國國情，也是具有科學性的。

（二）我國行政程序法應采取的基本制度前文簡單給出了完善我國行政程序法制化的幾點思考，但是，如果要正真實現我國行政程序法制化，有一些基本的制度必須涵蓋在行政程序法典中，只有基本制度明確才能讓基本原則的以體現。第一，聽證制度。聽證制度是公眾參與原則的一個重要的形式，是公眾實現與行政主體之間對話溝通的一個有效途徑。在整個聽證程序中，也是相對人與行政主體互動的一個過程，公眾直接參與了行政程序。這體現了行政過程中的民主與公正。是現代行政程序法中不可缺少的一項基本制度。第二，信息公開制度。信息公開制度是行政程序中程序公開原則的直接體現，也是行政程序法中重要內容之一。充分的信息公開是行政相對人參與到行政決策中的前提條件，有利于公眾參與的積極性，并增加行政相對人與行政主體之間的信任，并增加政府的公信力。第三，回避制度。回避制度體現了司法公正性，有助于執法機關嚴格執法。這一制度不管在司法領域還是執法領域都運用廣泛，在行政許可、行政處罰中也都有體現。回避制度作為一個古老制度，能夠很好保障司法的公正性和權威性。第四，期間制度。該制度是對效率原則的保障，可以防止行政機關不作為而拖延時間，從而保護了行政相對人的利益不受侵害，也起到提高行政效率的作用。

四、結語

行政程序法在依法行政中占據著重要位置，是依法行政的客觀要求，是實現我國依法治國的重要途徑。而我國目前還沒有一部統一的行政程序法典，隨著十八屆四中全會的召開，行政程序法已提上立法日程，制定我國行政程序法是必然的趨勢所在，而要實現行政程序法制化就要求行政程序法典的統一制定與實施。另一方面，行政程序的司法實踐也出現了很大的問題。本文以昆明地區為研究視角，詳細分析了昆明地區今年來出現的PX事件與富有村事件等群體性沖突事件，表明了我國目前存在的政府信息公開性不夠，公眾參與程度低，處置群體性事件的有效性不夠等行政程序實踐中的問題。并結合西方國家行政程序法典的先進立法經驗，提出了制定統一的行政程序法典，完善信息公開，公眾參與等完善我國行政程序法典的建議。行政程序法典有利于維護公民權利，讓公眾參與權力有法律的保證，希望我國盡快制定并頒布行政程序法典，使我國行政法制化，規范化。

作者：丁小婷單位：云南財經大學