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一、培育行政程序意識(shí)

必須糾正幾種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)在行政程序制度建設(shè)方面，我國雖取得一定的成績(jī)，但仍存在若干缺陷，表現(xiàn)為，缺乏統(tǒng)一法典，規(guī)范不科學(xué)，追責(zé)機(jī)制缺位等。造成這些問題的原因很多，其中行政程序意識(shí)的嚴(yán)重缺位，尤其是行政主體對(duì)于行政程序的認(rèn)識(shí)不足，已成為培育程序意識(shí)、健全法治思維的主要阻力。因此，要培育行政程序意識(shí)，就必須糾正幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

（一）程序法不如實(shí)體法重要我國普遍存在重視實(shí)體正義、忽視程序正義的現(xiàn)象。很多人認(rèn)為只要自身實(shí)體利益得到保護(hù)，即使行政主體在行政過程中違反了相關(guān)程序，也能得到包容并不予追究。我國傳統(tǒng)傾向于將行政法立法重點(diǎn)聚焦在實(shí)體法層面，而行政程序卻以抽象、分散的形式散見于各項(xiàng)行政實(shí)體法之中，或是出現(xiàn)于層次更低的相關(guān)司法解釋之中，客觀上產(chǎn)生將公眾聚焦點(diǎn)引向與切身利益關(guān)系密切的實(shí)體法，而行政程序則被認(rèn)為是形式，往往被忽視。其實(shí)行政程序法的重要性并不亞于行政實(shí)體法。[3]這點(diǎn)，筆者認(rèn)為最高人民法院江必新副院長(zhǎng)的概括最為中肯，其認(rèn)為“事實(shí)上，一部制定得良好的行政程序法，勝過十部甚至是幾十部實(shí)體法”，“如果沒有實(shí)體法，但有一部良好的行政程序法，大家都按照設(shè)計(jì)得良好或正當(dāng)?shù)某绦騺聿僮鳎鞒龅男姓袨殡m不能保證百分百的高質(zhì)量，卻可以保證絕大多數(shù)正確合法”。[4]這就充分顯示了行政程序法的重要性。

（二）行政程序可能拉低行政效率對(duì)于行政程序效率性的理解，社會(huì)普遍存在不同聲音，甚至有媒體還拿我國在汶川地震的應(yīng)急處理和日本在福島核電站事故的應(yīng)急處理作比較，從而貶低日本行政程序的價(jià)值理念和效率性原理。這說明行政程序的效率性還未能為人們所知悉。行政行為的效率取決于對(duì)行政方式的適當(dāng)選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學(xué)組合，以保證行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合理化和科學(xué)化。行政程序是人們?cè)诼L(zhǎng)實(shí)踐中總結(jié)出來的對(duì)“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進(jìn)”的結(jié)果，是一種最優(yōu)化的行政經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，良好的行政程序能使行政主體目標(biāo)明確、行政過程步驟緊湊，簡(jiǎn)化易行、相應(yīng)制度合理相互配合。對(duì)此，英國行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙”，行政程序明顯“限制了行政活動(dòng)的自由，遵循這些規(guī)則須花費(fèi)一定的時(shí)間與金錢”，“但如果減少了政府機(jī)器的摩擦；時(shí)間與金錢似乎用得其所”。②也就是說為了履行行政程序而付出必要代價(jià)，在考慮到行政程序的功效之后，這些是可以容忍的。不可否認(rèn)，由于行政程序法制度制定難度大、法律完善相對(duì)于現(xiàn)實(shí)變化的滯后性等特點(diǎn)，使行政程序偶爾出現(xiàn)拉低行政效率的例外，但是這是法律完善中的必然過程，僅僅以偶然性的現(xiàn)象，就否定行政程序的效率追求目標(biāo)，顯然是以偏概全的。

（三）我國不具備容納行政程序的傳統(tǒng)思想氛圍《牛津法律大辭典》對(duì)行政程序的解釋就提到，“程序法是英國功利主義法學(xué)家邊沁創(chuàng)造的類概念”，因而行政程序的誕生確實(shí)帶有功利主義色彩。這與我國反對(duì)功利主義的儒家文化顯然是相對(duì)立的。民眾對(duì)行政程序的功利性產(chǎn)生自然性的抗拒也在情理之中。但用步驟、時(shí)限以及采用的方式來指導(dǎo)實(shí)踐的做法，在我國的類似習(xí)慣法領(lǐng)域，尤其是家規(guī)族法領(lǐng)域卻常有類似記載，在祭祀、婚喪、持家、修身養(yǎng)性等方面常有詳細(xì)的方法、方式、時(shí)限和步驟的要求。如西晉司隸校尉劉暾的家訓(xùn)中提到，“妻前卒，先陪陵葬。子更生初婚，家法，婦當(dāng)拜墓，攜賓客親屬數(shù)十乘，載酒食而行”。《朱子家訓(xùn)》中提到的關(guān)于勤儉節(jié)約的規(guī)定，如“黎明即起，灑掃庭除，要內(nèi)外整潔”，“一粥一飯，當(dāng)思來處不易；半絲半縷，恒念物力維艱”；關(guān)于祭祀的規(guī)定，如“祖宗雖遠(yuǎn)，祭祀不可不誠”等，其中有些要求得到承認(rèn)并上升為法律，如“不孝敬父母罪”等。正是有了這些類似程序性的家規(guī)族法的規(guī)范讓很多名門望族生生不息。但隨著社會(huì)變遷，家規(guī)族法自民國時(shí)期開始出現(xiàn)了發(fā)展的停滯和后退，甚至還曾被作為封建殘留加以批判，使其調(diào)整社會(huì)道德的功能被削弱。但改革開放后，這些傳統(tǒng)文化精髓又開始得到人們的重視和肯定，所以從思想傳承的角度而言，我國對(duì)行政程序這一技術(shù)也并不排斥。

二、如何培育行政程序意識(shí)

由于行政程序法的立法難度大，用時(shí)長(zhǎng)，阻力多，統(tǒng)一對(duì)行政程序進(jìn)行立法尚需時(shí)日，故完善制度可從培育社會(huì)意識(shí)、營(yíng)造良好法治氛圍入手，以凝聚社會(huì)共識(shí)，促使行政程序制度的完善和發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)法治思維建設(shè)，具體應(yīng)做到如下幾方面。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，接納程序意識(shí)完善行政程序的阻力除了社會(huì)對(duì)程序的漠視，更多源于部分行政主體秉持的非法治思維的抵制。對(duì)于非法治思維而言，行政程序就是障礙：是樹立個(gè)人絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、推卸責(zé)任、加大工作難度以及追求違法利益的障礙。持有這些思維定式的行政主體，決定其所采取的行為方式絕對(duì)不可能是行政程序。因此，完善行政程序，應(yīng)由轉(zhuǎn)變行政主體的主觀認(rèn)識(shí)入手。要認(rèn)清法治社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)。隨著、徐才厚等高官的相繼落馬，路人皆知中央打擊腐敗的決心空前強(qiáng)大。反腐工作預(yù)計(jì)將在十八屆四中全會(huì)后，將更常態(tài)化和制度化，這讓公務(wù)員違規(guī)事發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)陡增。另外網(wǎng)絡(luò)等媒體作為新興監(jiān)督力量已悄然成形，也讓“違法行為”無處遁形。公務(wù)員應(yīng)克服僥幸心理，順應(yīng)潮流，轉(zhuǎn)變思維定勢(shì)。當(dāng)前，對(duì)于絕大多數(shù)的公務(wù)員而言，由于級(jí)別和權(quán)力的關(guān)系，即使心存貪念，想違法侵占巨額財(cái)富也可能性不大。依照《刑法》第三百八十三條的規(guī)定，貪污、受賄數(shù)額在五千元以上，或數(shù)額不滿五千元，情節(jié)較重的即可量刑處罰，很多基層腐敗分子都因幾萬、十幾萬的違法所得即被判刑，丟掉了公職以及退休之后的福利待遇。隨著貨幣的貶值，即使原來的非法所得未被追繳，但對(duì)比日益增長(zhǎng)的工資福利，并不具可比性。從違法成本的角度而言，公務(wù)員也應(yīng)樹立“得不償失”的觀念，培養(yǎng)程序意識(shí)，促進(jìn)行程程序制度的進(jìn)一步完善。要認(rèn)識(shí)到規(guī)范行政程序是最有效的“官員保護(hù)傘”。完善的行政程序讓行政行為的合法性無懈可擊，因此能有效對(duì)抗行政相對(duì)人的無禮、非法指責(zé)，能有效降低行政主體因相應(yīng)過失而被法律追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下社會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)行政相對(duì)人以“討公道、討人權(quán)、討正義”為訴求對(duì)抗行政執(zhí)法行為，并要求予以賠償并恢復(fù)原狀的現(xiàn)象。但這些訴求之中，不排除其中有一些是非法且無理的。“在這些表象和亂象的背后，原因是復(fù)雜而多方面的，但其中多數(shù)都涉及社會(huì)公平正義的價(jià)值評(píng)判錯(cuò)亂和價(jià)值認(rèn)知偏狹的問題。”[5]另外，部分群眾因風(fēng)險(xiǎn)承受能力脆弱，思想觀念滯后，習(xí)慣把解決問題的希望全部寄托在政府身上，遇到問題就怨天尤人，把責(zé)任推給政府。尤其在“法不責(zé)眾”、“人多則正當(dāng)性與合理性就多”等邏輯誘導(dǎo)下，愈來愈多的人采取“群體性事件”、“越級(jí)上訪”等形式來表達(dá)訴求，且這些非法的方法方式有被復(fù)制和推廣的趨勢(shì)，對(duì)行政主體的依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法造成強(qiáng)大的壓力。因此，我們更應(yīng)嚴(yán)格按照行政程序來行使行政權(quán)力，樹立用程序解決公權(quán)行為存在瑕疵問題的觀念。讓具體行政行為都能有法必依，這樣既能起到引導(dǎo)民眾用法律手段解決矛盾糾紛的作用，又能降低具體官員違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全行政程序，培育程序思維雖然我國的行政程序制度存在“行政主體和行政相對(duì)人的程序?qū)共痪狻薄ⅰ安煌姓C(jī)關(guān)制定的程序存在矛盾、沖突”、“大量現(xiàn)有行政程序規(guī)則無法規(guī)范”、“現(xiàn)代化程度較低，缺乏可操作性”等缺陷，但以此認(rèn)定必須“一步到位”、完成統(tǒng)一立法，本身就違反了行政程序法立法的發(fā)展趨勢(shì)。世界第一部行政程序法是在普魯士的一個(gè)省出現(xiàn)的，并以“點(diǎn)帶面”的形式，推進(jìn)了德國的行政程序法發(fā)展。我國也可采取這種漸進(jìn)式的方式，從完善地方行政程序制度開始，逐漸推進(jìn)，并在這過程中引導(dǎo)和培育行政程序思維。1．有條件的地方應(yīng)制定相關(guān)行政程序規(guī)定。從2008年湖南省出臺(tái)了我國第一部行政程序規(guī)定開始①，已有山東、廣東、四川等部分地區(qū)相繼出臺(tái)了各自的行政程序規(guī)定。有條件的地方也可對(duì)其進(jìn)行參考，并結(jié)合自身實(shí)際，消化吸收，制定相應(yīng)的行政程序規(guī)定。2．條件不成熟的地方可從規(guī)范下屬部門制定相應(yīng)行政程序規(guī)范入手，逐步推進(jìn)行政程序制度建設(shè)。具體可以規(guī)定行政程序的立法原則，即“程序法制原則”、“相對(duì)方民主參與原則”、“行政效率原則”、“程序公平原則”、“行政民主原則”，要求下屬單位圍繞具體原則，結(jié)合自身實(shí)際與傳統(tǒng)做法，制定相應(yīng)行政程序規(guī)范，徹底實(shí)現(xiàn)行政程序從無到有的轉(zhuǎn)變。3．加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)化執(zhí)法、逐步培育程序思維。降低立法門檻與標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著讓行政程序流于形式，而是為漸進(jìn)式建立行政程序統(tǒng)一法典的讓步與鋪墊。因此，我們應(yīng)通過加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的行政程序知識(shí)培訓(xùn)與考核，并以嚴(yán)格程序執(zhí)法規(guī)制行政行為，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格行政行為的程序合法性審查，逐步養(yǎng)成嚴(yán)格按照相關(guān)程序履行職責(zé)的行政習(xí)慣，以期實(shí)現(xiàn)培育行政主體整體程序意識(shí)，達(dá)成“程序法治”共識(shí)。

（三）完善追責(zé)機(jī)制，促使意識(shí)形成行政程序雖散見于《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》等具體行政實(shí)體法中，且占據(jù)的篇幅越來越大。但在法規(guī)不斷完善的前提下，為何會(huì)出現(xiàn)在行政程序法規(guī)面前有法不依、無法可依的現(xiàn)象？原因在于，除了缺乏對(duì)行政行為的程序合法性審查，及有效的監(jiān)督之外，更缺乏具體的追責(zé)機(jī)制，甚至有些連違法責(zé)任都沒明確，如《行政訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定就常為學(xué)者所詬病。②要有效規(guī)范行政行為，必須先明確嚴(yán)格的程序違法責(zé)任。如廣東省汕頭市的行政程序規(guī)定除了規(guī)定應(yīng)該追責(zé)的程序違法行為外，還明確了行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定第一百七十八條和第一百七十九條就對(duì)違反程序的責(zé)任作出規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)違反法定程序?qū)嵤┬姓袨椋址腹瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織合法權(quán)益造成損害的，依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人，承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”，“行政機(jī)關(guān)工作人員違反法定程序，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”。尚未制定行政程序制度的地區(qū)應(yīng)參考這些有效的范例，明確程序違法的追責(zé)，增強(qiáng)行政程序權(quán)威。一方面確保程序控權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)；另一方面，形成行政程序相關(guān)制度規(guī)范對(duì)于行政主體及其工作人員的威懾作用，并明確“重視法定程序”、切實(shí)按照行政程序履行法定職責(zé)就是依法行政，違反、忽視法定程序，即使未造成危害后果，也是違法，減少特定行政行為失效的情況出現(xiàn)，徹底改變長(zhǎng)期忽視行政程序的不良局面。

（四）提高福利待遇，降低改革阻力誠然，在完善行政程序制度的過程中，尤其是在行政程序相關(guān)制度的制定初期，由于缺乏統(tǒng)一的程序立法原則，一方面容易造成各行政機(jī)關(guān)基于自身利益考量，而制定出臺(tái)統(tǒng)一性差的系列相關(guān)行政程序，使得不同部門、不同地區(qū)的行政程序規(guī)則可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)常性的沖突；另一方面，中國法律儒家化的局面依然沒有得到徹底改變，③“以教化為主”的指導(dǎo)思想和“人治”思想尚未根除，可能讓相關(guān)行政程序規(guī)則的制定呈現(xiàn)重抽象、重原則、輕實(shí)操、不具體化等特征，甚至未能體現(xiàn)現(xiàn)代化的民主精神，讓相關(guān)制度缺乏科學(xué)性、操作性和可行性。這勢(shì)必為特定行政主體開展相關(guān)工作造成一定程度的困擾，同時(shí)也加大相關(guān)公職人員勞動(dòng)的強(qiáng)度。但基于目前我國落后的公務(wù)員薪酬制度和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度，我國在公務(wù)員合法利益的補(bǔ)足方面卻長(zhǎng)期存在不足的現(xiàn)象。隨著法治改革的推進(jìn)，公務(wù)員的灰色收入被統(tǒng)一取締，出現(xiàn)部分基層公務(wù)員的收入水平進(jìn)一步下降的現(xiàn)象。而嚴(yán)格程序執(zhí)法，必然會(huì)加大公務(wù)員的工作量。這兩者之間的矛盾，勢(shì)必會(huì)造成公務(wù)員嚴(yán)格按照行政程序來執(zhí)法動(dòng)力不足，甚至導(dǎo)致其從觀念上對(duì)行政程序的抵制。這對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)行政程序統(tǒng)一立法和完善極為不利。因此，應(yīng)盡快進(jìn)行公務(wù)員薪酬制度和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度改革，在提高辦事效率的前提下，適當(dāng)合法提高公務(wù)員的福利待遇，以此降低行政程序制度改革的阻力。建設(shè)完善行政程序制度是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，必須以“耐心”和“包容”來對(duì)待改革過程中的成敗得失，既不盲目求進(jìn)，也不妄自菲薄。以培育行政程序意識(shí)為起點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)程序制度的建設(shè)，比追求行政程序法的統(tǒng)一立法，更具現(xiàn)實(shí)操作性和可行性，所以，應(yīng)該培育法治思維，推進(jìn)行政程序制度的不斷完善。

作者：蔡潤(rùn)東單位：中共潮州市委黨校政治與法學(xué)教研室