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一、行政法關系價值的分析邏輯

(一)從存在基礎的客觀性分析行政法關系的價值行政法關系的存在基礎是對行政法關系價值進行邏輯分析的第一個環節。行政法關系的價值從行政法關系的性狀進行邏輯演繹是必然的,因為離開行政法關系的基本屬性去分析行政法關系的價值無異于緣木求魚。而行政法關系中最為本質和具體的東西就是行政法關系的存在基礎。行政法關系的存在的基礎向來就有兩種不同的認識,一種可以被稱之為主觀論者,持主觀論者的人認為行政法關系是一種主觀關系而不是一種客觀關系,之所以說它是主觀關系是說行政法關系的基礎是國家意志,而作為意志的東西必然是主觀的。在國內行政法學界行政法關系存在基礎的主觀論者并不在少,①它幾乎成了國內有關行政法關系理論的主流論點。然而,此論存在非常嚴重的認識錯誤,其將行政法關系與行政法之外的政治統治關系混淆了,國家統治是通過意志而為之的,國家意志是統治關系形成的基礎,從這個意義上講,統治關系是一種帶有主觀色彩的意志關系。但這個分析只是從較為高級的哲理出發的,并不適合對行政法關系存在基礎的描述。行政法關系由于體現于行政權力的運作之中,它本身是已經經過某種程序或其他客觀物決定了的東西,而這個決定常常是從客觀的物質關系中推演出來的。是行政法關系存在基礎的客觀性還一個非常重要的佐證依據,即就是其是由法律規范設定的,而法律規范本身都是客觀的,都是對客觀現實的反映和設定。總之,行政法關系存在基礎的客觀性既可以從行政法關系的社會現實中觀察也可以從行政法關系的法律現實中觀察。而此二方面的觀察亦成了我們確定行政法關系價值的基本進路,換言之,我們對行政法關系價值的分析不能離開行政法關系存在的這兩個現實基礎。

(二)從實現過程的實在性分析行政法關系的價值

法律關系一旦成為一種客觀關系就存在一個現實化的問題,即法律關系必須處于對社會機制發生實質性影響的狀態之下,若某一關系形式不能對社會機制發生影響,那么我們便可以說這一關系只是一種抽象的存在物,而不具有物質內容,即是說行政法關系必然會通過若明若暗的方式得到實現。一些法律關系的實現是動態的,即通過主體之間在相互的權利與義務的交換過程中體現其內容。另一些(甚至可以說絕大多數)行政法關系一般是以靜態的形式實現的,在這種狀態下其設定的權利義務并不以激烈而具體的形式呈現,而是作為一種制度形式并進而對人們的行為產生隱含約束的情況下而現實化的。在法治實踐中,具體的法律關系沒有發生并不意味著法律本身設定的權利義務沒有實現,對此我們必須從深層進行理解。上列兩種實現模式都是非常實在的。一方面,法律關系中的權利義務具有物質內容,其必然以某種物質形式影響到權利義務主體,不論對權利主體,還是對義務主體其都是實實在在的。另一方面,行政法關系的背后是行政上的乃至于國家的強制力,即在行政法關系權利義務已經確定的情況下就不允許這種權利義務的交換發生阻滯,若有阻滯因素出現,國家強力就可以介入其中并以適當手段進行排除,而這種排除就是最為實在的東西。這種實在性對行政法關系價值的決定毋須作進一步的論證就非常明了。

(三)從運作方式的意志性分析行政法關系的價值

行政法關系是一種客觀關系這是從其存在形式的角度而言的,我們不能因為行政法關系存在形式的客觀性而否認行政法關系在運作方式上的主觀性。行政法關系作為法權關系的一種,其在運作過程中同樣具有這樣的主觀性。對這種以意志形式出現的主觀性我們可以做出這樣的分析:一則,行政法關系的運作是國家意志在行政權行使中的體現,整個行政法關系的實現實質上是對國家意志的體現,在這里國家意志是帶有決定意義的東西,它是整個行政法過程的推動力。任何歸之于行為范疇的東西都首先是國家意志力作用的結果,是意志力的一種客觀外現。二則,行政法關系主體之間的權利義務的實現是在主體意志支配下進行的,無論權利行使中的意思表示,還是義務履行中的意思表示,實質上都是權利義務主體心理機制上的感悟,當權利主體的達到最大程度的滿足時,權利義務也就實現了。而在義務主體對所履行的義務存在心理上的障礙時,權利義務的實現亦就處于阻滯狀態中。馬克思主義經典作家非常精辟地指出了法律關系在運作中這種意志關系的特性。三則,行政法關系的實現過程是理智化了的東西,當然,即使是情感化了的東西同樣是一種意志關系形式,同樣是通過意志力推動的。在這里我們應當指出,行政法關系的意志屬性只在行政法關系的運作方式上反映出來。換句話說,我們不能將行政法關系的意志屬性泛化,因為如果過分夸大行政法關系的意志屬性,則會得出行政法關系不是客觀關系、現實關系而是主觀關系、虛幻關系的錯誤結論。行政法關系運作方式上的意志性對于把握行政法關系的價值具有不可取代的意義。

(四)從發生空間的內在性分析行政法關系的價值

行政法關系是行政主體在履行行政管理職能時與其他社會主體形成的一種綜合關系。行政法關系的這種綜合性表現在行政法關系在我國至少有十個以上的表現形式,如行政主體與自然人之間的行政法關系,行政主體與企業之間的行政法關系,行政主體與事業單位之間的行政法關系,行政主體與社會組織之間的行政法關系等。②在行政法學界一般將行政主體與其內部諸元素之間的關系稱之為內部關系,而這種內部關系常常被排斥在行政法關系之外。也就是說,學者們普遍認為行政法關系是指行政主體在外部行政管理過程中與其他社會主體形成的法律關系。即行政法關系的一方是行政主體,它對于行政系統而言在形式上是內部的,另一方是行政系統以外的社會單位或自然人,它們對于行政系統而言是外部的。基于這一點人們普遍認為行政法關系就其發生的場合而論是一種外在關系,而不是內在關系。筆者認為,這是對行政法關系的一個誤解。行政法關系是發生在行政管理活動過程中以行政主體為軸心的關系形式,這是正確的,但是,行政管理過程以及行政管理過程中行政主體與其他社會主體之間的關系并不是外在關系,而是內在關系。之所以不是外在關系,是基于這樣幾個原因:首先,行政權是公民權利的一種轉換形式,而不能與公民權相對立。康德在《法的形而上學原理》一書中對此進行了論證,認為公民權是一種固有權利,而行政權是后來獲得的權利,是從公民權中派生出來的,至于這種派生的哲學原理則可以有不同的分析進路,即是說這兩種權屬并不是相對立的。其次,在前一論點的決定之下,便使行政權有行使主體和歸屬主體之分,行政主體是行政權的行使主體,而社會公眾則可以被適當的視為行政權的歸屬主體,二者即便發生了關系也是以行政權這種同一的東西而產生的,由于關系形式的同一性基礎便決定了行政法關系是內在的而非外在的。同時,行政主體與其他社會主體的行政法關系是通過行政法規范聯系在一起的,整個行政法規范將各主體之間的權利義務予以統一,若再用外在性解釋行政法關系的存在空間就會陷入邏輯矛盾之中。行政法關系存在空間的內在性同樣是研究行政法價值時必須充分注意的一個問題,因為,如果將行政法關系的存在空間以外在性論處之,行政法關系的價值亦必然發生變化,很可能將一種本來通過理性手段調控的關系轉化為一種對立關系。

二、行政法關系在行政法中的地位

(一)行政法關系是對行政法過程的概括

行政法從狹義上講是一種法津現象,即其與一國實在法的法律制度和法律的諸環節有著非常密切的關系,是實在法的構成部分之一。從廣義上講是一種社會現象,亦即行政法發生在社會過程之中。行政法的上列兩個方面的特性決定了行政法關系既是一國法律過程的組成部分,又是一國社會過程的組成部分。行政法從其制定到最終設定的權利義務得到實現需要經過復雜的行為環節,這些環節在行政法的法律化過程和社會過程中都是具體的,都作為一個個別現象存在于法律化和社會過程之中。例如,2003年國務院制定了《公共衛生事件應急處理條例》就是在當時非典流行期間這一特定的社會狀況下制定的,而其在后來的禽流感處置中出現于個案之中,但又存在于社會過程之下。這個條例的執行和適用都是具體法律過程的一個組成部分。由此可以看出,行政法過程常常是分散進行的,無數主體、無數權利義務形式、無數不同形式的法律行為都存在于行政法過程之中。深而論之,行政法過程若沒有一個有效的形式予以統一,就無法得到說明,無法觀察其整體上甚至于局部的走向,只能看到一些非常分散的案件或比案件更小的事實。而行政法關系則具有概括行政法過程的意義,即其扮演著概括行政法過程的角色,如我們可以用衛生行政部門、行政責任人、行政相對人、衛生法規規定的權利義務將所有與公共衛生有關的法律關系予以概括,這樣的概括使一國行政法過程不再是一個分散的、不可捉摸的法律現象,而是一個能夠進行有效觀察和進行定量分析的行政法現象。從這個意義上講,行政法關系實質上是行政法現象中的一個方法論,而且是一個具有高度整合功能的方法論。通過行政法關系對行政法過程的概括其結論常常是明晰的,例如,我國行政法關系中就有一個論斷,即行政法關系具有單方面性,③這一論斷反映了人們對我國計劃經濟年代下政府行政權威以及由這種行政權威決定的行政法關系的擔憂。

(二)行政法關系是對行政法元素的整合

行政法作為法律現象和社會現象由諸多元素構成。我們可以從不同的角度對行政法元素作出分析和分類,如從行政法的縱向方面看,行政法包括制定、調整社會關系、發生法律效果等若干環節,其在不同的環節上包括不同的元素,如有制定主體、執行主體、介入主體、監控主體等。從橫向方面看,行政法包括權利的賦予、義務的設定、程序規則的確立等若干環節,而在這個不同的環節中又包括法律事實、行為、客體等不同的元素。行政法中的元素在行政法典中都是相對分散的。幾乎在每一個法典或法律條文中都涉及到行政法中的相關元素。這些元素是行政法現象的支撐要素,具有實質性的意義,但我們通過這些元素還不能夠合理認識行政法這一社會現象的本質,只有通過一定的手段將這些元素整合以后,行政法現象的內在特征才會得到反映。行政法關系在行政法中就具有整合各種元素的功能。《牛津法律大辭典》對行政法中的諸元素通過行政法關系整合以后的狀況作了下列概括:“很明顯,不是每一項法律權利都是相同的,因而對方所承擔的義務也不盡相同。我要求支付債款的權利(請求權),同時也就產生了別人應支付我債款的相應義務。我有出席議會的權利(特權),同時也就產生了非議員無權或無資格出席議會。我有逮捕人犯的權利(權力),同時也就產生了人犯被逮捕的義務。盡管我決策錯誤,但我享有不受起訴的權利(起訴的豁免權),同時也就產生了你不能對我起訴的義務。如果說話人每時每刻都有意識地使用“權利”或“義務”,用這對概念來代替其他任何一個相應的概念,則許多法律概念會得以澄清。”④行政法關系將行政法中的諸元素予以統一,使權利主體和義務主體的身份得以明確,使行政法關系中的客體歸于主體的權利與義務之中。行政法關系對行政法元素的整合并不僅僅具有理論上的意義,重要的是它對于行政法治的進程有重大影響,我們能夠通過行政法關系把握行政法進化的基本進路。例如,近年來,我國學者提出了政府行政系統與社會公眾之間的平衡關系,而這實質上是對以前單方面關系的否定,這樣的否定必然會對行政法治產生影響,我國行政法中制約行政權行使之規則的增多就是例證。

(三)行政法關系是對行政法控制方式的描述

國家行政系統對社會生活的管理有兩種不同的方式,第一種方式是管理本身是行政命令的結果,顯然,在以行政命令為管理方式的情況下,國家權力的運作是在法律之外進行的。有人將這樣的權力行使模式認為是純粹事實的問題,而不是法律的問題。⑤第二種方式是管理是在規則的作用下進行的。在現代法治國家行政權的作用模式顯屬第二種。由此可以看出,行政法將國家行政權力作為調控對象是現代民主社會的法治進路,也是法治文明的必然選擇。.但是,行政法進行行政控制和社會控制都需要一定的方式。我們認為,行政法關系就是行政法對社會進行控制的基本方式,或者說是基本方式之一。之所以這樣說,是因為在行政法對社會的控制過程中諸多環節都需要嚴整的手段和行為方式。例如,權力行使主體需要有法律上的資格,而這樣的資格是對權力行使主體以及行政法其他主體法律名份的確認。“‘法律關系’是用最一般的方式觀察法律人格者之間的法律關系的術語。從承認任何兩個法律人者之間通常都存在一定的法律關系這一命題出發,就可以說,一方所享有的權利與另一方所享有的權利是對立的。”⑥這說明法律人格是法律案件參與者在法律過程中爭執的焦點,而正是這樣的爭執使行政主體和行政相對人以理性的方式介入到行政法過程中來進而達到其關系的調和。這樣的論證似乎有邏輯上循環的嫌疑,但是,我們可以清楚地看出,行政法在對社會進行調控中一方面設定了諸多的關系形式,如機動車輛駕駛員必須嚴格遵守交通規則,不能搶占非機動車和行人的道路,這實質上是通過確立關系的方式使各主體之間在某一方面保持和諧、保持克制。另一方面,對于任何遭受這種關系破壞的行為承擔法律責任,而任何一種法律責任的確立都必然要具體到一個關系形式之中。

(四)行政法關系是對行政法事實的集中

法律上的事實在不同的場合有不同的涵義。如果把法作為一種社會現象來看的話,法律事實的概念則十分廣泛,“事實問題是指如果爭議中的事實不能得到承認,必須由聽取和評價證據來決定的任何問題,這些問題包括諸如在特定案件中什么是真正要利用的法律規則;必須根據法律規則來決定的問題;必須由主審法官而不是由陪審團來裁定的問題等。”⑦顯然,這個層面上的法律事實包括了法律規范,包括了法律主體等最基本的法律元素。若將法律當成一種調控方式來看的話,法律事實的內涵則要具體得多。一般而論,這個層面的法律事實包括下列方面:一是行為,二是主體的主觀意識,即法律主體主觀上對某種事情的期待,三是法律事件。上列三個方面是法律事實的基本內容。行政法中同樣存在上列事實,這些事實若具體到行政部門法中就可以稱之為行政法事實。整個行政法進程都與千千萬萬個行政法事實緊密聯系在一起。若讓這些事實分散于行政法之中,分散于行政主體的權力調控之中,行政法對社會關系的調整就難以找到一個機制化的定在。行政法關系則可以使存在于現實行政法中的個別事實予以集中。在這里,行政法關系集中事實的功能并不僅僅是將大量行政法事實堆積起來,而是通過對個別事實的集中所作的一種行政法上的安排。

三、行政法關系價值的法律表現

(一)將行政法由靜態而動態的價值

在一個部門法中首先呈現于人們面前的是靜態的法

律規范和法典體系,而不是動態的法律過程。但是,法律規范的實施和實現都必須是動態的,法律規范中設計的權利義務關系和相關的行為規則只有動態化以后才能真正體現法律本身的意義。因此,從法治的角度講,稅收征收管理的法律規范必須在權利義務的轉換中才能成為稅收法治。而在法律規范由靜態而動態的過程中所依靠的就是法律關系。也就是說,只有通過法律關系才能使法律由靜態而動態。行政法關系價值的第一方面就是能夠使行政法由靜態而動態。這個價值的深層意義是不能忽視的,我們常常將行政法治作為現代行政法的一個最高理念,并以這個理念取代行政法制的理念,這樣的取代實質上是對行政法動態價值的認可。在行政法制的理念之下,我們所看到的是密如蛛網的行政法規則,而在行政法治的情況下我們所看到的則是行政主體與行政相對人之間的關系形式,而連結這些關系的則是諸如行為、意思表示等動態的東西。

(二)將行政法由宏觀而微觀的價值

行政法作為一種社會現象和法律現象無疑是宏觀和微觀的統一。從宏觀方面講,行政法是一個部門法,包括非常龐大的規范體系,在這個體系中包含諸如制度、行為、權利義務等元素。一個國家的法律體系中的部門法相對于法律體系大系統而言是微觀的,但相對于它內部的諸制度和諸行為而言則是宏觀的。事實上,當我們在使用行政法這個概念時是從宏觀的角度對行政法的認識。從微觀方面講,行政法由諸多具體的行為規則構成,在行政法治實踐中,行為規則都具體的,抽象的行為規則只存在于行政法制的層面上。行政法在其實現過程中包括諸多的法律事件、法律行為,我們一般將這些事件和行為稱之為法案。對于一國行政法治而言,行政法的微觀方面似乎更加重要一些,因為沒有這些微觀的東西行政法就只是一種抽象的存在物。行政法在其實現和實施過程中必須有一個由宏觀到微觀的轉換過程。如果行政法僅僅停留在宏觀上,其就是純粹理論上的東西而不可能具有實踐意義。因此,對于一個國家的行政法現象而言,完成從宏觀到微觀的轉換是至關重要的。那么,如何進行這樣的轉換呢?從行政法理上分析,行政法關系則是實現這種轉換的基本手段。可見,只有法律關系及其構成元素才能將宏觀而微觀的價值。