本站小編為你精心準備了行政法輔助原則內(nèi)涵研究參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

2003年《行政許可法》第13條首次將“輔助原則”引入我國。隨后,2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》第6條亦規(guī)定了類似的內(nèi)容。至此,輔助原則的內(nèi)涵從行政許可領域擴展到整個行政管理領域。由此可見,輔助原則作為我國行政法的基本原則已經(jīng)被確立起來。

一、輔助原則的產(chǎn)生

輔助原則(thePrincipleofSubsidiary)又稱為“從屬原則”、“補充性原則”或者“輔從原則”,是一種規(guī)范社會組織的基本原則。簡而言之是指在一個社會里直接影響人民生活的決定,原則上應由最接近個人的小單位來做,只有在其處理得不夠好時,才由大單位接手加以協(xié)助。這一原則的實行是在維持足夠效率的前提下,確保政策推行的低成本以及公民權利實現(xiàn)的自主性,同時輔助原則為解決個人、社區(qū)、組織和國家的關系提供了理性的秩序指引。

具有現(xiàn)代意義的輔助原則產(chǎn)生于20世紀羅馬天主教廷的寺院法(CanonLaw)。天主教教義中輔助原則的鼻祖———阿奎那強調(diào)個人自由和行動自由的重要性,但同時認為集體行為的目標應該設定在更高層次上,因為個人自身是無法達到那些目標的。因此,國家應該為個人生活的發(fā)展和改善作出努力[1]。1931年教宗庇護十一世(PiusⅪ,1857-1939年)為紀念《新事物通諭》頒布40周年而宣告的《四十年通諭》,“褫奪個人憑自己的創(chuàng)意、用自己的辦法所能夠做到的事情,將之移轉給某個群體去做是不合法的,同樣,將下一級或較小群體能做的事情移轉給上一級或較大群體承攬也是不公正的,同時也嚴重損害和攪亂了社會秩序。一切社會實體都應當輔助屬于社會整體的成員,而不是吞并它們,也不是摧毀它們。”[2]

德國行政法學者厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthoff)于1959年在其《服務行政的法律問題》一文中重新梳理了輔助原則,提出生存照顧的輔助理論,認為行政權不是人民福祉的“惟一提供者”,應由調(diào)和性的“中間團體”發(fā)揮“社會之力”來解決成員的生存照顧問題,國家則應是一種補充功能。此外,德國憲法學者彼德斯(Peters)也指出,這種國家追求、實現(xiàn)公益的行為,必須在社會的個人,憑自己的努力,都無法獲得利益,也因此使公益無法獲得時,方得為之,故是一種“次要性”的“補助性質(zhì)”的“輔助行為”。[3]

現(xiàn)代的輔助原則始終強調(diào)一種理念,國家或者政府僅為社會共同利益行使權力,對于公民可以自行完成的事項,國家或者政府應當給予充分的尊重,以保證公民個人發(fā)展的多樣性,并為民主的實現(xiàn)提供充足的空間。

由于在處理組織與個體關系時所體現(xiàn)出的豐富內(nèi)涵和極具延展性的特點,輔助原則走出了內(nèi)國法的范疇,成為解決歐盟組織內(nèi)部諸多矛盾的指引旗。

二、輔助原則在歐盟的實踐

歐洲各國以經(jīng)濟聯(lián)合和構建共同市場的口號為先導,至歐洲憲法的推行,一路走來,不斷遭遇挫折與停滯,特別是歐盟成員國與歐盟組織在主權權力的過渡問題上的矛盾日益凸現(xiàn)。其中,以丹麥對《馬斯特里赫特條約》的否認為典型代表。歐盟成員國對歐盟的依賴逐漸加劇的同時,又在防止國家主權的過多讓渡使歐盟成為超國家集權組織。此時,輔助原則成為處理民族國家主權與超國家機構權力之間矛盾的指導規(guī)范。

19世紀70年代中期,輔助原則思想就已經(jīng)被引進歐洲共同體,但是1991年達成的《馬斯特里赫特條約》(《歐洲聯(lián)盟條約》)才首次載入輔助原則,并以條約的形式確定了輔助原則在歐盟的法律地位。該條約序言規(guī)定,“決心繼續(xù)推動建立歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟進程,并在聯(lián)盟內(nèi)根據(jù)輔助原則盡可能由靠近公民層次做出決定”;第5條規(guī)定,“共同體應在本條約授予的權限內(nèi),根據(jù)本條約規(guī)定的目標開展活動。在非共同體專屬權限的領域,應依據(jù)輔助原則,只有在擬議中的行動目標成員國沒有充分能力予以完成,而出于擬議中的行動的規(guī)模和效果的原因,共同體能更好地完成時,才由共同體采取行動。共同體的任何行動都不應超越完成本條約的目標所必須的限度?！?/p>

之后的《阿姆斯特丹條約》對《馬斯特里赫特條約》進行修改,在所附屬的《關于適用輔助原則和比例適度原則的議定書》中,就該原則適用條件與方式予以一些更細化的規(guī)定和解釋。2003年《歐洲憲法》草案規(guī)定了輔助原則:那些未劃入專有權能的領域內(nèi),只有當、且僅在所欲采取之行動的目標無法由成員國———不管中央層級還是地區(qū)或地方層級———充分地實現(xiàn),相反,基于所提議的行動規(guī)?；蛐Ч?可在聯(lián)盟層級更好實現(xiàn)時,聯(lián)盟才可采取行動。至此,輔助原則成為歐盟憲法的核心原則。

(一)輔助原則在歐盟的適用范圍

輔助原則在歐盟實施的主要目的在于調(diào)節(jié)成員國與歐盟之間的權力關系。從這個意義上說,輔助原則僅適用于歐盟與成員國分享或并存的權力領域。對于專屬權和并存權的規(guī)定,條約的締結者們基于多種原因一直采取“模糊哲學”,在歐盟的各項條約中均沒有規(guī)定專屬權和并存權的劃分界限,直到《歐盟憲法條約》的制定。

《歐洲憲法條約》在總結歐盟半個多世紀實踐的基礎上,首次對歐盟的共享權能范圍進行了列舉[4]。1、內(nèi)部市場;2、憲法條約第三部分確定的社會政策;3、經(jīng)濟、社會和地方聯(lián)結;4、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)(除海洋生物資源維護之外);5、環(huán)境;6、消費者保護;7、交通運輸;8、跨歐網(wǎng)絡;9、能源;10、自由、安全與正義領域;11、公共健康事項中的公共安全關切。

此外,憲法條約還分別就以下兩個領域的共享權能做出了規(guī)定:一是在研究、技術開發(fā)和空間領域:歐盟在不妨礙成員國行使權力的情況下享有開展各項活動,尤其是確立和實施各種計劃的權能;二是在對外發(fā)展合作與人道主義援助領域:歐盟在不阻止成員國行使自己權力的情況下有權開展各種活動和采取共同政策。

(二)輔助原則的適用標準

1.目的平衡標準

提案的實行是依靠成員國采取行動還是由歐盟統(tǒng)一采取措施,衡量的標準之一是采取行動或措施的方式或手段應與預期的目的保持平衡。

2.比較效率標準

效率是輔助原則適用時進行綜合考量的重要標準。通常情況下,由最靠近公民的主體作出的決定是最具有效率的。因此,一般的事項,應由成員國自己采取措施予以解決。但對于一些跨國性質(zhì)的提案,或者由成員國單獨行動會損害其他成員國利益的情況下,應由歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào),采取必要行動,以達到以較高的效率完成提案預期目標的目的。

3.增值標準

歐盟組織采取行動的標準之一是“與成員國相比能帶來明顯的好處”,即增值的標準。

(三)輔助原則的適用程序

1997年《阿姆斯特丹條約》附加的《關于輔助原則與比例原則適用的議定書》規(guī)定,適用輔助原則,委員會可以采取以下措施:

1.咨詢并公開

除了特別緊急或機密的情況下,歐洲委員會在提出立法提案之前應當進行廣泛的咨詢和協(xié)商,使歐盟立法在各成員國中有可能遇到的障礙,提前到立法之前來加以解決并在適當?shù)那闆r下對咨詢情況予以公開。

2.論證(舉證)

歐洲委員會對立法提案同輔助原則的內(nèi)在聯(lián)系的合理性進行論證。例如,與成員國的行動相比,歐盟的行動規(guī)模和效果,能否更好地達到特定的目標。一方面,從成員國的角度看其行動的手段(如財政手段、中央或地方立法等)是否奏效,然后再評估歐盟行動的效果(如規(guī)模、跨國性、緊急狀態(tài)、不作為的后果等)是否比成員國的相應行動更好。必要時,提案中所負的理由說明應包括此項合理性的具體內(nèi)容。

3.縮減費用

委員會應考慮提案的必要性,并在保證實現(xiàn)目標的情況下盡可能地使行政費用得到縮減以使歐盟內(nèi)部不同發(fā)展程度的成員國均能達到提案確定的目標。

4.提交年度報告

委員會向歐洲理事會、歐洲議會提交關于輔助原則實施情況的年度報告,同時交送地區(qū)委員會和經(jīng)濟與社會委員會。

除此之外,歐洲理事會對委員會的立法提案是否符合輔助原則進行審查,并將所持立場通知歐洲議會,并說明理由。

從輔助原則產(chǎn)生發(fā)展的過程,到輔助原則在歐盟中所體現(xiàn)的重要作用,可以看出,輔助原則是個內(nèi)涵及其豐富,具有持續(xù)發(fā)展性的基本原則。

三、輔助原則的涵義解析

輔助原則先由德國行政法學者福斯多夫提出,在德國、日本等國得到應用,后又載入《馬斯特里赫特約》,為解決歐盟與其成員國的關系提供了相應的規(guī)范。至此,輔助原則的內(nèi)涵已經(jīng)突破了羅馬教廷寺院法的范疇,得到了極大地發(fā)展。主要包括:從國家和社會的角度,是指較大的社會共同體只能執(zhí)行較小的社會共同體不能執(zhí)行的職能和任務。包括1、在處理國家、社會、公民的關系方面,公民個人能夠獨立承擔的事務,國家應當由個人承擔。國家的作用是社會的補充,限于公民不能自行處理的事務。2、在處理國家中央與地方任務的分配和權限劃分方面,應當以地方行政為中心,下級政府能夠完成的事務,由下級政府獨立承擔。國家行政是地方行政的補充和輔助。

從經(jīng)濟行政法的角度,輔助原則是指在處理國家干預與市場之間的關系上應當以市場“這只看不見的手”為主,尊重市場規(guī)律,國家只在市場失靈的情況下進行干預,國家的職能是市場的補充。

從成員國和共同體的角度,各成員國有充分能力能夠完成既定目標的,共同體不應采取行動。只有在各成員國獨立承擔有難度或成本高昂時,共同體才能采取行動。而且,共同體采取的行動不能超出法定范圍。

筆者認為,輔助原則從產(chǎn)生到發(fā)展,從內(nèi)國法到成為解決歐盟組織內(nèi)部矛盾的基本原則,很重要的原因在于輔助原則具有別的理論不可比擬的優(yōu)越性。

1.個人權利責任的優(yōu)先性

輔助原則的精神在于以個人為主體,尊重個體的自主與責任。社會必須給個人更多的保護,用以保障個人權利的實現(xiàn)。輔助原則包容差異,認為應讓每個個體或組織可以依據(jù)自身條件與特性,謀求各種可能的解決問題的方法,而不必強求以一致性的方式為之。而保障個人自由便意味著限制國家等公權力的干預空間。

2.效率優(yōu)先性

效率是衡量是否適用輔助原則的標準之一。在關于公民個人權利實現(xiàn)方面,顯然公民對自己選擇的行為方式更具有積極性。與此類似,地方政府對本地方事務的決策往往是最符合地方特點和情況的。從這個意義上說,低層級主體的行動選擇應當是最符合效率性,成本也最低。這種情況下,國家應當減少干預,盡量保證各主體行動的自主性。但是,輔助并不等于放任。在跨越多個主體的決策中,各個主體可能因為自身利益等原因排斥決策的推行。這時,國家必須給予必要的干預,以保證決策實現(xiàn)的高效性。

3.基本內(nèi)涵的雙向性、博弈性

輔助原則的基本的內(nèi)涵以高層級主體是否積極干預為標準,可以分為消極和積極兩個方面:就消極方面而言,輔助性原則意味著對于公民個人或較小的下位組織能夠勝任的事項,社會或較大的上位組織就不應當干預,而應集中于指導、監(jiān)督或約束等方面的專屬職能;就積極方面而言,對于個人或較小的下位組織無力解決的領域,社會、國家或較大的上位組織不能坐等公益受到侵害,而應當積極協(xié)助,必要的時候則可以親力親為以保障公民權利以及社會目標的確實實現(xiàn)。

低層次組織希望獲得更多的自由和空間,以多種方式來滿足自身的需求,但在財政、物資等方面又一定程度地依賴高層次組織。而從權力發(fā)展的自然狀態(tài)來說,權力是以集中、控制為特征的。一方面,高層次組織天然的傾向于對低層次組織的控制;另一方面,高層次組織又必須克制這種傾向,以保證民主這一社會價值的實現(xiàn)。所以,輔助原則的實行始終貫穿著不同層級權力(利)主體的斗爭和博弈。

4.適用范圍靈活性

輔助原則是與國家的實際情況、社會的發(fā)展程度、公民的權利意識聯(lián)系較為緊密的一項彈性的組織原則。它的適用范圍受著國家社會發(fā)展過程中不同元素的制約,一勞永逸地劃分高層級組織與低層級組織或者國家與公民的權力(利)比重和界限是不現(xiàn)實的。是否適用輔助原則要根據(jù)具體事項的預期目的來進行,高層級組織可以在權限范圍內(nèi)進行擴展,同時,當高層級組織的行為被證明不再有必要時,則應受到限制或被宣布中止。所以,輔助原則適用具有靈活能動的特點。

5.判斷標準及程序的復雜性

低層級組織可以獨立完成的事項,高層級組織不應干預;對其不能獨立完成的事項,高層級組織不能給予放任,應給予及時恰當干預。但相關事項是否可以被獨立完成,完成的程度和時間如何,何時給予干預,采取何種方式予以干預,這些問題應當如何判斷,由誰判斷,運用何種程序判斷。以上種種無不體現(xiàn)出一定的復雜性。

6.宏觀非正式性

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念所包含的權力、管理、僵化、正式等內(nèi)涵相對比,輔助原則更強調(diào)治理理念,強調(diào)的價值取向是權威、服務、靈活和非正式。在制度設計上表現(xiàn)為不同層級的利益團體的代表能在一定制度框架內(nèi)討價還價、協(xié)商與合理競爭,而不是官僚制中的命令統(tǒng)治。例如,歐盟委員會認為,立法措施應基于兩個標準:一是有關領域統(tǒng)一規(guī)范的重要性,特別是需要法律規(guī)定非歧視和確定性的情況;二是有關領域的技術復雜程度需要適當?shù)牧⒎ù胧σ陨蟽蓚€領域之外的事項,歐盟應根據(jù)輔助原則采取非立法措施:建議、相互承認、協(xié)調(diào)、財政援助、合作計劃等等。即使非要采取立法措施,輔助原則要求歐盟的立法主要起到框架的作用,成員國國內(nèi)措施有成員國自行配置。

四、結語

輔助原則被確立為我國行政法的基本原則后,對于輔助原則內(nèi)涵的解析,只是進一步剖析和適用輔助原則的第一步。要使輔助原則對我國行政法的各個方面產(chǎn)生積極的作用,還需要其他諸多方面的配套措施和基礎環(huán)境予以支持。比如:需要立法確定行政權力適用的基本范圍,需要各級行政機關認識到公權力輔助性的本質(zhì),需要加強非政府組織即社會自治組織的建設,使之成為介于公民和政府之間的中間環(huán)節(jié),改變“公民———政府”的二元極端結構,使“公民———社會自治組織———政府”這一穩(wěn)固的三維結構成為社會生活、政治生活的常態(tài)等等。