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軍事行政權，是指軍事行政主體為進行軍事行政行為而依法負有的職責和權力，它是軍事秩序得以穩固的基礎和保障。軍事行政權是軍事權力系統中與軍事實踐關系最密切的權力，軍事行政權是否規范，直接關系到軍事行政權作用下的軍事實踐是否規范，同時，也關系到對軍事行政權的監督是否有效。

一、軍事行政權的特點和作用

作為軍事權重要組成部分的軍事行政權，由于軍事活動的特殊性，決定了它具有不同于一般行政權的特點，這些特點表現在以下幾個方面：一是軍事行政權更為集中，更具有權威性；二是軍事行政權涉及的利益多為國家利益或軍事利益，一旦受損，后果更為嚴重；三是軍事行政權力主體同時也可能是軍事立法、軍事司法的主體，使得軍事行政權行使的界限相對模糊。也正是由于軍事行政權的這些特點，決定了軍事行政權一旦失范，所產生的社會危害性將更為嚴重。

法律賦予軍事行政機關等軍事行政主體以軍事行政權，其目的在于維護軍事社會秩序和軍事利益。軍事行政權以執行性、管理性為主要特征。在軍隊內部，享有軍事行政權的軍事機關的范圍相當廣泛，既包括國家軍事委員會、總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等各級軍事領導機關，也包括部隊的各級、各類的基層指揮機關。這些軍事行政機關所管轄事務的范圍，既涉及軍隊系統的編制管理、人事管理、軍容風紀管理、軍隊日常管理、裝備設施管理、作戰訓練管理、財務管理、軍需管理、營房管理等，又涉及民間系統的兵役工作管理、國防動員管理、國防科技管理、軍事設施管理、軍人優撫管理等各個領域。由此可見，軍事行政權在國家社會軍事活動中扮演著極為重要的角色，與軍事立法、軍事司法相比，軍事行政對國家事務和軍事事務影響的廣度和深度都要大得多。

軍事行政機關和享有軍事行政權的機關，是對軍事以及軍事有關的活動影響最大、與軍事群體關系最密切的機關，它們也是權力最大、機構最多、人數最眾的一個部門。一般來講，由于軍事行政部門是主要的軍事執法機關，所以，法律以及軍事法律賦予軍事主體及公民的權利能否得到實現，為維護軍事利益和國家利益而頒布的禁止性規定能否得到遵守，在很大程度上都取決于軍事行政機關的執法行為。可以想象，如果軍事行政機關勤政廉政、嚴格執法，自然會為軍隊以及全社會形成表率作用，依法治軍的順利實現也就成為可能；反之，如果軍事行政機關執法不嚴，甚至貪污腐敗、以權謀私、欺壓官兵以及公民，無視軍事法律的威嚴性和權威性，那么，軍事法律的秩序顯然蕩然無存。在這種情況下，自然也就沒有要求軍事主體和公民守法的可能性了。

二、軍事行政權的失范及其原因分析

軍事行政權的失范，是指軍事行政權沒有通過法律的規定明晰化、具體化、可操作化，而處于實際的模糊狀態。軍事行政活動的核心是軍事行政權，軍事行政權的失范必將導致軍事行政活動的失范。首先，軍事行政權失范，為軍事行政機關行為的失范提供了口實。一般來講，軍事行政機關及其工作人員，有時可能會以法律沒有規定或限制為由，而把權力之手伸向軍隊建設的各個方面。這就是由于法定剛性規則的缺失，必然導致自由裁量等彈性行為的盛行。一旦出現這樣的現象，勢必形成監督者很難理直氣壯監督的后果；與此同時，被監督者卻會以特殊身份，以為人民、為軍隊的名義為借口而濫用權力。因此，監督者總是會陷于有理說不清的困惑之中，其實，產生這種困惑之源就是軍事行政權力的失范。其次，軍事行政權的失范，使監督軍事行政權的制度化過程難以形成。監督軍事行政權是一項政治-行政制度，只有使其健全、合理，才能充分發揮制度的威力。否則，僅僅在名義上確立了某項制度，但卻因為其不健全而無法落實，那么，不但制度化的使命無法完成，而且還會嚴重損害已有制度的形象。一般而言，規范的軍事行政權，不但是整個軍事行政制度的核心，而且還是監督軍事行政的核心。從這種意義上來講，軍事行政權的失范使監督軍事行政制度失去了核心，進而使監督軍事行政空有其名。總之，軍事行政權的失范，是我國監督軍事行政活動中最大的理論障礙和實踐困惑，如果任由軍事行政權失范狀態繼續存在，就等于是放任濫用軍事行政權等腐敗現象的存在。因此，解決軍事行政權失范問題，對于監督軍事行政而言，具有特別重要的意義。而要解決軍事行政權失范問題，首先要弄清楚軍事行政權失范的原因，并在此基礎上確定解決問題的基本途徑。

軍事行政權失范的原因是多方面的，主要表現在兩個方面：一是軍事行政權失范的理論原因。長期以來，我國權力結構內部的界分問題（即分權問題）被視為理論界的“禁區”，一直小心翼翼。這種狀況無疑對行政權的失范產生了很大的支持或放任作用。

而軍事活動的特殊性，又決定了在軍隊中權力的界限更為模糊。一方面，國家過分強調軍事權力的統一性；另一方面，統一的軍事權力，又沒有也不可能由一個統一的軍事主體去行使，而只能由具體的國家軍事機關去執行。統一的、不可分的軍事權力與不統一的、可分的軍事權力運行主體間，必然形成難以克服的矛盾。這一矛盾的存在，只能導致與軍事實踐有密切關系的軍事行政機關對軍事權力的無制約占有和運用的后果。換言之，軍事權力結構內部的不界分問題，是軍事行政權失范的內在原因。不僅如此，對軍事權力不加以界分，還會進一步導致無制約的軍事行政權對其他主體權利的侵害，進而，使得軍事行政權不僅在權力系統內部失范，而且還會在軍事權力系統外部表現出失范的狀態。二是軍事行政權失范的制度原因。任何制度都是以權力與權利的關系為核心而設立的社會規則體系，以及保障這些規則之執行而建立的組織體系。從現實效益來講，軍事行政權是國家軍事權力的核心，在制度體系中，不論規則的制定還是組織的建立，都必須強化對軍事行政權的規范。然而，傳統的“人治之法制”的制度體系，也為軍事行政權的失范創造了“合法性”的基礎。如果不徹底轉變現有的制度模式，并逐步消除“人治”狀態，構建全新的“法治”制度，那么行政權失范勢必也會由不正常而逐步變成為正常。

三、軍事行政權規范化建設的途徑及方式

由于軍事行政權是一種強制他人服從的力量，往往會與權力主體的個人意志結合在一起，更容易與人性的弱點相結合，從而演變成一股不受拘束、侵犯他人合法權益的力量。倘若不從制度上以法律的形式對軍事行政權予以必要的規制，則人性中的貪權欲望將從自由不羈的軍事行政權中得到最大的滿足。因此，必須通過一定的手段和方式，對軍事行政權予以必要的規范與控制。英國行政法學者威廉·韋德從目的和功能的角度，將行政法界定為“控制政府權力的法。”[1]

美國行政法學者伯納德·施瓦茨也認為：“行政法是調整政府行政活動的部門法。它規定行政機關可以行使的權力，確定行使這些權力的原則，對受到行政行為損害的人給予法律救濟。”[2]“所謂行政法，是指調整行政關系的、規范和控制行政權的法律規范系統”。[3]從以上觀點可知，行政法的本質是規范和控制行政權。因而，作為特別行政法的軍事行政法，就其本質而言也必然可以被界定為是規范與控制軍事行政權的法。

軍事行政權不是軍事行政主體自身固有的一種權力，而是依據國家法律授予的一種權力。也就是說，某軍事行政主體是否具備軍事行政權，具有何種軍事行政權，具有多大的軍事行政權，都需要由國家法律，特別是軍事行政法加以明確的規范。再者，軍事行政權同國家其他行政權力一樣，軍事行政主體相對于軍事行政相對人而言始終處于強者地位，而作為弱者的軍事行政相對人的合法權益則容易受到不同程度的侵害。軍事行政權的這一特征，也決定了必須用軍事行政法來規范、控制軍事行政權，以約束軍事行政主體依法合理行使職權的必要性。在現代社會，軍事行政權還有擴張的趨勢，它不單是執行管理權，還包括了越來越多的準立法權（軍事行政立法權）和準司法權（軍事行政司法權）。軍事行政主體自己制定規范，自己執行規范，自己裁決因執行規范而發生的爭議，在這樣多種權力集于一身的情況下，如果沒有必要的制約機制，權力的濫用將是不可避免的。對此，必須建立完備的軍事行政法律法規制度，才能對軍事行政權進行規范和控制，使其在法制的軌道上正確運行。具體的途徑和方式有以下幾個方面：

一是要制定軍事行政組織法來控制軍事行政權的權源。軍事行政組織法是關于軍事行政主體和軍事行政工作人員以及編制管理的法律規范的總稱，是軍事行政機關及其軍隊人員得以產生和行使其職責的法律根據。軍事行政組織法應當包括以下內容：軍事行政機關的性質和法律地位；軍事行政機關的組成和結構；軍事行政機關的職權和責任；軍事行政機關活動的原則、制度和行為規范；軍事行政機關的設立、變更和撤銷程序，等等。軍事行政組織法的基本功能是規定各個不同軍事行政主體的職權，軍事行政主體只能在軍事行政組織法所規定的職權范圍內實施有關的行為，超越職權范圍則屬于無效。這樣，就可以在一定程度上防止軍事行政權無限制的膨脹，并使之限定在必要的范圍之內。

二是要制定軍事行政程序法來規范軍事行政權的行使程序。從理論上講，實體法的實施，需要有完成實體內容的步驟、方法、時間、順序等。軍事行政程序就是軍事行政機關在行使軍事行政實體權利時所應該遵守的程序，而軍事行政程序法就是軍事行政機關如何行使或運用其實體權利的規范。軍事行政權對軍事行政相對人的影響，不僅在于其權限的范圍，而且還在于行使的程序。一般來說，如果權力行使的程序規范，即行使軍事行政權力的步驟、方式、時限和順序規定得比較科學和嚴格，那么，即使軍事行政權力再大，也不會對軍事行政相對人的權益造成很大的侵害。反之，若對軍事行政權的行使程序沒有規范，即使軍事行政權力再小，也會對軍事行政相對人的權益造成很大侵害。而軍事行政程序法，正是通過規定軍事行政權行使的步驟、方式、時限和順序等，使軍事行政權得以正確、公正、有效地行使。

三是要制定軍事行政法制監督法和軍事行政救濟法來制約軍事行政權力的濫用。軍事行政法制監督法主要是針對軍事行政權的行使是否遵守法定權限、法定程序提供法律監督的機制，其重點內容主要是對軍事行政機關及其工作人員的監督；軍事行政救濟法則主要是針對受到濫用軍事行政權行為侵犯的軍事行政相對人提供法律救濟的機制，包括軍事行政復議法、軍事行政訴訟法以及軍事行政賠償法。前者是對軍事行政權進行事前制約的機制，后者是對軍事行政權進行事后制約的機制。盡管兩者發生作用的時間不同，但兩者對軍事行政權濫用的制約作用是共同的。

這里需要特別指出的是，關于軍事行政行為是否可訴，即是否需要建立軍事行政訴訟制度，目前學界還在爭議，既有肯定說，也有否定說。否定說認為，實行軍事行政訴訟，既沒有必要性也沒有可行性。此種觀點主要是從傳統的軍事管理特點出發，認為軍隊依靠命令行事，主要依靠思想政治工作，并且持此種觀點的人，還從我國立法、司法制度和官兵的法律水平來看，認為實施軍事行政訴訟缺乏可行性。肯定說則認為，實行軍事行政訴訟，既有必要性又有可行性。這種觀點主要是從“依法治軍”的治軍方略要求出發來論證的。筆者認為，能否訴訟是法律能否暢行的根本保障機制，而能否對軍事權力主體尤其是軍事行政權主體進行訴訟，更是現代法治暢行的重要動因。“一旦失去了可訴機制，法律只能是徒有形式，法治亦沒有什么實現的可能。”

盡管訴訟機制不是法治的理想形態，但它卻是防范破壞法治的最后一道并且是最有權威的閘門。目前關于軍事行政訴訟還沒有明確的法律規定，使得軍事行政權規范化的最后一道閘門不可能把牢，因而也就必然使得軍事行政權的放任狀態仍然十分明顯。從這種意義來講，對軍事行政違法尤其是軍事行政越權行為以及對軍事行政管理相對人的侵害行為賦予可訴機制，必然成為軍事行政權規范化的根本保障。因此，建立軍事行政訴訟制度，不僅是“依法治軍”的必然要求，也是實現軍隊行政管理法治化的重要保障。