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傳統(tǒng)行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐都以公權(quán)為基礎(chǔ)建構(gòu)行政法治的規(guī)則體系和規(guī)范實(shí)踐。由公權(quán)啟動(dòng)的行政法和行政法學(xué)問題也許具有歷史的淵源,具有它生根延續(xù)的土壤,然而,這樣的底土?xí)S著時(shí)代的發(fā)展而不復(fù)存在。現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)體權(quán)利,或者私權(quán)利的普遍性完全改換了行政法的底土。因此,公權(quán)建構(gòu)的行政法學(xué)體系和行政法制體系已難以對(duì)其理論和實(shí)踐問題進(jìn)行自我修復(fù)。在對(duì)本內(nèi)容研究的過程中,發(fā)現(xiàn)很多弊端都是公權(quán)惹的禍。私權(quán)一方面使我們對(duì)行政法的認(rèn)知有了新的思維進(jìn)路,另一方面可以幫助我們構(gòu)建很多人性化的行政法制度。

一、公權(quán)建構(gòu)下行政法體系的時(shí)代誤差以公權(quán)建構(gòu)的行政法制度,在對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)適過程中存在著時(shí)代誤差,在保護(hù)公眾尤其是個(gè)體權(quán)益方面存在著時(shí)代誤差。

具體表現(xiàn)為:

(一)行政權(quán)逐漸異化為行政特權(quán)行政法體系的構(gòu)建都是圍繞行政權(quán)展開的,這已經(jīng)是世界各國的通例。在英美法系將行政法理解為控權(quán)法,行政法所控制的權(quán)力就是行政權(quán)。在美國無論狹義的行政法定義,還是廣義的行政法定義都是以行政權(quán)為始點(diǎn)和終點(diǎn)的。在法國:“行政法所調(diào)整的行政活動(dòng),包括行政活動(dòng)的組織,行政活動(dòng)的手段,行政活動(dòng)的方式,以及行政活動(dòng)的監(jiān)督和責(zé)任全部過程在內(nèi)。所謂行政活動(dòng)是指形式意義的行政而言。由于現(xiàn)代行政擴(kuò)張的結(jié)果,在少數(shù)情況下,行政法所調(diào)整的對(duì)象也包括實(shí)質(zhì)意義的行政在內(nèi)。”在我國的行政法體系中,行政權(quán)同樣是行政法的關(guān)系形式。行政權(quán)是一種公共權(quán)力是無須論證的,行政權(quán)成為公共權(quán)力的性質(zhì)主要表現(xiàn)為“使各特殊領(lǐng)域和個(gè)別的事件從屬于普遍物的權(quán)力”。行政法從公權(quán)展開并以公權(quán)為核心進(jìn)行體系構(gòu)建在各國的法律規(guī)范中都有所反映。如我國的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將老年事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,逐步增加對(duì)老年事業(yè)的投入,并鼓勵(lì)社會(huì)各方面投入,使老年事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取組織措施,協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好老年人權(quán)益保障工作,具體機(jī)構(gòu)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”行政法中不能沒有公權(quán)這是不爭的事實(shí),行政法以公權(quán)為基礎(chǔ)的體系構(gòu)架就健全一國行政法體系的動(dòng)機(jī)來看是合理的。

合理性表現(xiàn)在:一方面,將行政權(quán)置于行政法的焦點(diǎn)之中有利于對(duì)行政權(quán)的控制。另一方面,在自由資本主義時(shí)期,行政的職能相對(duì)落后,在這樣的歷史階段整個(gè)國家所扮演的是“守夜人”的角色,其政權(quán)一般不需要介入到公眾生活中去,尤其不需要介入到私人生活中去,法制也當(dāng)然不必要將行政置于風(fēng)口浪尖。然而,自由資本主義時(shí)代結(jié)束以后,即福利國家時(shí)代到來之后,社會(huì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變化。整個(gè)社會(huì)秩序不再單單通過私法而形成,行政的功能在寬度、廣度、深度等方面都有所強(qiáng)化。人們更多地關(guān)注公法,更多地關(guān)注公共行政的法治化。但是,正是將公權(quán)置于行政法的核心境地便使行政權(quán)發(fā)生了異化,由正當(dāng)?shù)臋?quán)力變成了特權(quán)。公權(quán)展開的行政法的前提是對(duì)公權(quán)有效性的認(rèn)同,在公權(quán)有效性認(rèn)同之下展開對(duì)公權(quán)的控制,也就是說,公權(quán)展開的行政法體系構(gòu)建其大前提是行政權(quán)本身是一種有為和有用的權(quán)力,只有在有為和有用肯定以后,才進(jìn)入到對(duì)其有用和有為過程的制約。從行政權(quán)異化為行政特權(quán)是以公權(quán)建構(gòu)行政法體系的最大悲哀。

(二)行政事務(wù)管理對(duì)私權(quán)的介入行政事務(wù)管理本屬公共管理或公務(wù)管理,是指由行政權(quán)行使者在推行行政事務(wù)過程中,在執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所表達(dá)的意志過程中對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的方式方法、手段技術(shù)、程序規(guī)范的一個(gè)支撐。行政事務(wù)管理的目標(biāo)在于以最佳的手段獲取最大的社會(huì)效果,而從這一社會(huì)效果中受益的是廣大的社會(huì)成員。

1.行政規(guī)則成為行政主體取得私權(quán)的依據(jù)。這里的行政規(guī)則是指由行政系統(tǒng)所設(shè)計(jì)的規(guī)則,行政系統(tǒng)在設(shè)計(jì)這些規(guī)則時(shí)其意志是獨(dú)立的,即其可以在不受嚴(yán)格約束的情況下設(shè)計(jì)一些規(guī)則,并把這些規(guī)則作為個(gè)人取得私權(quán)的依據(jù)。

2.行政行為對(duì)行政相對(duì)人私生活的干預(yù)。“個(gè)人在多大程度上能按他自己的計(jì)劃和意圖行事,他的行動(dòng)模式在多大程度上出于自己的構(gòu)設(shè),亦即指向他一貫努力追求的目的,而非指向他認(rèn)為使他做他們想讓他做的事而創(chuàng)設(shè)的必要境況。個(gè)人是否自由,并不取決于他可以選擇的范圍大小,而取決于他人是否有權(quán)力操縱各種條件以使他按照他人的意志而非行動(dòng)者本人的意志行事。因此,自由預(yù)設(shè)了個(gè)人具有某種確實(shí)獲得保障的私域,亦預(yù)設(shè)了他的生活環(huán)境中存在有一系列情勢是他人所不能干涉的。”“個(gè)人具有某種確實(shí)獲得保障的私域”是自由與否的本質(zhì)性衡量標(biāo)準(zhǔn),個(gè)人的私域是屬于私人的東西,它具有相對(duì)的排他性,對(duì)于侵犯它的個(gè)人具有排他性,對(duì)于侵犯它的組織具有排他性,對(duì)于侵犯它的國家機(jī)構(gòu)同樣具有排他性,除非這種國家機(jī)構(gòu)有自然法或現(xiàn)實(shí)法上的依據(jù),否則私域不受以任何名義出現(xiàn)的介入。而在行政管理活動(dòng)過程中,行政主體總是把限制個(gè)人、束縛個(gè)人,使個(gè)人臣服作為他的目標(biāo)。行政管理活動(dòng)從來不會(huì)讓個(gè)人自由行動(dòng),讓私域得到潔凈,而是把個(gè)人的私域與行政活動(dòng)所追求的目的聯(lián)系起來。

二、行政法私權(quán)時(shí)代的合理性行政法對(duì)個(gè)人物質(zhì)活動(dòng)空間的拓寬在行政法典中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出來。精神活動(dòng)空間是個(gè)人最重要的生活空間之一,它往往與個(gè)人的意識(shí)因素有關(guān),在文明社會(huì)中個(gè)人精神生活的重要性甚至強(qiáng)于物質(zhì)生活的重要性。一般而論,與個(gè)人政治生活空間有關(guān)的規(guī)則是憲法規(guī)則,但并不是說行政法與個(gè)人政治生活沒有關(guān)系。公民對(duì)政治決策的選擇和對(duì)行政法過程的參與是政治生活空間的兩個(gè)基本方面,行政法當(dāng)然應(yīng)在這兩個(gè)方面擴(kuò)大個(gè)人的生活空間和行為方式。

(一)行政法的私權(quán)價(jià)值對(duì)個(gè)人自我保護(hù)的肯定

1.對(duì)個(gè)人通過自身行為的自我保護(hù)予以認(rèn)可。人的安全首先是人作為個(gè)人的一個(gè)判斷,即對(duì)于自身處境的一個(gè)判斷,當(dāng)他認(rèn)為有來自外界的某種威脅時(shí)他就有不安全感,反之,在行政權(quán)力看來是一種不安全的東西而個(gè)人則有可能認(rèn)為對(duì)自己沒有造成威脅。因此,從私權(quán)出發(fā)的行政法,應(yīng)將安全與否的判斷權(quán)交給個(gè)人,并允許個(gè)人在受到來自外來的威脅時(shí)采取自我保護(hù)的手段,個(gè)人都有自我保護(hù)的手段,公共權(quán)力就可以降低很多保護(hù)的成本。

2.對(duì)個(gè)人通過群體行為的保護(hù)予以認(rèn)可。個(gè)體與一定范圍的群體具有相容性,個(gè)人能夠存在于群體之中而并不認(rèn)為個(gè)性已經(jīng)埋沒,反倒認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)自己個(gè)性的路徑,那么,行政法對(duì)個(gè)人通過群體行為保護(hù)或者實(shí)現(xiàn)自己應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)同。行政法對(duì)個(gè)人自我保護(hù)與個(gè)人通過群體行為的保護(hù)認(rèn)同正是行政法的另一種思維邏輯。在公權(quán)理念下,行政法也可能具有保護(hù)個(gè)人權(quán)益的內(nèi)容,但這種保護(hù)不是個(gè)體自我獨(dú)立地去實(shí)現(xiàn)的,而是將個(gè)體自我的保護(hù)置于行政主體的監(jiān)管之下,這樣的監(jiān)管或保護(hù)模式其保護(hù)的有效性不如前者,因?yàn)樗x擇的是間接保護(hù)模式,同時(shí)它將行政主體置于了非常不適當(dāng)?shù)奈恢蒙稀?/p>

(二)行政法的私權(quán)價(jià)值對(duì)個(gè)體能量釋放的回應(yīng)社會(huì)的進(jìn)步有賴于個(gè)體能量的發(fā)揮,現(xiàn)達(dá)國家的法治實(shí)踐表明,廣泛運(yùn)用立法手段或者其他手段可以推進(jìn)社會(huì)變遷,包括社會(huì)技術(shù)的革新、社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,當(dāng)然最主要的是個(gè)體能量的發(fā)揮。

1.私權(quán)展開下的行政法應(yīng)當(dāng)允許個(gè)體情緒性能量的釋放。個(gè)體情緒性能量釋放是以意愿的表達(dá)方式或不同經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)見解的表達(dá)表現(xiàn)出來的。政治學(xué)中的利益表達(dá)實(shí)際上就是個(gè)人情緒性能量的一種釋放,個(gè)人可以作為單個(gè)的個(gè)體釋放此種能量,也可以作為不同群體的參與者釋放此種能量。行政法留給個(gè)體進(jìn)行這樣的能量釋放意義是非常重大的,它可以使政府公共政策在形成時(shí)體現(xiàn)公正精神,又可以使個(gè)體心理得到滿足。

2.私權(quán)展開下的行政法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)個(gè)體創(chuàng)造性能量的釋放。人類和其他動(dòng)物的區(qū)別之一就是其具有較強(qiáng)的探索精神,求知是人類的本性。我們樂于使用我們的感覺就是一個(gè)說明;即使并無實(shí)用,人們總愛好感覺,而在諸感覺中,尤重視覺。無論我們將有所作為或者是無所作為,較之其他感覺而言,我們都特愛觀看。理由是:所使我們認(rèn)知事物,并顯明了物之間的許多差別,在五官中,視覺占最多。我國憲法對(duì)于公民個(gè)體能量發(fā)揮持肯定和認(rèn)可態(tài)度,從憲法所規(guī)定的公民個(gè)人有諸項(xiàng)權(quán)利和自由可以得到證明。在憲法對(duì)個(gè)人能量持肯定態(tài)度的情況下,行政法便沒有理由對(duì)個(gè)體能量進(jìn)行抑制。