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一、古代行政法的存在依據

（一）古代行政法性質。關于古代有無行政法爭論的原因主要是界定標準和衡量角度不同。主張行政法系近代產物的，這是以公民是否具有行政法主體地位為標準；主張古代有行政法的，這是因為與國家相始終的行政機關與行政相對人之間的管理與被管理的關系本是行政法調整的對象。很多人認為，行政法的產生只能是近代以后的事情，因為只有在資本主義國家的憲政體制確立之后，“權力制衡”、“有限政府”等理念得到確認，才可能出現控制行政權的行政法，行政法被定義為“控制政府權力的法”。這一認識有失偏頗。行政法的目的是維護社會管理秩序，而規制政府權力只是維護社會管理秩序的手段。古代統治階級為了維護其階級利益，需要追尋管理規范和管理秩序，要達此目的，就離不開法律這一手段。從這個角度看，古代社會就必然有行政法的存在。正如羅豪才教授所言：“行政法作為一種法律規范，已經存在了數千年?！?/p>

從“行政法”概念角度出發，行政法就是關于行政的法，國家行政關系是行政法調整的對象，與行政有關的法的現象是行政法學研究的對象，那么有國家的存在就有行政法的存在，只是不同時期賦予了行政法以不同的內涵。古代行政法主要是官僚機構組織法，近代行政法主要是行政權力控制法，現代行政法主要是公權私權平衡法。古代行政法對行政機關權利的規定遠遠多于義務，而對人民義務的規定遠遠多于權利，其表現形式主要是行政組織法和行政行為法。古代行政法與近現代憲政背景下的行政法有很大區別，具有鮮明的特點。首先，古代行政法雖然在行政組織的設立分工、官吏職權管理以及內部制約監督等方面體系完備，但缺乏以實現外部制約為目的的行政程序法和行政監督法等近現代行政法的有機組成部分，也不存在以保護行政相對人權利為目的的行政訴訟法和行政賠償法；其次，古代的行政管理法規諸法合體，也無行政責任與刑事責任的區分，秉承綜合為治的方針，制定法與道德、禮共同發揮作用，因此行政管理法規無法單獨存在和發展。總體言，盡管古代在行政事務管理方面的法律制度頗有建樹，但作為一個獨立的法律部門是有所欠缺的。由于古代行政機關與行政相對人之間的法律地位不平等，是不可能產生在以限權為目的的近代意義上的行政法的，古代行政法本質上是一種“管理法”。

（二）古代“管理法”的合理性。古代行政法應君主控制臣下、管理國家的需要而產生，通過控制臣下實現控制人民，以保障君主和行政機構權力的實現。在家國同構的政治環境下，君主集最高的立法權、司法權、行政權于一身，是天下共主；地方各級長官為一方父母官，司法權和行政權合一。由此，古代的行政機關將人民視為純粹的管理客體，將維護國家的長治久安作為行政管理的唯一目的。由于經濟上的人身依附關系，古代人民不具有獨立的法律主體資格，只能作為行政機關的管理對象，而不具有行政法主體地位。因此，古代行政法本質上是管理法，對行政機關和人民權利義務的分配遠遠不成比例，不僅人民權利主體地位也無從談起，就行政法本身而言，也造成了其體系上的不完整和狹隘。

古代人民不具有法律主體地位，權利受到限制。但需要指出，在造成“家天下”政治模式的社會環境下，單向度行政模式與構建“長治久安”的古代和諧社會理想并不矛盾，古代“管理法”有其存在的合理性。一個不可否認的事實是：不僅曾任朝廷職官的杜甫晚年屢屢回憶開元時代的盛況（見杜甫詩），就是唐玄宗退居太上皇之后的一次偶爾在公共場合露面，百姓也歡欣鼓舞熱淚盈眶（見元稹詩）。這些現象，如果不與特定的政治經濟模式相聯系，就很難得到解釋，至少可以說明，人民是否具有法律上的主體地位與國家的法治水平、社會的和諧程度以及人民的生活水平都無必然聯系。在農業文明的古代中國，經濟生產上是以家庭單位為主，武力兼并是立國的唯一途徑,自然經濟社會中的人民并不很需要主體地位。如此，“管理法”有其存在的合理性。

此外，農業文明曾造就令今人嘆為觀止的典章制度?？疾旃糯姓?，不僅文官考試制度、職官編制法等制度法規是全人類共同的財富，而且古代行政法還對營造工程、天文歷律、度量衡等涉及社會生產生活的方方面面也做了詳盡完備的行政立法，產生了科技法規這一璀璨的明珠。例如，天文歷律關涉社會生產和每一個平民的日常生活，所以其制定和頒布都必須經過最高統治者欽準，產生了“歷法”這一奇葩?！皻v法”雖然屬于“管理法”范疇，但其直接受益者是人民，體現了古代社會“以人為本”的精神，該“管理法”為人類文明做出了貢獻，令世界人民從中受益，對于今天的行政立法也有指導意義。這些成就也需要聯系生產方式和經濟模式進行思考，由此，古代行政法自有其進步意義。

二、近代行政法對古代行政法的糾偏

（一）近代行政法性質。控權思想產生于資產階級革命勝利之后，新興資產階級政治家和思想家剛剛走出專制統治的陰影，因而對行政機關懷有戒備心理，于是建立了“三權分立”的政治體制，確立了“依法行政”的法治原則，行政機關受到立法機關和司法機關的嚴密制約；同時，私有制的確立意味著公民具有了成為獨立法律主體的前提條件，從而與行政機關具有平等的法律地位，對行政機關的權力進行制約也就有了可能性。在此歷史背景下，行政法在主要規定行政機關權力的同時也規定其義務，行政法便由“管理法”演變為“控權法”。由此，近代行政法的內容和形式都發生了巨大轉變，內容更加完整，體系漸趨周密完善，產生了行政程序法、行政監督法、行政訴訟法以及行政賠償法等古代行政法所沒有的控制行政權力的內容，目的是保護公民權利。因此，近代行政法總體上是“控權法”，行政法成為一個獨立的法律部門始于近代。

近代行政法控權理念的形成是建立在戴雪對行政權的本性是專橫武斷這一假設前提之上的，但公民權的濫用同樣會導致行政機關與行政相對人權利義務的失衡。控權理念成功的指導了西方行政法，實踐證明了“控權論”的真理性，它的不足在于未能全面揭示行政法的本質特征及把握行政法的現實功能。進入20世紀，行政實踐和行政法理論所存在的社會環境發生了較大變化，關于行政法的本質問題學術界進行過廣泛討論。英美學者主張“控權論”，尤其在行政法的核心內容方面。中國學者認為，法律控制行政權有兩個目的：一是防止行政權的濫用，以保障公民的合法權益；二是促進行政權的有效運作，以發揮行政活動的效能。由此，近代行政法有了進一步發展的契機。20世紀中頁以來，世界各國的政治經濟模式發生了巨大變化，行政機關隨之擴大行政權力，提高行政效率，推動經濟發展。此時，古代的“管理法”固然由于民主觀念深入人心而不合時宜，但是近代的“控權法”也在因社會對經濟效益的追求而突出了行政權作用的環境下受到了質疑，那么探索新的行政法理論基礎就有了必要，構建新的行政法學體系也有了現實的可能性。

（二）近代“控權法”是對古代“管理法”的糾偏。農業文明退出歷史舞臺意味著人民對政府人身依附關系的結束，資本主義制度的建立標志著公民成為具有獨立人格的法律主體，公民在形式上具有了與行政機關平等的法律地位。受資產階級革命的影響，在分權和法治分別得到確立的特定歷史背景下，行政機關的義務被以法律形式確定下來，憲法和行政法對公民權利的規定幅度也在加大。古代行政法作為“管理法”對專制政體起到了促進強化作用，而在專制體制無法解決日益激化的社會矛盾等諸多社會問題時，“控權法”的誕生就有其重要意義。近代“控權法”糾古代“管理法”之偏，對“三權分立”體制的穩定和“依法行政”原則的確立起到了重要作用，具有反專制獨裁的意義，“人民主權”精神也得以進一步弘揚。但“控權論”也有缺陷：其一，行政權究竟應被“控制”還是應被“放任”不是一個簡單的非此即彼的問題，它應當根據社會發展的需要而做適時調整，簡單的“控權”思想顯然缺乏辨證的精神，違背了在社會迅速發展現實面前需要適時擴大和強化行政權的要求，以至造成行政權的現實發展與理論要求之間存在著矛盾與差距。其二，“控權論”以犧牲效率的代價來維護民主，在預防行政專橫的同時阻礙了社會經濟發展。雖然在反專制獨裁的特定歷史背景下這種犧牲也確有必要，但在社會進入相對恒定時期，對其缺陷進行反思并進行新的調整也就不可避免了。

考察我國行政法，因受到古代和前蘇聯模式的雙重影響，形成了以行政權力為重心而建構的行政法體系，使各種行政管理法律規范成為行政法的主要內容，致使行政法成為專門規范和約束行政相對人的“管理法”，而缺乏規制行政權力的內容。因此，就我國當前的行政實踐而言，近代的“控權”理念對我國現代行政法的發展仍有借鑒意義，可以為以強調保護行政相對人權利和控制行政機關權力為核心內容的“平衡論”提供方法和模式?？貦嗟囊饬x在于限制行政權的濫用或僭越，它是平衡行政法主體之間權利義務的手段之一?？貦嗖粌H是對行政機關權力的限制，也包括對公民濫用權利的限制，因此“控權論”對我國行政法學研究仍然有深遠的方法論意義。

三、現代行政法對古代和近代行政法的糅合

（一）現代行政法性質。憲政意味著國家權力之間的分工和制約，因此保障權力行使和確定權力界限是產生于憲政體制建立和運作之后的現代行政法的使命。現代行政法基于規制行政權的需要而產生，關注法律制度對政府官員和行政機構行使自由裁量權所作的約束，以控制政府權力，保護公民權利。隨著現代社會事務的復雜化，法學理論得到長足發展，部門法之間的界限相對明顯。在此環境下，現代行政法發展成為單獨的部門法，以國家制定法為主要形式，根據調整對象的不同劃分為行政組織法、行政行為法和行政監督法等，體現于法律、行政法規、地方性法規等多種位階形式中。

近代行政法控權理念的形成是建立在戴雪對行政權的本性是專橫武斷這一假設前提之上的，但公民權的濫用同樣會導致行政機關與行政相對人權利義務的失衡。隨著近代政治法律文明的發展，行政權與公民權之間應制約均衡的精神得到確立。行政法“平衡論”學者認為，在行政立法上權利義務需要公平配置，并以利益衡量的基本精神貫穿整個行政法的適用過程。據此，現代行政法既不是易侵犯公民權利的“管理法”，也不是易束縛行政機關主觀能動性的“控權法”，而是保證行政權與公民權處于平衡狀態、促進行政機關與行政相對人關系良性發展的“平衡法”。現代行政法的目的和功能是平衡行政權與公民權以及相應的公共利益與個人利益，行政法律制度應當圍繞此目的和功能進行設置。為達到行政權與公民權、公共利益與個人利益總體平衡的目的，“平衡論”通過對行政法學科體系做深入而細致的研究，對行政法的概念范疇、價值導向、基本原則、調整對象以及相關的制度等基本問題作了較為系統的回答，對在現代社會中構建有效的制約和激勵機制的途徑也進行了探索。

行政法作為“平衡法”的社會基礎是：國家政治處與正常狀態下，公共利益與個人利益在根本上是一致的和統一的；政府與人民的實力經過一個此消彼長的過程，達到了平等對話的程度。“平衡法”所調整的行政機關與行政相對人的權利義務在總體上應當是平衡的，它既表現為雙方之間權利義務的平衡，也表現為自身權利義務的平衡。實現行政法中權利和義務平衡的手段有多種，保障、實現和發展公民權利，監督公民愿行義務，授權行政、激勵行政并維護合法行政行為等等，都是相互關聯又相對獨立的實現平衡的手段。

（二）現代“平衡法”是對古代“管理法”和近代“控權法”的糅合?，F代行政法產生和發展于憲政的語境之下。憲政意味著國家權力之間的分工和制約，因此保障權力行使和確定權力界限是產生于憲政體制建立和運作之后的現代行政法的使命。現代行政法基于規制行政權的需要而產生，關注法律制度對政府官員和行政機構行使自由裁量權所作的約束，以控制政府權力，保護公民權利。隨著現代社會事務的復雜化，法學理論得到長足發展，部門法之間的界限相對明顯。在此環境下，行政法管轄領域更加明確，現代行政法發展成為單獨的部門法，以國家制定法為主要形式，根據調整對象的不同劃分為行政組織法、行政行為法和行政監督法等，體現于法律、行政法規、地方性法規等多種位階形式中。同時，由于法治精神的樹立，法律道德習慣等各種社會管理手段界域相對分明，現代行政法的地位得以彰顯。行政法“平衡論”是一種關于現代行政法應訴諸何種價值導向和制度選擇的規范性理論，是在傳統社會環境和行政法學術思想轉型發展的背景下提出的?！捌胶庹摗睂⑿姓嗪凸駲嗟年P系問題作為行政法研究的核心問題，是行政法所調整的一對基本矛盾；行政機關與行政相對人之間的權利義務關系是行政法的基本關系，兩者因總體平衡，途徑是行政權與公民權的相互制約———行政權既要制約，又要保障；公民權既要保護，又要約束；行政權不受法律制約是人治，公民權不受法律約束是無政府主義。這樣，“平衡論”對于“管理論”和“控權論”在理論上的偏失都進行了調整，在“平衡論”指導下的行政法學研究和行政法實踐得到了全面發展，現代行政法比起古代和近代行政法顯示出了前所未有開放性和多元性。

四、結語

“平衡論”學者認為，行政法的發展經歷了從古代“管理法”、近代“控權法”到現代“平衡法”的演變過程，反映了行政法作為國家行政關系的調整機制必須適應社會的發展。隨著社會的發展，行政法體現出一個動態的發展過程，即“行政機關與相對一方之間的權利義務關系，構成了最基本的行政法關系。二者之間從對立到統一、從不平衡到平衡的矛盾運動過程，構成了行政法發展的歷史?！睆睦碚搶π姓嗯c公民權相對平衡的要求上可以看出行政法自身發展的軌跡，這說明行政法的發展受到不同歷史階段的行政權和公民權的不同對比關系的影響，“管理法”、“控權法”和“平衡法”的演變體現了政府與人民的實力消長關系，是行政法針對不同歷史時期的經濟發展狀況和國內外政治文化環境而做出的自發調整行為?！肮芾矸ā庇衅洚a生的必然性及存在的合理性，“控權法”也只能在一定的時間和空間范圍內合理存在；在當代中國，鑒于國家權力下放和公民社會成長的實情，“平衡法”相對于“管理法”和“控權法”，更具有合理性。行政法正是在其自發調整的過程中逐步擺脫了傳統的桎梏，向著現代的方向演進。

綜合以上論述，本文認為，“平衡法”的產生是自然而然的，它是對“控權法”的適時調整，其意義越來越為我國社會轉型時期行政法制建設的實踐所證明。如果深入的觀察，可以發現行政法的自身發展狀況受到不同國家、不同歷史階段的行政權和公民權的不同對比關系的影響，是政府針對不同歷史時期的經濟發展狀況和國內外政治文化環境而做出的自發調整行為，從中可以清楚的看到政府與人民關系由不平等逐漸走向平等的發展趨勢，而行政法的演變正是為適應不同時期政府與人民關系而做出的自發調整行為，因此可以說，行政法從“管理法”到“控權法”，再由“控權法”到“平衡法”的演變歷程，是一種自發調整行為，有其客觀必然性，行政法的自然演變體現了政治制度的良性發展，預示著政府與人民法律地位走向平等的必然趨勢，事實上正在而且始終在推動著官民關系的演變。

作者：曹尋真單位：蘇州大學王健法學院博士生