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摘要：經(jīng)濟(jì)建設(shè)在推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，也帶動(dòng)了拆遷工作的開展，但在開展城市拆遷工作的過程中，矛盾問題不斷增多，導(dǎo)致被拆遷人的合法權(quán)益未能得到有效的保護(hù)。從源頭上解決拆遷矛盾沖突成為我國(guó)城市建設(shè)中的當(dāng)務(wù)之急。本文從行政法視角出發(fā)，分析了城市拆遷過程中法律保障以及政府職能定位存在的問題，并提出了完善法律制度、合理劃分政府職能的措施建議，以期能夠保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，又促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得各方利益達(dá)到最佳的平衡。

關(guān)鍵詞：行政法視角；城市拆遷；城市建設(shè)；公共管理

城市拆遷問題是城市建設(shè)發(fā)展過程中的公共管理問題，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，城市化進(jìn)程也在隨之加快，房屋拆遷也越來越頻繁。但由于我國(guó)城市房屋拆遷在立法和執(zhí)行過程中存在不足，同時(shí)縣級(jí)以上人民政府和房屋拆遷管理部門，往往片而強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人即被拆遷人的義務(wù)，以行政管理來代替行政法制手段，在現(xiàn)實(shí)生活中，野蠻拆遷、強(qiáng)行拆遷等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致矛盾糾紛問題越來越多，部分拆遷戶往往會(huì)通過一些較為極端的方法對(duì)自身的權(quán)益加以維護(hù)。妥善解決拆遷矛盾的關(guān)鍵在于平衡各方利益，尤其要慎重對(duì)待被拆遷人的利益保護(hù)，政府要在此過程中發(fā)揮積極作用。

1行政法視角下的城市拆遷問題

1.1存在于當(dāng)前法律法規(guī)中的問題

當(dāng)前階段，在針對(duì)城市房屋進(jìn)行拆遷工作時(shí)，根據(jù)不同的拆遷目的，可以將拆遷工作分為兩種類型，第一，是以公共利益為前提進(jìn)行的拆遷活動(dòng)；第二，以商業(yè)利潤(rùn)為前提的拆遷活動(dòng)，但是，從立法方面來看，我國(guó)在立法過程中并沒有對(duì)這兩種性質(zhì)的拆遷活動(dòng)進(jìn)行明確的劃分，在相關(guān)的城市拆遷管理體系中明確指出，拆遷工作是為了對(duì)建設(shè)活動(dòng)的順利實(shí)施加以保證，而這些建設(shè)活動(dòng)可能是以商業(yè)性為目的的也可能是以公益性為目的的。因此，在相關(guān)的拆遷條例當(dāng)中并沒有對(duì)拆遷的目的進(jìn)行明確的規(guī)定。由于在城市拆遷當(dāng)中國(guó)家頒布的《拆遷條例》的立法屬于最高級(jí)別，受到該項(xiàng)立法的限制，很多地方政府制定的規(guī)章制度或具有較強(qiáng)地方性的法律法規(guī)、規(guī)范性文件無法超越該項(xiàng)條例的界定范圍，可以說，在城市拆遷當(dāng)中的大部分立法，都沒有針對(duì)拆遷性質(zhì)進(jìn)行劃分[1]。

1.2在城市房屋拆遷工作中政府存在職能錯(cuò)位的問題

1.2.1政府過多介入，公私混亂

由于在法律方面并沒有對(duì)拆遷活動(dòng)的功利性進(jìn)行明確，所以很多拆遷工作的性質(zhì)是否屬于公益性基本是由政府進(jìn)行判斷的，部分地區(qū)的政府部門為了追求業(yè)績(jī)，樹立形象工程，往往會(huì)將很多商業(yè)項(xiàng)目定義為公益項(xiàng)目，一些地方政府甚至設(shè)立拆遷人和組織拆遷機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的拆遷標(biāo)準(zhǔn)，與拆遷戶談判，更有甚者通過行政職權(quán)對(duì)拆遷戶進(jìn)行欺壓，如果拆遷戶對(duì)這樣的規(guī)定不服，他們便會(huì)使用《拆遷條例》當(dāng)中的行政強(qiáng)制權(quán)或裁決權(quán)，進(jìn)行強(qiáng)制拆除；還有的直接與開發(fā)商進(jìn)行合作，剝奪拆遷戶與開發(fā)商平等對(duì)話的權(quán)力，而這與政府部門的公共利益形象存在嚴(yán)重的不符。

1.2.2監(jiān)督管理力度不足

政府部門在針對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，主要是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過行政許可途徑規(guī)范企業(yè)的拆遷行為。政府部門的監(jiān)管目標(biāo)主要包括以下幾點(diǎn)，第一，對(duì)拆遷申請(qǐng)人進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，政府部門需要嚴(yán)格審核拆遷人的資質(zhì)，特別是對(duì)拆遷人的資金實(shí)力進(jìn)行重點(diǎn)的檢查，以此來保證拆遷人的補(bǔ)償能力，而這種監(jiān)管措施，能夠有效保護(hù)拆遷戶的切身利益，從而提升拆遷戶的拆遷滿意度，只有如此，才能使拆遷工作得到保證；第二，要加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償金的監(jiān)管力度，針對(duì)開發(fā)商拆遷之后的安置政策以及安置資金，政府部門應(yīng)該保證監(jiān)管工作的全面性，必須要保證安置標(biāo)準(zhǔn)和拆遷補(bǔ)償能夠滿足國(guó)家相關(guān)規(guī)定的要求，嚴(yán)禁拆遷安置資金的隨意使用。但在拆遷工作具體實(shí)施的過程中，部分地方政府部門未能對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格的審查，在進(jìn)行拆遷申請(qǐng)審批的過程中，常常會(huì)出現(xiàn)審批人員與拆遷人勾結(jié)的問題，為了一己私欲收受賄賂，將許可證書發(fā)放給不具備拆遷資質(zhì)的人員，導(dǎo)致拆遷市場(chǎng)當(dāng)中存在很多缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單位，使拆遷的工期受到了嚴(yán)重的影響。除此之外，在拆遷安置資金方面的監(jiān)管方法較為落后，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)房地產(chǎn)評(píng)估公司降低拆遷補(bǔ)償金額的問題，導(dǎo)致實(shí)際拆遷補(bǔ)償金與市場(chǎng)要求嚴(yán)重不符，嚴(yán)重?fù)p害了拆遷戶的合法權(quán)益[2]。

2拆遷戶權(quán)力行政法保護(hù)的具體措施

2.1對(duì)城市房屋拆遷進(jìn)行正確的定性

應(yīng)該針對(duì)城市當(dāng)中的房屋拆遷工作進(jìn)行明確的定義，以憲法為基礎(chǔ)將其歸為行政征收行為，并且還要通過相關(guān)的拆遷法律對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的明確。因此，在我國(guó)的房屋拆遷工作中，政府部門的作用不容忽視，政府部門需要在房屋拆遷工作中進(jìn)行一定的干預(yù)，只有保證這一點(diǎn)，才能通過立法角度有效地規(guī)制政府部門，使其職能作用得到充分的發(fā)揮，與此同時(shí)，就《拆遷條例》來看，其主要是以民事性質(zhì)來定義城市房屋拆遷活動(dòng)，但是在拆遷工作進(jìn)行的全過程中都需要有行政權(quán)力作為保障。雖然在城市房屋拆遷的過程中政府部門沒有進(jìn)行直接的參與，但卻并不能改變政府部門參與的事實(shí)，如果在拆遷工作中沒有介入政府權(quán)力，那么拆遷工作就會(huì)缺乏合法性及合理性[3]。另外，針對(duì)城市房屋拆遷活動(dòng)，政府部門有必要進(jìn)行合理的調(diào)整和干預(yù)，但是要將干預(yù)和調(diào)整的力度把握好，從實(shí)際的角度來看，政府部門通過行政法規(guī)，開展公益性拆遷活動(dòng)時(shí)，必須要對(duì)其中的法律關(guān)系進(jìn)行透徹的分析，需要注意的是，政府部門在剝離其中的民事法律關(guān)系及行政法律關(guān)系時(shí)，不要太過肯定，因?yàn)楦鶕?jù)目前我國(guó)發(fā)展的具體情況來看，公私法在不斷發(fā)展的過程中，其中的開放性也在逐漸加強(qiáng)，行政權(quán)和物權(quán)之間也在進(jìn)行著相互的滲透與融合，行政法和物權(quán)法越來越具備司法精神，所以，只需要制定一套有效的準(zhǔn)則，使行政權(quán)對(duì)私權(quán)的影響得到有效的控制即可[4]。

2.2對(duì)城市拆遷方面的行政制度加以完善

2.2.1完善行政補(bǔ)償機(jī)制

要始終保持補(bǔ)償公平性的原則，對(duì)于公平來說，其自身的內(nèi)涵往往會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們觀念的轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)變化，而且在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及發(fā)展水平的影響下，將公平原則應(yīng)用在行政補(bǔ)償當(dāng)中，對(duì)社會(huì)公正目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)具有一定的推動(dòng)作用。除此之外，還要確保補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)性，該項(xiàng)原則的制定，主要是為了全面提高行政工作的效率，而有效的制度則是該項(xiàng)原則應(yīng)用的基本要求。補(bǔ)償工作應(yīng)以事前補(bǔ)償為主并輔以事后補(bǔ)償，一般來說，是要在損害住戶合法權(quán)益以前進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，簡(jiǎn)單地說就是在住戶房屋財(cái)產(chǎn)被征收且未對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償以前，不能對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人的所有物進(jìn)行處理，通常只有情況較為緊急的情況下，才會(huì)出現(xiàn)事后補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象[5]。

2.2.2提高拆遷行政許可程序的規(guī)范性

在城市房屋拆遷工作中，拆遷行政許可是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，但是由于我國(guó)當(dāng)前的拆遷問題在行政許可主體方面存在一定的混亂性，許可審批監(jiān)管不嚴(yán)的問題非常普遍，對(duì)存在爭(zhēng)議的許可問題不能進(jìn)行有效的解決，而這些問題對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)來說是非常不利的，容易對(duì)被拆遷人自身的合法權(quán)益造成損害。針對(duì)這些拆遷過程中容易出現(xiàn)的行政許可問題，相關(guān)部門必須要對(duì)行政許可的主體加以明確，向拆遷部門頒布相應(yīng)的拆遷許可，并對(duì)其拆遷活動(dòng)的獨(dú)立決策權(quán)加以明確，避免出現(xiàn)其他部門干涉或內(nèi)部權(quán)力交易的問題。與此同時(shí)，國(guó)家可以確定拆遷許可證的頒布單位，并將部分非行政性質(zhì)的機(jī)關(guān)單位取消。要對(duì)拆遷許可證發(fā)放的條件保持重視，對(duì)商業(yè)性質(zhì)和公益性質(zhì)的拆遷行為進(jìn)行明確的定義，并將其分開處理，根據(jù)拆遷工作的性質(zhì)，發(fā)放差異性的行政許可。如果是公益性的拆遷活動(dòng)，必須要保證拆遷申請(qǐng)資料的真實(shí)性及合法性，經(jīng)過相關(guān)部門審核以后，才能予以行政許可證的發(fā)放，如果是商業(yè)性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，應(yīng)要求開發(fā)商與拆遷戶之間簽訂拆遷協(xié)議，要求有大部分的拆遷戶進(jìn)行核實(shí)同意以后，再上交申請(qǐng)材料，審核通過以后，才能獲得行政許可[6]。

2.2.3對(duì)行政監(jiān)管制度進(jìn)行強(qiáng)化

人們常說沒有規(guī)矩，不成方圓，如果沒有相關(guān)的法律法規(guī)以及有效的監(jiān)管機(jī)制作為基礎(chǔ)，就不可能實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。為了對(duì)拆遷戶自身的合法權(quán)益加以保障，不但要從明文規(guī)定上進(jìn)行強(qiáng)化，在行政體法體系當(dāng)中加入拆遷方面的法律形式和聽證制度，更要對(duì)相關(guān)的監(jiān)管程序加以明確，確保城市拆遷各方面法律條文的透明化和公開化[7]。

綜上所述，城市拆遷有力地推動(dòng)了城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善了城市環(huán)境，隨著拆遷力度不斷增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，其實(shí)也是保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題。當(dāng)前在拆遷過程中，我們還存在行政立法、行政救濟(jì)和司法審查的缺失和不足，因此，一定要對(duì)其中存在的各項(xiàng)問題加以明確，并采取有效措施，對(duì)其進(jìn)行不斷的完善，確保城市拆遷工作的合理性、透明性以及和諧性。

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[7]熊娜.行政法視角下的房屋拆遷制度[J].湖北教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2012,23（5）:87-88,94.

作者：張雅潔 單位：河北公安警察職業(yè)學(xué)院