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行政復議是一項由行政機關解決行政爭議的法律制度，通過行政機關對因行政機關行使職權行為引起的行政爭議案件的審理，防止和糾正下級行政機關做出的違法或者不當的具體行政行為，達到維護作為行政管理對象的公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權的目的。1990年12月24日，國務院《行政復議條例》，在我國建立了統一的行政復議制度；1999年4月29日，九屆全國人大常委會第九次會議審議通過了《中華人民共和國行政復議法》；2007年6月8日，國務院了《中華人民共和國行政復議法實施條例》，自2007年8月1日起施行。至此,我國建立起了比較完整的行政復議制度。與行政訴訟制度相比，它們要達到的目的相同，最大的區別在于：行政復議案件由行政機關審理，行政訴訟案件由人民法院審理。行政訴訟制度體現的是國家司法機關對行政機關的監督，對行政機關來說，這是一種來自外部的司法監督；而行政復議制度主要體現的是上級行政機關對下級行政機關的監督，對行政機關來說，這是一種來自內部的層級監督，是推行依法行政的一項重要制度。作為同級政府主管本行政區域保密工作職能部門的各級保密工作部門，在以往行使職權的過程中，由于法規建設、機構設置、管理對象等方面的特殊性，幾乎沒有遇到過行政復議問題。隨著保密依法行政的推進、保密管理對象的擴展、保密管理手段的規范化、法制化以及全社會法制意識的提高，出現保密行政復議案件、開展保密行政復議工作將是不可避免的，國家保密局在保密行政復議工作方面已經開始進行研究部署。目前，認真學習、全面貫徹執行《行政復議法》及其實施條例，了解保密行政復議工作可能遇到的重要問題并積極尋找對策加以解決，掌握保密行政復議的特點及其規律，是各級保密工作部門的當務之急。本文將根據《行政復議法》及其實施條例的有關規定，結合保密工作部門依法行政的特點，對保密行政復議中的幾個基本問題進行初步探討。

一、保密行政復議的范圍

行政復議是一項解決行政爭議的法律制度，但并不是任何種類的行政爭議都可以通過這項制度解決。所以，首先應該明確保密行政復議的范圍，即保密工作部門做出的哪些具體行政行為，相對人可以申請行政復議。《行政復議法》第六條規定了11種具體行政行為屬于行政復議的范圍，公民、法人或者其他組織對行政機關做出的其中任何一種具體行政行為，認為其侵犯自己的合法權益，都可以依法申請行政復議。根據現行的保密法律法規和規章，保密工作部門在對外行使職權時可以做出警告（《印刷、復印等行業復制國家秘密載體暫行管理辦法》第二十五條），沒收非法收入（《保密法實施辦法》第三十四條），吊銷許可證（《印刷、復印等行業復制國家秘密載體暫行管理辦法》第二十七條），取消保密資格（《武器裝備科研生產單位保密資格審查認證管理辦法》第三十一條、第三十二條），責令停止使用或限期整改（《武器裝備科研生產單位保密資格審查認證管理辦法》第三十一條，《計算機信息系統保密管理暫行規定》第二十八條，等等，性質上屬于“要求履行其他義務”的行為），不予受理或者不予批準軍工保密資格、國家秘密載體定點復制單位資格、涉密系統集成單位資質，在保密檢查或者查處泄密案件時，查扣、收繳有關涉密資料、物品等種類的具體行政行為，這些具體行政行為均符合《行政復議法》第六條的規定。雖然相關的保密法律法規和規章沒有關于行政復議的規定，但相對人如果對這些具體行政行為不服，仍可以直接根據《行政復議法》第六條的規定申請行政復議。因此，上述幾類具體行政行為屬于保密行政復議范圍。

另外，根據有關保密法律法規和規章，保密工作部門還可以行使下列幾項職權：對是否屬于國家秘密以及屬于何種密級不明確或者有爭議的事項進行確定；確定工程是否涉及國家秘密；對泄密案件中的有關文件資料進行密級鑒定；建議有關機關單位對泄密責任人進行處分或者對有功人員給予獎勵；要求有關機關對其做出的對泄密責任人的處分決定進行復議等。雖然保密部門行使上述職權做出的決定，會對相對人的權利、義務產生影響，但這種影響只是間接的。因此，這些決定不屬于《行政復議法》第六條規定的可申請行政復議的具體行政行為。比如保密工作部門做密級鑒定，鑒定結論如果是國家秘密，相關責任人可能會被有關辦案機關追究泄密法律責任，從而承擔不利的法律后果。在這種情況下，保密工作部門做出的密級鑒定結論只有證據效力，而不具有直接決定責任人應該承擔何種不利法律后果的效力。因此，有關單位或者個人對保密工作部門做出的確定密級、確定涉密工程、密級鑒定的結論或者處分、獎勵的建議有異議、爭議時，不能依據《行政復議法》申請行政復議，但可以根據其他規定提請有關機關解決。比如《查處泄露國家秘密案件中密級鑒定工作的規定》第八條第二款規定：“有關部門對鑒定結論有爭議的，可以提請上一級保密工作部門裁定，國家保密局的鑒定結論和裁定為最終結論。”這種裁定也是一種解決行政爭議的制度，但不屬于行政復議制度。

二、保密行政復議的申請人

《行政復議法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，適用本法。”第十條規定：“依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。”由此可知，保密行政復議的申請人是：認為保密工作部門做出的屬于保密行政復議范圍的具體行政行為侵犯其合法權益，依照《行政復議法》的規定，向有關行政機關提出行政復議申請的公民、法人或者其他組織。

保密行政復議的申請人，首先應該是保密工作部門行政管理的對象。從現有的保密法律法規和規章規定的保密工作部門的職權來看，公民個人或者其他非法人組織直接作為保密行政管理對象的情況很少。從前述保密工作部門可以做出的屬于行政復議范圍的具體行政行為可見，除“沒收泄露國家秘密的非法收入”和“查扣、收繳有關涉密資料、物品”可能涉及公民個人或者其他非法人組織外，其他種類的具體行政行為都是針對作為“法人”的單位。這些“單位”主要包括社會上那些因從事涉密業務、需要事先經過保密工作部門行政許可或者批準，取得涉密資質的具有法人資格的企業、事業單位。如申請或者已經取得國家秘密載體定點復制單位的印刷企事業單位、軍工科研生產保密資格單位、涉密系統集成資質單位；也可能包括各級黨的機關、國家機關，如某市交通局建設一個涉及國家秘密的計算機信息系統，如果該局認為自己建設的涉密系統符合國家標準，保密部門的不予受理或者受理后不予審批是錯誤的，影響了它的正常工作，就可以申請行政復議。該交通局雖然本身也是一個行政機關，在交通領域具有行政管理權，但在該保密行政復議案件中，它只是一個普通的機關法人，一個保密行政復議的申請人。其次，申請人只要自己主觀上認為該具體行政行為錯誤，侵犯了自己的合法權益，就可以申請行政復議，即使復議機關經過初審，認為該具體行政行為“顯然”是正確的，也不能以此為由而拒絕受理該復議申請。第三，被申請復議的具體行政行為必須與申請人有直接的利害關系，即申請人認為侵犯的是“自己的”合法權益，才有權申請行政復議。如果申請人認為這個具體行政行為錯誤，但同時認為損害、侵犯的是他人的合法權益，那么他就無權以自己的名義申請行政復議。比如某機關的涉密系統因保密工作部門不予審批，該機關的上級機關就不能以自己的名義就此申請行政復議。

三、保密行政復議的被申請人

《行政復議法》第十條第四款規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。”因此，理論上，各級保密局只要以自己的名義單獨做出具體行政行為，都可能成為保密行政復議的被申請人。如果保密局與其他行政機關或者法律、法規授權的組織以共同的名義做出具體行政行為，則保密局與該行政機關或者組織為共同被申請人；由于各級保密局同時也是同級黨委保密委員會的辦事機構，如果保密局和保密辦以共同的名義做出具體行政行為，《根據行政復議法實施條例》第十二條第二款關于“行政機關與其他組織以共同名義做出具體行政行為的，行政機關為被申請人”的規定，由于保密辦本身是不具有行政主體資格的“其他組織”，所以只能由保密局作為被申請人。

在被申請人問題上應該注意下面兩個問題：一是因地方各級保密工作部門的機構設置現狀而產生的被申請人的主體資格問題。目前地方各級保密工作機構絕大部分都設置在同級黨委辦公廳（室）內，有的地方保密局只是作為同級黨委辦公廳（室）單純的內設機構存在，本身就不是同級政府的職能部門，對外只有一個保密局的牌子，沒有自己獨立的財政預算經費，也無法對外獨立行使職權和承擔行使職權所產生的法律后果。如果這類的保密局做出具體行政行為引起行政復議，由誰作為適格的行政復議被申請人，將是一個難以回答的現實問題，只能通過統一規范地方各級保密工作部門的機構設置來解決。二是《行政復議法實施條例》第十三條規定：“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人。”目前的保密規章中，在涉及國家秘密載體定點復制單位資質和涉密計算機信息系統集成單位資質的確定方面，明確規定由下級保密局受理審查，由上級保密局批準。今后如果由此類確定資質的具體行政行為引起行政復議，被申請人是掌握最終批準權的上級保密局，而不是受理、審查申請的下級保密局。

四、保密行政復議的復議機關

《行政復議法》第十二條第一款規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”該條規定集中體現了行政復議制度的基本屬性之一，即行政系統內部層級監督的性質。除特別情況外，作為一級政府的工作部門，它的上一級機關有兩個：本級政府和上一級主管部門。因此，本級政府和上一級主管部門都可以作為它的復議機關，對它做出的具體行政行為的合法性和適當性進行審查并做出復議決定，通過行政復議這一形式，實現政府系統內部的層級監督。但是，本級政府和上一級主管部門不應該同時對同一個具體行政行為進行復議，具體應由誰來復議，由申請人決定。這種由申請人決定復議機關的制度設計，既肯定了同級政府和上一級主管部門對同一政府部門擁有相等的監督權，又貫徹了行政復議制度的便民原則，同時也說明了行政復議這種監督是一種被動的監督，未經申請人申請，行政復議這種內部層級監督程序就無法自行啟動。

對保密行政復議來說，上一級保密局復議下一級保密局做出的具體行政行為沒有什么問題。問題在于，目前全國許多地方的保密局并不設在本級政府中，在有的地方它只是同級黨委辦公廳（室）的一個內設機構。在此情況下，本級政府是否仍然可以作為保密行政復議機關（從便民角度看，申請人可能更愿意選擇本級政府作為保密行政復議機關），有效行使保密行政復議機關的職權？這個問題與前面的被申請人是否適格的問題一樣，都是由地方保密局沒有全國統一規范的機構設置引起的，只能通過國家統一規范地方各級保密機構的設置來解決。另外，對國家保密局做出的具體行政行為申請復議，根據《行政復議法》第十四條的規定，只能向國家保密局申請復議，在此情況下，國家保密局既是被申請人，同時又是行政復議機關。這種自己復議自己的案件形式看起來似乎難以做到公平，但這也是不得已的制度設計：因為層級監督最終總會遇到最高層級由誰監督的問題。從復議制度是行政機關內部監督的性質看，自己復議自己的案子，仍然可以通過本機關內部不同的內設機構之間的監督來實現有限的內部監督。當然，最好要從立法上避免出現這種情況，可行的辦法是，在今后的保密立法或修法中，盡量減少設立由國家保密局直接審批、授予資質等做出具體行政行為的事項。

五、保密行政復議機構和行政復議人員

根據《行政復議法》第十二條規定，設區市及其以上的各級保密局都有可能成為保密行政復議機關，受理復議申請，做出復議決定。《行政復議法》第三條規定：“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項”。《行政復議法實施條例》第二條要求，各級行政復議機關應當依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。第四條規定，“專職行政復議人員應當具備與履行行政復議職責相適應的品行、專業知識和業務能力，并取得相應資格”。第三十

二、三十四條規定，“審查行政復議案件，應當由2名以上行政復議人員參加；調查取證時，行政復議人員不得少于2人”。由于行政復議在性質上是一項解決行政爭議的準司法制度，它與通常通過上級機關派人檢查下級工作、聽取匯報、要求報送有關統計資料等內部監督形式不同，行政復議必須按照一套嚴格規范的法定程序對具體個案進行審查，行政復議的結果還可能要接受司法機關司法審查。因此，《行政復議法》對行政復議機構及其人員作了專門規定，提出了具體要求。對照這些規定要求，目前地方兩級保密局在機構和人員兩個方面都難以滿足。在許多設區市的保密局全部人員只有二三人，本來就沒有內設機構，更談不上由法制機構來具體負責行政復議事項；在許多省級保密局，雖然有法規處可以作為行政復議機構，但同時還兼有其他職責，而且普遍人員偏少，專業結構不合理，目前難以勝任具體負責行政復議事項的任務。由于今后開展保密行政復議工作勢在必行，建議國家保密局統籌考慮地方保密局行政復議機構的設立和專職行政復議人員的配備、調劑問題。同時組織對地方保密局專職行政復議人員的系統培訓，提高其專業知識和業務能力，并授予相應的資格。新晨

六、保密行政復議與行政訴訟的關系

行政復議與行政訴訟都是解決行政爭議的法律制度，但是行政復議一般都不是解決行政爭議的最終程序，只有行政訴訟才是最終程序。《行政復議法》第五條規定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”目前的《保密法》沒有涉及行政復議和行政訴訟的規定，因此，申請人如果對保密行政復議決定不服，還可以向法院提起行政訴訟。也就是說，一般情況下，保密行政復議決定還不是解決行政爭議的終局決定，其合法性還需要進一步接受司法審查，除非申請人不再提起行政訴訟。

在保密行政復議與行政訴訟的關系問題上，還需要注意下面幾個問題：一是申請人如果不服保密工作部門的具體行政行為，不僅可以在本級政府和上一級保密局之間選擇行政復議機關，還可以在是否申請行政復議的問題上進行選擇。行政相對人可以不經過行政復議直接向法院提起行政訴訟，如果已經提起行政訴訟，再來申請行政復議，行政復議機關就不應受理申請。二是申請人對保密行政復議決定不服向法院提起行政訴訟，由誰當行政訴訟被告的問題。這一問題應按《行政訴訟法》第二十五條第二款規定執行，即“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”。三是如果被申請人對行政復議決定不服，則不能就行政復議決定向法院提起行政訴訟，因為，下級服從上級是行政體制的一項基本原則，而且，上下級行政機關之間發生的行政爭議，也不屬于行政訴訟的受理范圍。