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《行政復議法實施條例》則將行政復議的主要功能定位于“解決爭議”，目的是化解社會矛盾，建設法治政府，構建和諧社會。盡管建設法治政府也包含有監督行政機關的意味，但其重心已顯露無疑地放在了解決行政爭議、實施權利救濟上。法律上的功能定位，決定著制度設計的基本走向，左右著法律的規范重點，影響著法律實施資源的社會分配。現行法律在主要功能上的搖擺不定，以及相互之間的不一致，反映了立法過程中的利益博弈，同時，也進一步加劇了制度認識上的差異，從而造成了法律實施上的不統一，并延緩了行政復議制度的發展進程。

行政復議的主要功能到底應該如何定位，是以監督為主還是以救濟為主，抑或是兩者并重，我們的看法是，既不是兩者并重，也不是以監督為主，而應該是化解行政爭議，提供救濟優先，兼顧監督和糾錯。首先，行政復議的生命力在于行政爭議。行政復議的存在是以行政爭議的大量存在為前提的，沒有行政爭議，也就沒有行政復議。行政復議就是為化解社會矛盾、解決行政爭議而設置的一項法律制度。當前，我國每年的上訪案件達上千萬件，其中，有相當一部分行政爭議就是通過行政復議化解的。據不完全統計，全國31個省市區中，絕大多數省市區的行政復議案件受理量已超過甚至數倍于行政訴訟的一審受理量。2012年，廣東省受理行政復議案件12000件，山東省達到10000件，江蘇達到了7000件，像黑龍江這樣的邊遠省份也達到了3000多件。就這一點而言，說行政復議是化解行政爭議的主渠道也不為過。由此可見，處理行政爭議、提供法律救濟是行政復議第一位的任務，其作用遠遠超過行政監督。

其次，當事人的關注重點在于救濟。當事人到行政復議機關申請行政復議，其出發點和落腳點都在于尋求法律上的救濟，以維護自己的合法權益。至于行政機關的違法行政行為是否得到糾正，特別是以后其他行政機關是否會再犯類似的錯誤并不是他關注的重點。如果他的利益訴求沒有達到，他可能會繼續上告，但如果他的訴求達到了，絕大多數情況下他不會為行政機關的違法行為沒有糾正而選擇繼續對簿公堂。這也從一個側面反映了行政復議的主要功能所在。

再次，行政復議的啟動權在申請人手中，申請人不申請行政復議，行政復議監督機制就無法啟動。因此，現行行政復議制度的監督職能，是一種被動的監督，是附著于救濟功能的一種附屬功能。行政復議機關必須首先滿足申請人的權利救濟需求才能結案，否則，當事人就會不依不饒。至于監督，往往都是滿足了當事人的權利救濟需求以后的事情，或者直接就是圍繞著滿足當事人的救濟需求而進行的。這也充分說明了行政復議的主要功能是救濟，監督只能是兼顧。最后，救濟優先也符合國際上的通行做法。二戰以后，歐洲的德國廢除了訴愿機制，代之以名為異議審查的行政復議制度，新制度的功能主要是對公民給予法律保護和減輕法院的負擔。1962年，日本制定了行政不服審查法，把為國民提供“簡易、迅速的救濟”作為主要的立法目的。此后，韓國和我國的臺灣地區走的也都是提升行政復議救濟功能的路子。現在看來，凡是行政復議制度實施效果比較好的，都是強調它的救濟功能，這是與行政復議作為行政爭議解決機制的制度本質分不開的。由此可見，解決行政爭議、提供權利救濟是行政復議第一位的功能，其他只能兼顧。這一原則應當在行政復議法修改中予以堅持，以消除現行法律制度上的不統一。

關于行政復議的范圍

行政復議的范圍是指申請人對哪些行政行為不服可以通過行政復議渠道尋求救濟。對這個問題的認識差異主要來自《行政復議法》與《行政訴訟法》規定的受理范圍的不同，使兩個本可能相互銜接的法律制度卯不對榫，影響了行政復議的救濟和監督功能的發揮。現行《行政訴訟法》和《行政復議法》將行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為，進而依據這種劃分對行政復議和行政訴訟的范圍進行了規定。但恰恰是這種劃分引起了混亂，從而導致法律實施過程中的不統一。

實踐中，這兩部法律對什么是抽象行政行為、什么是具體行政行為并未做出界定，只是對具體行政行為做出了列舉式規定。但從兩法的列舉來看，并不完全一致。例如，《行政復議法》中列舉的行政機關違法集資、征收財物、攤派費用等行為，未履行保護受教育權職責等行為，對自然資源確權等行為以及對變更或廢止農業承包合同等行為，在行政訴訟法中都沒有明確列舉。這就使得人們對具體行政行為的內涵和外延有了不同的認識。特別是有些專屬行政行為如自然資源確權等只能復議，不能訴訟，又進一步模糊了人們對具體行政行為的認識，使得實踐中對行政訴訟和行政復議的立案標準的把握出入較大，一些邊際比較模糊的具體行政行為往往因不予受理而得不到及時的處理。另外，從具體行政行為中分離出來的內部行政行為不能訴訟也不能復議，導致當事人的這部分合法權益保護的缺失。比如，《行政復議法》中規定的不服行政機關作出的“行政處分或者其他人事處理決定”不能申請復議，這個“其他的人事處理決定”的范圍有多大，如何來把握?比如涉及批準退休這樣的人事處理決定，對當事人的權益影響很大，又是具體行政行為，可不可以申請行政復議?《行政訴訟法》中也有類似的情況。這些都影響了對當事人權利的救濟和對該類行政行為的監督。同時，關于抽象行政行為，兩法的規定也有出入。《行政訴訟法》中明確規定申請人對“行政法規、規章或者行政機關制定、具有普遍約束力的決定、命令的行為”提起行政訴訟，人民法院不予受理。

《行政復議法》則規定，公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的“國務院部門規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定和鄉鎮人民政府的規定”不合法，則可在對具體行政行為申請行政復議時，一并向行政復議機關提出對該規定的審查。這就形成了對抽象行政行為的有條件的審查。申請人對這部分行政復議審查不服的，將不能得到人民法院的訴訟支持，這又形成了權利救濟上的不足。由此，我們認為，必須對行政復議法規定的行政復議范圍進行調整。

一是取消所謂具體行政行為的限制，將行政行為普遍地納入行政復議的范圍。凡是行政機關針對具體公民、法人或其他組織做出的行政行為，當事人認為侵犯其合法權益的，都可以申請行政復議。然后在這一大的原則下，采用排除法，將不適宜于行政復議的行政行為剔除，如國防、外交等國家行為。按照依法行政的要求，內部行政行為的作出也要依法而為，因此，還可以取消內部行政行為的劃分，對內部行政行為不服的，也可以申請行政復議。確實不宜進行復議的，以排除法剔除。同時，行政機關以會議紀要等內部形式針對某個具體公民、法人或其他組織做出的行政行為，也應納入行政復議的范圍。

二是放棄抽象行政行為不能完全復議的思路，規定行政機關制定具有普遍約束力的行政命令的行為，當事人認為違法并影響自身合法權益的，都可以申請行政復議，而且不必以具體行政行為為前提條件。當前，我國現行法律法規中雖有一些備案審查的規定，對所謂的抽象行政行為可以進行監督，但其作用并不明顯。原因之一就在于這種審查沒有具體的利害關系人，審查糾正的動力不大。如果有明確具體的利害關系人，這種審查就會由于利害關系人堅持不懈要求權利救濟而產生積極的法律后果。因此，除個別特殊情況(如涉及國防、外交等國家行為的抽象行政行為)外，現行《行政復議法》所涉及的抽象行政行為均應納入行政復議的范圍。三是《行政復議法》修正后，應及時修正《行政訴訟法》。《行政訴訟法》的訴訟范圍應與《行政復議法》完全一致。所不同者，只是在審查的程度上有所區別。行政復議可以進行合法性審查，也可以進行合理性審查，法院的行政訴訟應僅限于對行政行為的合法性審查上。這樣，人民群眾合法權利的全面實現就不會因法律規定的限制而申訴無門，行政執法機關也會因行政復議和行政訴訟的雙重審查而謹慎施為，從而使憲法法律所賦予的公民權利得到有效落實。

關于行政復議組織模式

《行政復議法》規定，“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”由此確立了行政復議的組織模式，即行政機關是行政復議機關，行政機關負責法制工作的機構是行政復議機構，具體負責辦理行政復議事項。《行政復議法》實施以后，各地各部門按照《行政復議法》的要求，完善組織機構，受理行政復議案件，開展行政復議工作，行政復議的發展進入了一個新的時期。但是，受機構編制等條件的限制，這種發展僅在國務院和省級政府層面上得到了有效的實現。而在行政爭議大量出現的市、縣層面上卻進展緩慢。

首先，是人員編制總體不足。市級政府負責法制工作的機構雖然都有設立，但人員編制與其承擔的任務相比，遠不適應。許多地方雖然設立了行政復議科(處)，但除省會城市以外，大多數地方的行政復議科(處)只有2－3人，根本不適應審理行政復議案件的需要，無法全面承擔行政復議工作。而縣級法制機構受機構改革人數的限制，大多數被壓縮在政府辦公室內，人員甚至湊不齊《行政復議法》規定的法定人數。相當長一段時間內，縣級政府的行政復議工作基本處于停滯狀態。

其次，是行政復議資源分散不均衡。由于《行政復議法》對案件的受理采取了雙軌選擇制辦法，申請人對行政機關的具體行政行為不服的，既可以到該機關的上級主管部門申請復議，也可以到同級人民政府申請復議。這種規定雖然保障了申請人的選擇自由權，但也在一定程度上分散了行政復議資源，使本來就比較緊張的復議人員更加緊張。再加上人民群眾對官官相護的顧慮，一般不愿到行政機關的上級主管部門申請復議，而多數選擇到政府來，也加劇了行政復議工作的不平衡性。

近年來，部分地方政府在行政復議的實踐中，根據本地的實際情況，逐步探索建立了行政復議委員會這一組織形式，收到了較好的效果。行政復議委員會是由政府行政首長或分管領導擔任主任，政府各部門有關領導和各領域專家作為常任或非常任成員，專職受理審查行政復議案件的實體組織。委員會下設辦公室，與政府法制工作機構合署辦公。在工作模式上實行“五統一”即“統一受理、統一審理、統一決定、統一執行、統一應訴”。這種模式對傳統的行政復議組織機構有較大的突破，具有較強的改革意義和創新意味。目前，經國務院批準，已有8個省市區開展了試點工作，31個省市區中有相當一部分在進行嘗試。

從目前的實踐來看，行政復議委員會大致有以下特點和優勢:一是集中了行政復議權力。行政復議委員會成立后，將原來分散在政府和部門的行政復議權力集中在政府行使，政府所屬各部門不再行使行政復議權，依法應由部門管轄的行政復議案件移送至同級政府審理。這就將《行政復議法》確立的雙重管轄實際上改為單層管轄，同一層級中的多個復議機構改為一個復議機構，從而實現了復議權力上的集中。二是整合了行政復議資源。行政復議權力集中以后，原來分散在各政府部門的人員編制由于職能拿走后出現了真空，為人員編制的同級調整提供了空間。有的地方如山東等地就提出了“編隨職能走”的措施，從而從根本上解決了行政復議機關編制不足、案件壓力過大的實際困難。三是理順了與行政復議機關的關系。行政復議委員會采取復合型組織機構，即行政復議委員會由議決機構與工作機構兩部分構成。工作機構由一定數量的專門辦案人員組成，主要負責查清案件事實爭議，厘清案件爭議焦點，提出案件初步裁決意見。議決機構由行政復議委員會的委員組成，委員包括行政機關內部具有法制專長的人員和外部專家，主要負責審議和決定案件的裁決意見。一般情況下，行政復議機關首長對復議委員會的議決意見沒有異議，該意見即為行政復議機關的意見。行政首長認為不妥的，要經過一定的程序方可改變。這樣就使得行政復議機構與行政復議機關的關系更加順暢。四是提高了行政復議的公信力。行政復議案件議決時，外部專家的數量占絕對多數，這些人身處行政機關之外，與行政機關沒有直接的隸屬關系，法律以外的因素考慮較少，審議案件時會更加客觀公正，同時，由于他們大多是案情相關領域的資深專家，有著豐富的專業知識和實踐經驗，對案件的性質判斷和事實認定更加準確，從而也贏得了當事人的信任，案件的公正性也得到保障。鑒于行政復議委員會這一組織模式在理論上確有其合理性和先進性，在實踐中又有其可操作性，修法時應當予以充分考慮。

關于行政復議的審理程序

現行法律規定的行政復議審理程序主要有三種:一是書面審理程序，二是聽證程序，三是調解程序。書面審理程序，是《行政復議法》確定的基本審理程序。聽證程序，只有在申請人提出要求或行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，才可以啟動。調解程序，是一種特別程序，是《行政復議法》中沒有規定而產生于《行政復議法實施條例》中的一種程序，只適用于兩種情況:一是申請人對行政機關依法實施自由裁量權不服申請行政復議的，二是當事人之間的行政賠償或行政補償糾紛。

從近年來的實踐中看，作為基本程序的書面審理程序逐步為聽證程序所取代，調解程序則因其最能實現行政復議“案結事了，定紛止爭”的立法目的而備受青睬，適用范圍逐步擴大。書面審理程序適用量大幅度減少，是因為近年來大量出現的征地補償、工傷、自然資源確權、勞教、信息公開、不作為等新型的復議案件涉及的事實往往比較重大、復雜，單憑書面審理難以查清，對一些證據的認定也必須按程序質證才符合公正原則。特別是一些案件既涉及法律上的因素，又涉及行政上的因素，既要維護行政效率，又要保障權利實現，簡單地依據書面證據難以做出符合實際的判決。因此，聽證程序逐步走上主角地位，《行政復議法》規定的“原則上采用書面審理的辦法”反而退居其次。從近幾年的實踐來看，采用聽證程序審查的案件占到案件總數的一半以上。這兩種程序的此消彼長實際上反映了當前行政爭議案件復雜化、群體化和尖銳化的趨勢。《行政復議法實施條例》公布以后，行政復議機關打破了“不得以調解、和解方式結案”的禁忌，開始在雙方自愿、合法的基礎上對一些法定案件進行調解，收到了很好的效果。一些地方進而擴大了適用調解的范圍，對自由裁量權和行政賠償或補償以外的行政復議案件也進行調解，效果也出奇地好。據統計，黑龍江省2012年受理的案件中，有1290件是通過調解從根本上解決了行政爭議，占案件總數的43．4%。哈爾濱市2012年集中受理的1343件行政復議案件，有899件通過調解解決，調解率達到66．9%。

實踐中，調解一般采用三級調解制度。案件承辦人、內設機構負責人和分管領導根據調解的實際情況分別組織調解，并把調解貫穿于行政復議案件審查處理的全過程。在任何一個環節，只要雙方當事人表達出愿意和解的意愿，行政復議機關就可以組織調解。當然，對于調解難度大或調解不成的，要及時依法裁決。調解程序之所以受歡迎，是因為這種程序是建立在雙方當事人平等自愿的基礎上。特別是在行政機關做出的行政行為有瑕疵的情況下，撤銷它不利于行政管理的整體需要，維持它又有悖于法律規定，不利于保護當事人的合法權益，在這種情況下，調解是最佳選擇。對于行政機關而言，行政行為被撤銷，當然是其難以接受的，但行為上的瑕疵又是明擺著的，能以調解的方式實現其管理意圖，當然是其樂于接受的事情。而對于申請人來說，通過調解最終實現了其法律訴求，這也是其樂見其成的。更難能可貴的是，通過調解處理的案件，沒有反復，一了百了，實現了“案結事了，定紛止爭”的立法目的，達到了構建和諧社會的要求，行政復議機關也特別認可。可以說，調解是一個多方皆可接受的好辦法。調解既然是一種高度有效地化解社會矛盾的法律程序，修法時就應當充分考慮這一程序的社會需要。建議將其上升為法律規定，給予其適當的法律地位，并使之進一步細化，擴展至所有可以通過調解解決的爭議之中。同時，鑒于聽證程序與簡易程序主次易位，建議在修法時加大聽證程序的適用范圍，完善相應的規范程序，并對行政復議“原則上采用書面審理”的規定予以調整。

關于行政復議人員

行政復議人員是指審查處理行政復議案件的工作人員。《行政復議法實施條例》規定，各級行政復議機關應當“依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應”。在這里，法律對行政復議人員的要求只有兩條:一是專職，二是能力。但是，從實踐中看，僅有這兩條要求還遠遠不夠。還應當在職業化方面做出新的規定。所謂“職業化”，就是從業人員的專業化，行業化，是對從事某一職業的條件、資格、待遇、福利、晉升、身份保障、工作保障等事項予以法定化的管理模式。實施行政復議人員職業化，有利于解決當前我國行政復議人員數量不足、質量不高、隊伍不穩、專業化不強的問題。

首先，職業化有利于吸引人才，穩定隊伍。當前，從事行政復議工作的基層法制機構，地位和作用總體上來看還處于不穩定狀態，責、權、利不固定，在某些領導眼中還是一個“說起來重要，做起來不要”的可有可無的單位。相比于其他單位，法制機構工作人員的工作條件、福利待遇、晉升機會相對較差，人心思動是一種普遍現象。很難想象在這樣一種氛圍中會有人安下心來研究業務并把這一工作當做事業來做，更不用說做一輩子了。因此，只有實施職業化，用法律手段固化行政復議人員的職權、待遇、晉升渠道，才能收攏人心，吸引人才，穩定隊伍。

其次，職業化有利于保證能力水平。如果實施行政復議人員職業化，必然要實施全國統一的資格資質制度。這樣，復議人員的門檻必然提高，比如，要有大學以上的學歷，通過全國統一的相關考試，甚至可以基于行政復議的特殊性，要求有一定年限的機關工作經歷，等等。這樣就能夠保證行政復議人員的基本素質。同時，進入這一行業后，每年或一定的期限內要參加相應的在職培訓，更主要的是，職業化以后，行政復議人員沒有了待遇、晉升等后顧之憂，崗位也穩定下來，就可以安下心來鉆研業務，能力水平必然能夠有所保證。

再次，職業化有利于保障案件審理的客觀公正性。行政復議人員職業化以后，基于行政關系而對機關首長的人身依附關系將大大減弱，“以事實為依據，以法律為準繩”的要求將得到更好的落實。實施職業化后，相關法律必然要對行政復議人員的獨立辦案提出更高的程序性要求，這也有利于保障案件審理的客觀公正性。特別是職業化以后，行政復議人員的能力水平將有很大的提高，對事實的認定和法律的適用將更加準確，因水平有限而導致的錯案和失誤將大大減少，也必然提高行政復議的辦案質量，保障行政復議的公正性和公信力。

綜上，實施職業化是穩定行政復議人員隊伍、提高業務能力水平的有效措施，在行政復議法修訂時，應當將行政復議人員職業化的要求納入法律規定之中，并責成國務院主管部門做出細化的規定。（本文作者：張曉晴單位：中國社會科學院研究生院）