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摘要

行政聽證制度已成為現(xiàn)代行政程序法中的核心制度之一，滿足給予當(dāng)事人以了解權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等古老的自然公正法則的基本要求。該制度的建立有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公正，保證依法行政。本文對我國各地現(xiàn)行地方行政復(fù)議聽證制度進行比較分析，并探討我國一部規(guī)范的行政復(fù)議聽證制度的建立。

關(guān)鍵詞

行政復(fù)議；聽證；回避

行政復(fù)議聽證制度是聽證制度的重要組成部分，也許不同法系對聽證制度有不同的解釋，其共同點都是行政機關(guān)在作出行政決定之前應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人及利害關(guān)系人的意見，保證了基本人權(quán)的實現(xiàn)。我國的《行政處罰法》第一次規(guī)定了行政處罰領(lǐng)域中的聽證制度。《價格法》中關(guān)于聽證的規(guī)定開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。《行政許可法》更詳細(xì)的規(guī)定了行政許可中的行政聽證。這些關(guān)于行政聽證的規(guī)定，在保障行政相對人合法權(quán)益方面起到了重要作用。本文通過對各部門及地方行政復(fù)議聽證制度的比較研究，對行政復(fù)議聽證制度的基本問題得出個人結(jié)論，希望對構(gòu)建統(tǒng)一的行政復(fù)議聽證制度有所幫助。

一、行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)狀

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，目前實行的行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。《行政復(fù)議法實施條例》雖然規(guī)定了行政復(fù)議可以用聽證的方式進行審理，但并沒有規(guī)定具體的聽證程序。行政復(fù)議聽證的規(guī)定多規(guī)定于單行部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章里，如《北京市行政復(fù)議聽證規(guī)則》、《江蘇省行政復(fù)議聽證辦法》。在我們實際工作生活中，行政復(fù)議聽證制度仍存在一些認(rèn)識不一、標(biāo)準(zhǔn)不同、程序各異、流于形式的問題，制約行政復(fù)議聽證制度的深入發(fā)展。造成這些不同地區(qū)、部門適用不同的行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)象的原因大都是因為上位階法律規(guī)定過于抽象，需要下位階法律的進一步解釋和規(guī)定。設(shè)立行政復(fù)議聽證制度是行政機關(guān)借鑒司法程序構(gòu)造的一種制度，它不僅有利于行政機關(guān)認(rèn)定事實、保護行政相對人合法權(quán)益的制度，而且有助于提高行政機關(guān)辦事的公信力和透明度，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。因此，行政復(fù)議聽證制度的設(shè)立應(yīng)當(dāng)明確具體，否則，聽證會只會流于形式，任何流于形式的制度都不會發(fā)揮其原本的作用，不僅不能查明事實，反而會延誤案件的處理，降低行政效率。

二、行政復(fù)議聽證的概念

關(guān)于聽證的概念并沒有一個統(tǒng)一的答案，雖然在概念的細(xì)枝末節(jié)會有不同的聲音，但是主流還是認(rèn)同聽證概念的主干。我們通常所說的聽證是指國家機關(guān)在作出涉及公民、法人、其他組織重大利益的行政決定前應(yīng)當(dāng)為充分傾聽了解民眾意見而舉辦的活動。在一些地方行政復(fù)議規(guī)定中都有對行政復(fù)議概念的規(guī)定，博眾家之長筆者將行政復(fù)議聽證定義為行政復(fù)議機關(guān)在作出影響行政相對人或利益相關(guān)人權(quán)利義務(wù)的重大行政復(fù)議決定之前，應(yīng)行政相對人的申請或行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為有必要時舉行的活動。目的是就有關(guān)事實問題和法律問題廣泛聽取利害關(guān)系人意見，以保證行政復(fù)議決定合法、合理。關(guān)于該概念，我們需注意以下幾點問題：第一，需要進行行政復(fù)議庭長的案件應(yīng)當(dāng)是重大、復(fù)雜的案件。關(guān)于重大、復(fù)雜的界定我們將在下面進行探討。第二，要求舉行聽證是行政相對人和利益受影響第三人的權(quán)利。第三，行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為必要時才舉行聽證。這樣就給予了行政復(fù)議機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，該權(quán)力的行使基本上由行政復(fù)議機關(guān)的整體素質(zhì)決定。行政復(fù)議機關(guān)素質(zhì)高，準(zhǔn)確理解重大復(fù)雜的概念，那么復(fù)議案件的解決必然有效，快捷。如果復(fù)議機關(guān)素質(zhì)低，濫用復(fù)議聽證程序，必然會浪費人力物力資源，這便違背了復(fù)議制度的宗旨及時、有效。案卷排他性原則是指行政機關(guān)按照聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉或未論證的事實為根據(jù)。這里的“案卷”指的是聽證筆錄。案卷排他性原則要求行政機關(guān)在做出復(fù)議決定前必須依據(jù)聽證筆錄，而不受外界其他因素的干擾，從而使行政機關(guān)獨立作出復(fù)議決定。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，案卷排他性原則有利行政復(fù)議機關(guān)遵循公平、公正原則和法定復(fù)議程序，通過聽取當(dāng)事人的陳述和辯論，查清案件的真相，然后依聽證筆錄作出合法、合理的行政復(fù)議決定。若不確定案卷排他性原則，行政復(fù)議的聽證難免會流于形式。《南京市行政復(fù)議聽證程序規(guī)則》對行政復(fù)議聽證的概念界定相對更具合理性。所以，我們可以參考南京市規(guī)定的概念來對其他地方規(guī)定加以修正，以確立案卷排他性原則。

三、行政復(fù)議聽證的適用范圍

在對行政復(fù)議聽證制度的概念進行界定時，各地方行政復(fù)議規(guī)定大都明確認(rèn)定復(fù)議聽證的范圍應(yīng)該是“重大、復(fù)雜案件”。地方規(guī)定多解釋“重大、復(fù)雜”為：（一）對案件事實爭議較大的案件；（二）社會影響較大的案件；（三）案情疑難、復(fù)雜的案件。還有解釋方法是運用排除法，將不需要舉行聽證的案件進行例舉，如：1．事實清楚、證據(jù)確鑿的案件不啟動聽證程序；2．能通過實地調(diào)查核實證據(jù)查明事實的案件不啟動聽證程序，等等。筆者認(rèn)為根據(jù)我國行政復(fù)議制度的及時、便民原則，運用排除法的方式確定行政復(fù)議的適用范圍并不可取，還是列舉式的方法能夠在保障相對人合法權(quán)利的基礎(chǔ)上兼顧行政效率。既然不能將聽證程序適用于所有行政復(fù)議案件，那么如何細(xì)化確定聽證適用范圍就很關(guān)鍵，具體來說根據(jù)行政復(fù)議案件立案前后的時間不同，其標(biāo)準(zhǔn)也可以是不同的。行政復(fù)議案件立案前的聽證制度在實踐中已進行適用，據(jù)法制日報報道，江蘇省泰州市海陵區(qū)已經(jīng)在某些案件中進行了行政復(fù)議案件立案前聽證制度，對28件行政復(fù)議案件嘗試了聽證方式，結(jié)果有21個申請人撤回了復(fù)議申請，案件得到完美解決。行政復(fù)議立案前聽證既有利于有效地解決爭議，又節(jié)省了財政支出。按照大多數(shù)地方條例的規(guī)定，行政復(fù)議案件立案后舉行聽證程序的范圍規(guī)定比較簡略，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加具體，以便明確公民權(quán)利，限制行政機關(guān)權(quán)力，因此，我們在確定聽證范圍時可以考慮以下幾個因素：第一，案件的社會影響。案件的處理對社會輿論影響較大的案件應(yīng)當(dāng)進行聽證，因為聽證程序會增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事實。防止群眾因不明真相而引發(fā)騷亂，提前預(yù)防事件的擴大。第二，案件的復(fù)雜程度。難以查清事實的案件，對事實有較大爭議的案件都可以作為疑難復(fù)雜的案件。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)就與行政機關(guān)的綜合素質(zhì)息息相關(guān)，素質(zhì)高的隊伍的疑難標(biāo)準(zhǔn)是會高于普通隊伍的。所以各地方機關(guān)應(yīng)結(jié)合自己的實際來應(yīng)對工作。借鑒黑龍江和云南省的行政復(fù)議聽證規(guī)定，筆者建議，可以將行政復(fù)議聽證范圍在各地方普遍規(guī)定基礎(chǔ)上擴大至：（四）聽證申請人為兩人或兩人以上有獨立請求權(quán)，對同一或者同類具體行政行為申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)決定合并審理的；（五）對具體行政行為作出依據(jù)的法律、行政法規(guī)在理解和適用有較大爭議的；（六）對提交證據(jù)的合法性與合理性存在較大爭議的，等等。我們還應(yīng)注意聽證一般多采用舉行聽證會的方式，但在實際中行政機關(guān)可以采取的方式是多種多樣的。

四、行政復(fù)議聽證的通知、回避

借鑒我國臺灣地區(qū)“行政程序法”對此的規(guī)定“通知的作用是告訴當(dāng)事人關(guān)于聽證的問題，以備其防備，因此，通知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人知悉所有影響其及時有效參加聽證的事項。包括：聽證的時間、地點和性質(zhì)；聽證所及的事實和法律問題；將作出行政決定的內(nèi)容；以及當(dāng)事人程序上的權(quán)利。”結(jié)合我國各地區(qū)行政復(fù)議聽證程序中關(guān)于通知程序的規(guī)定，目前仍存在以下問題：第一，關(guān)于通知的規(guī)定部分地區(qū)并沒有對此進行規(guī)定，筆者建議采用《行政復(fù)議通知書》這一名稱，因為該名稱簡單明了。第二，通知書缺少重要事項的列舉。如當(dāng)事人的不按時參加或缺席聽證的后果，對聽證事項異議的解決措施等等。關(guān)于行政復(fù)議案件聽證程序中回避制度，目前各地方條例都沒有明確具體的規(guī)定。對此筆者認(rèn)為可以借鑒我國訴訟法中關(guān)于審判人員回避制度的相關(guān)規(guī)定。因為訴訟法關(guān)于回避的規(guī)定已經(jīng)是一個比較成熟的制度，借鑒該制度能夠最大程度的節(jié)約人力物力資源并取得立竿見影的顯著效果。實行該制度可以更好的保護行政相對人的權(quán)利，防止聽證主持人徇私舞弊，偏袒一方，使案件得到公正的裁決。

五、行政復(fù)議聽證的重要意義

行政復(fù)議聽證制度的建立有利于保護行政相對人的合法權(quán)益。只有充分表達(dá)自己的意愿，行政相對人或利益相關(guān)人才會充分平等、有效參與行政決定程序，才能充分行使自己的權(quán)利，體會到程序公正，從而對行政決定擁有更高的接受度，對決定才能更加信服，而使行政決定能順利實施，使矛盾順利解決。也為行政機關(guān)弄清事實，規(guī)范行政行為運作，作出合理行政行為，提供了充分的程序保障。行政復(fù)議聽證制度的建立有利于制約行政機關(guān)的權(quán)利。行政機關(guān)在行政復(fù)議決定作出時有很大的自由裁量權(quán)。而復(fù)議聽證制度的建立使行政機關(guān)作出決定時充分考慮行政相對人的意見，并依據(jù)聽證時做出的書面聽證筆錄做出復(fù)議決定。當(dāng)人們對復(fù)議決定有異議時，也可以查詢聽證筆錄來監(jiān)督行政機關(guān)是否做出明顯不合理的決定。由此來規(guī)制行政機關(guān)權(quán)力的行使。

行政復(fù)議聽證制度的實施有利于法治政府的建設(shè)。依法行政要求行政機關(guān)依照法律的規(guī)定行使權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。要求聽證是行政相對人的合法權(quán)利，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實保障其權(quán)利的實現(xiàn)，履行自己的職責(zé)。以此防止行政機關(guān)超越職權(quán)，濫用權(quán)力。通過權(quán)利的行使與義務(wù)的履行使行政機關(guān)牢固樹立依法行政的理念。只有各級工作人員能夠做到依法行政，才能使法治政府的建設(shè)根基牢固。行政復(fù)議聽證制度在諸多方面還有亟待完善之處，如聽證主持人資格規(guī)定不明確，聽證代表篩選規(guī)則不明等。建立和完善行政復(fù)議聽證制度尚處于方興未艾的勢頭，當(dāng)然在理論和立法上還存在很多障礙，但相信通過社會各界的共同參與與研究，會使該制度將更加進步和完善，并推動我國行政復(fù)議工作民主化，法制化進程。為我國法治政府的建設(shè)添磚加瓦，確保依法治國理論與實際相結(jié)合并發(fā)揮其在國家發(fā)展過程中的巨大作用。

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作者：張穎 單位：河北大學(xué)政法學(xué)院