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摘要：

獨立性、中立性、專業性的缺乏，使我國的行政復議收效甚微。因此，參考國外經驗，考察行政復議委員會試點后，對其運作情況進行了探索。一方面了解了其具有積極效應的地方，另一方面也發現一些弊端。文章對構建較成熟完備的行政復議制度進行了探索。

關鍵詞：

行政復議；行政復議委員會；構建

1現行行政復議制度的弊端

1999年《行政復議法》的頒布標志著我國的行政復議進入一個有法可依的新時代。在其推行的十余年間行政復議成為行政糾紛解決的重要渠道，行政復議系統由上而下，廣泛地建立機構，完備人員，但行政復議制度仍存在相應的弊端。

1．1獨立性不足《行政復議法》第三條規定了我國行政復議工作的承擔者，行政復議機構是“負責法制工作的機構”，是行政機關的內部機構。因此，行政復議機關與行政機關執行行政職能的日常工作難以脫離，獨立性難以保持。并且實際履行行政復議的機構因為從屬于行政機關，行政復議機關難以擁有獨立的行政復議權。

1．2公正性不足首先，由于行政復議機關本身屬于政府部門的一個部分，其做出的行政復議決定難以保持中立不受影響；其次，行政復議機關內部對行政行為的審查，要么是上級審查下級所作的行政行為，要么就由作為被申請人的行政機關自我審查，其實質仍是“自己做自己的法官”，并沒有其他外部力量的介入，所以在行政復議機關作出行政復議決定的時候很難保持自身的中立做到不偏不倚。并且行政機關上下級之間往往互有聯系，“打招呼”“找關系”等屢見不鮮，公正性更是難以保持。

1．3專業性不足據統計，我國有行政復議權的機關有1．8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人，區縣級人民政府專職行政復議人員平均僅有0．2人，行政復議力量嚴重不足。另外，本就不充裕的行政復議力量因為政府部門的不同而被分散。而各個部門負責的工作內容和工作量各不相同，行政復議人員不僅要負責行政復議案件的處理，還要對各部門本身的工作負責，行政復議制度的作用難以發揮。

2試點工作評析

2．1試點工作2008年9月16日國務院頒布《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）：北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省市，開展行政復議委員會試點工作。2010年11月8日國務院《關于加強法治政府建設的意見》，探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點。

2．2試點成效（1）增強了行政復議委員會的外部性，使得公信力和專業性都有提高。為了解決行政復議人員分散的問題，黑龍江參考專業特長，選擇人大代表、政協委員、法學學者、執業律師、相關行政復議人員，共同審理，共同決策，以解決行政復議機關外部性不足的問題，使行政復議機關和政府部門形成監督關系。北京市現已聘請30位學有所長的專家學者擔任非常任委員，直接主持案件聽證，并進行實地調查取證等工作。同時還建立了非常任委員工作考核評價機制，保證行政復議的專業性。（2）實行政復議資源得到了集中與優化，強化了行政復議的獨立性。廣東省中山市行政復議委員會審議行政復議案件實行“統一受理、集中審查、分別決定”的運作方式。由行政復議委員會辦公室統一受理依法應由市政府及市屬部門受理的行政復議申請，市屬部門不再單獨受理。案件受理后，由行政復議委員會辦公室按規定組成案件審查小組，集中對案件進行核查、聽證等，并提出處理意見，形成《行政復議案件審查處理意見書》。因此達到了行政復議資源的集中與優化。黑龍江省行政復議委員會采取集中受理、集中審查、集中決定依法應當由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復議案件，省政府和省直單位不再單獨受理、審查、決定行政復議案件，行政復議資源得以集中，形成了獨立的部門、獨立的組織結構、獨立的人員，增強了行政復議委員會的獨立性。（3）行政復議案件處理的質量得到提升，行政復議解決糾紛的功能得以實現。以黑龍江為例，在2009年黑龍江省政府行政復議委員會的糾錯率達到47％，遠高于全國平均水平的同時也遠高于該省實行行政復議委員會之前的糾錯率；中山市2010年行政復議案件達到280宗，同比2009年增長40％。各地試點工作成效初顯。

2．3試點仍存在的缺陷

2．3．1法律地位不明確行政復議委員會制度想要合法有效地在各地展開，明確的法律依據必不可少。然而，現行《行政復議法》并沒有規定行政復議委員會這一機構或部門。根據《行政復議法》第三條：“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項”的規定，行政復議委員會能否成為第三條規定的行政復議機關尚存疑問，各地試點收歸行政復議管轄權于行政復議委員會等措施，更無法律依據。

2．3．2復議委員會成員的遴選標準不明確在本小組實地考察中，有些地區的行政復議委員會對于外部專家，律師等沒有明確的聘任標準，僅僅憑借著相關人員對專家、律師的個人印象和看法對其發送聘用書。更甚至相關人員更傾向聘請“愿意配合政府”的專家和律師。所以，現今試點工作中，對于相關委員會成員的遴選并沒有一個明確和公正可信的標準，會一定程度上影響行政復議委員會決定的公信力。

2．3．3行政復議委員會的權限存在缺陷在我國行政復議委員會的試點中，各地區行政復議委員會的權限不一，有些行政復議委員會的決議有著強制力，有些行政復議委員會的決議只是參考意見的性質。北京市經復議委員會審議的行政復議案件在報請行政復議機關負責人簽發行政復議決定時，應當附送《行政復議案件審議報告》，但是《行政復議案件審議報告》對政府工作部門（直屬機構）并沒有強制拘束力，僅作為行政復議決定的參考意見。由此可見，像北京市這類行政復議委員會并不享有真正的決議權，也就無法保證委員會的意見被采納。

2．3．4審查方式存在缺陷經走訪調查，一些地方行政復議委員會的審查方式基本都是書面審查。而書面審查往往不能呈現案件的全貌，僅僅憑借相應的書面材料就做出相應的行政復議決定，導致行政復議案件的處理質量不高。

2．3．5法律責任的承擔不明確由于行政復議委員會較多聘請專家、律師等，而這些并不屬于行政編制人員，無法予以行政處分，公務員獎懲。這些人員如何對其參與的行政復議決定負責，尚不明確。

3完善設想

想要保證行政復議會的有序運行，必須匹配相應法律，完善《行政復議法》對行政復議委員會的規定，筆者經過分析，對新法在行政復議委員會相關之處的修改，提出了以下設想。

3．1重新確定行政復議的功能與性質行政復議委員會的提出與實踐的理論前提，是把行政復議作為一種解決行政爭議、提供行政救濟的準司法活動。這與當前《行政復議法》體現的“內部糾錯”“內部監督”精神，相去甚遠。因此，新《行政復議法》的總則條款，應清楚說明“行政復議旨在解決行政爭議，保護行政相對人的合法權益”。

3．2集中行政復議管轄權改革的主要內容，就是化繁為簡，行政復議機關以縣級以上人民政府為主體，除少數專業性強的部門可有必要保留復議機關外，其他部門的行政復議管轄權都歸于各級人民政府。新《行政復議法》應規定，“在國務院、省、（自治區、直轄市）、市、縣人民政府逐級設立行政復議委員會”。

3．3明確行政復議委員會的人員和組織結構現行試點工作表明，引入外部專家、學者、法務工作者等力量參加復議，有助于保證復議案件質量、提高復議決定的公信力。新《行政復議法》可以規定，“行政復議委員會資格委員應有數十人，非行政機關工作人員應過半數。每次開會審理案件，挑選出7－9人組成行政復議委員會，非行政機關工作人員應過半數”，“行政復議委員會外部委員可從知名的高校教授、專家學者、律師及其他法務工作者中選聘，委員的遴選應該以自愿、透明、公開、民意為原則”。“行政復議委員會可以下設行政復議委員會辦公室，與行政復議機構合署辦公，具體負責受理、審查行政復議案件以及行政復議委員會的其他日常工作，辦公室領導應由行政復議機關領導擔任，協調工作”。

3．4明確行政復議委員會的權限《通知》規定，“要明確行政復議委員會和行政復議委員會辦公室的職責分工，在充分探索的基礎上，明確哪些案件可以由行政復議委員會辦公室直接審理并以行政復議機關名義作出行政復議決定；哪些行政復議案件需要由行政復議委員會辦公室審查后提出初步處理意見，經行政復議委員會審議后以行政復議機關名義作出行政復議決定；哪些行政復議案件在行政復議委員會審議的基礎上還需要行政復議機關首長批準或者經集體討論后以行政復議機關名義作出行政復議決定”。《通知》實際上對案件進行了三個類型的區分，行政復議委員會對不同類型的案件有著不同的權限，前兩類型的案件，行政復議委員會及其辦公室擁有實際的決議權，第三類型的案件，行政復議委員會決議只能作為參考意見。在各地試點中，行政復議委員會的權限大小也不盡相同。筆者認為，對于普通案件，只需由行政復議委員會辦公室審理并作出最終決議，其中事實清楚、爭議不大的案件，日常復議工作人員處理后經行政復議委員會辦公室批準即可形成行政復議決定；重大疑難案件，由行政復議委員會開會審理并作出最終決決定。應當排除《通知》規定的第三種情況，拒絕領導批準制或其他形式的表決制度，保證行政復議委員會會議是整個行政復議機關審理行政復議案件的最高決議機構。

3．5改進審查方式應該改變當前以書面審為主的審查方式，考慮行政復議案件的重要性和復雜程度，分別采取不同的審查方式。對于事實清楚、爭議不大的案件，可以采取書面審；對于需經行政復議委員會召開會議審理的重大疑難案件，采取當面審查的方式，申請人和被申請人派代表共同出席會議，這種當面審查的方式，有助于核實事實情況，明確爭議焦點，方便雙方舉證質證。對于具有較大社會影響力的行政復議案件，還應當召開聽證會。此外，在案件審理過程中，為了充分發揮行政復議解決糾紛的功能，可引入司法化制度、司法化流程，如證據交換、舉證質證、辯論、當事人陳述等。

3．6明確行政復議委員會的責任機制一般情況下，行政復議委員會集體討論案件，作出行政復議決定，理應集體對作出的復議決定承擔責任。然而，如果個別委員在案件審理中有濫用職權或瀆職行為，如與一方當事人串通一氣，利用職務之便提供不正當便利等，則有必要追究其個人責任。因此筆者建議，新《行政復議法》應添加更為詳細的辦案人員責任追查、責任追究制度，包括對復議決定的備案審查等規定。

4結語

探索建立行政復議委員會制度，是當前中國改革行政復議體制，改善行政復議現狀的突破口。經過多年的試點探索，構建一個成熟完備的行政復議委員會制度，時機已到。行政復議委員會將有望使我國行政復議，成為行政糾紛解決相對人權利救濟的主渠道，減輕當前行政執法的矛盾。

參考文獻

1沈福俊．行政復議委員會體制的實踐與制度構建［J］．政治與法律，2011（9）

2金國坤．行政復議委員會：行政復議困局的突破口［J］．國家行政學院院報，2009（6）

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4沈福俊．行政復議委員會體制的實踐與制度構建［J］．政治與法律，2011（9）

5吳志紅，蔡鵬．淺議我國行政復議委員會制度改革的困境與出路［J］．西南政法大學學報，2010（12）

作者：錢晨耀 袁媛 單位：華中師范大學法學院