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在我國，受“長官意志”的深刻影響，許多職能部門不是根據工作的現實需要，而是根據領導對工作的重視程度來區分工作的重要性。只要領導重視某項工作(也許該項工作事實上確乎重要)，就會增設機構、增加編制，管理該工作的行政機構便升格。這似乎已經成為行政慣例，是一種“行政依賴癥”的表現。例如，黑龍江省各縣市領導十分重視扶貧工作，為了強化對扶貧開發的領導力量，單獨設置扶貧開發的主管部門，并升格為正科級;為加強財政監督功能，安徽省機構編制委員會將財政監督檢查局升格為副廳極，同時增加行政編制;“近年來A市S縣招商引資成效顯著，縣經濟發展局功勞最大。為體現縣委、縣政府對招商引資工作的重視，除經濟獎勵外，還將縣經濟發展局的4個股級內設機構升格為副科級”［1］;“W為G省B縣新到任的縣長，他認為迫切需要改變B縣縣城臟、亂、差的面貌。目前負責城管工作的縣城管辦是縣建設局的內設機構，他要求將其單列出來，成立縣城管局政府工作部門，設立專門機構抓這項工作”［2］……這些都是因領導高度重視某項工作而增加機構，并對行政機構進行升格的案例。

近年來，我國多個城市(主要是直轄市和省會城市)為了創建改革示范區陸續進行了行政區劃調整和改革，主要包括上海、天津、重慶、深圳、沈陽等，同時，部分大中城市在省直管縣改革的背景下也開始著手進行行政區劃調整。城市行政區劃調整現象日益普遍，許多地方政府以期借行政區劃調整和改革之機將原有的行政機構升格，提高原有市轄區政府的行政級別，增加領導職數與行政待遇。例如，2000年上海市浦東新區升格為國家第一個副省級新區;2010年1月，天津市濱海新區政府機構正式揭牌，升格為國家第二個副省級新區;同年6月，重慶市兩江新區正式升格為國家第三個副省級新區;次年6月，國務院正式批復同意舟山群島新區升格為第四個副省級新區，也是首個以海洋經濟為主題的新區;2012年8月，國務院同意設立蘭州新區，升格為第五個副省級新區;同年9月，國務院正式批復《廣州南沙新區發展規劃》，標志著南沙新區成為第六個副省級新區。2011年10月，國務院同意重慶市調整部分行政區劃，撤銷萬盛區和綦江縣，設立綦江區;撤銷雙橋區和大足縣，設立大足區。新設立的兩區隨之升格為正廳級。此外，一些城市的開發區、高新區整建制地升格。

行政人員不僅作為“政治人”追求公共利益最大化，同時也作為“經濟人”追求自身利益最大化，“在價值上以‘公共人’為導向，在事實上以‘經濟人’方式生活”［3］，是政治人與經濟人有機結合的“理性公共人”。《公務員法》對公務員的獎勵、晉升、工資、福利待遇等一系列權利進行了規定，然而有些行政機構因無法滿足政府官員現實的利益需求，為解決官員的官職待遇問題，萌生了行政機構升格的想法。有一句順口溜形象地描述了這一現象:“干部要進步，機構增設升格是出路!”許多行政機構由股級升格為科級、科級升格為處級、處級升格為廳級等現象十分普遍;一些鄉鎮設置了在過去從未有過的副鄉級機構;有些省轄市擅自將原來的處級黨政部門升格為局級，其內設機構也相應地升格;還有通過高配領導干部達到行政機構升格的目的以解決官員待遇等。

當前我國行政機構升格失范造成的消極后果

1．助長官僚主義組織文化

組織文化具有穩定行政系統、變革行政體系、支配行政行為等功能，對行政組織發展至關重要。美國約翰•科特等學者曾預言組織文化在未來若干年內很可能會成為決定組織興衰的關鍵因素［4］。然而，組織文化有先進、落后之分，其功能也有積極、消極之別。當前許多行政機構升格失范是迷戀權力，任由“官本位”觀念沉渣泛起所致，它會造成行政層級增加、機構臃腫、人員膨脹等問題，導致行政組織規模過度擴張，助長一種人浮于事、辦事拖拉、官僚主義盛行的組織文化。從純技術上來看，行政官僚模型能夠實現最高的效率，是最理性的組織模型［5］，但官僚主義是產生于官僚體制內、體現在官僚言行文化中的一種組織弊病，在各個國家不同程度地存在著，嚴重影響著政治—行政生活的行為方式。在工作方法上，脫離群眾，利益倒錯，造成政社關系緊張;在工作效率上，機構臃腫，人浮于事，推諉扯皮，造成行政效率低下。其危害性是顯而易見的。麥克爾•巴澤雷曾指出，官僚制范式可能會帶來好的行政管理，但會導致政府責任弱化，提出需要突破官僚制，構建一種新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推進行政法治建設

行政法治是現代公共行政不可或缺的重要組成部分，對于穩定行政秩序、制約行政權力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通過法律對公共行政的各個領域和環節進行規范，使公共行政沿著法治化的軌道有效運行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原則［7］。然而，行政機構升格失范不利于推進行政法治建設。首先，行政機構沒有以《組織法》《編制管理條例》等法律法規為依據而合法地升格，不符合行政合法性原則，缺乏科學的論證程序和法理依據，帶有一定的盲目性、隨意性和違法性。其次，有些行政機構升格是為了提高原有行政級別，利用高行政級別指揮和協調低級別行政機構及其人員，依靠行政權力的力量推動政府的管理和服務工作，如反瀆職侵權科、反瀆職侵權處升格為反瀆職侵權局，以運用更高的行政級別來推進檢察院的工作，體現的仍是人治，與行政法治要求的一切以法律為依據相悖，不利于推進行政法治建設。

3．無助于鞏固機構改革成果

改革開放以來，我國進行了六次大規模的行政機構改革，其核心是適應經濟和社會發展需要而調整行政機構的結構和運行。縱觀歷次改革，我國進行了積極探索，取得了重要成效，例如在精簡機構和人員問題上，雖然沒有走出“精簡———膨脹”的循環怪圈，但反復幅度明顯小于改革幅度，“經過6次改革，國務院工作部門由100個減至目前的69個，精簡約31%;人員編制由5．1萬減到1．6萬，精簡約68%”［8］。然而，最近興起的行政機構升格失范會帶來層級過多、機構重疊、領導職數增加、編制擴大等問題，沖淡和抵消了歷次改革精簡人員和機構的成效。同時，為了完善政府內部管理體制，按照政府管理層次，行政機構升格后其內設機構也升格，并設置新科室，增加新的辦事人員，導致部門林立、人浮于事、職責交叉、效率低下等，這與我國歷次行政機構改革的精簡精神相悖，不利于優化政府組織結構。正如薄貴利指出的，真正優化政府組織結構，才能鞏固機構改革成果，才能使行政體制改革取得實質性突破［9］。因此，行政機構升格失范無助于鞏固歷次行政機構改革成果。

4．阻礙政府職能轉變

行政機構是履行政府職能最重要的載體，優化機構設置對于推進政府職能轉變具有重要意義。1988年行政改革首次提出轉變政府職能這個關鍵性問題，此后歷次行政改革都重申轉變政府職能的重要性，轉變政府職能成為當前我國行政體制改革的重點所在。因此，優化行政機構設置，對推動政府職能轉變具有重要作用。但是，行政機構升格失范致使行政機構設置不合理，造成行政機構過多過細、部門林立、職能交叉、管理對象重疊、政出多門等消極后果，使政府在應該管理領域的角色定位不準，對自身職能界定不清，管了許多不該管、管不了、也管不好的事，自己該管且要管好的事卻沒有管好，微觀管理過多，社會管理和公共服務職能薄弱，不能全面正確地履行職能，導致政府職能出現越位、缺位、錯位、不到位等問題，不利于推動政府職能有序良性地轉變。

當前我國行政機構升格失范的成因分析

1．傳統“官本位”行政文化的消極影響

傳統行政文化是封建官僚行政體系的觀念結構，迄今還深刻地影響著我國行政組織結構和官員觀念，對當代行政體制的建構和公共行政運行過程仍發揮作用。“官本位”思想是中國最具代表性的傳統行政文化，“不管哪個時代，人們如何劃分職業，所有劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官為本，一切為了做官，把做官看作人生最高價值追求，并以官職大小來評判人生價值和社會地位的一種思想意識。“官本位”的本質是對權力的追逐，是權力本位，“以不擇手段地求官、保官為目的，以以官牟利、以官揚名為歸宿”［12］，使“讀書做官———做官發財———發財濟家”成為社會公認的價值準則。一切為了做官，以自身利益為出發點，以權力為手段，只對自己或小團體負責，往往置國家、民族和人民的利益于不顧。在“學而優則仕”、“商而優則仕”等“官本位”行政文化影響下，政府官員往往存在官職崇拜，一切為了做官，力爭做大官，以彰顯其社會地位和人生價值。然而，行政機構的領導職數是相對固化和有限的，在“官本位”思想的驅使下，自然萌生了尋求通過行政機構升格來解決領導職數的想法，從而導致行政機構升格失范。

2．職位利益的不當誘導

政府官員不僅是以公共利益為行為動機的“公共人”，同時也是具有現實利益需求并追求自身利益最大化的“經濟人”，是對多種利益權衡的“比較利益人”［13］。有效的公共治理應在承認并尊重政府官員合理的自我利益基礎上，使其自我利益的實現與社會公共利益的實現最大限度地達成一致［14］。根據《公務員法》的規定，政府官員以其能力、知識、技術為政府和公民服務，應得到一定的工資和福利報酬，以滿足合理的利益需求，提高行政效率。可是，許多行政機構由于各種原因卻無法滿足政府官員正常的利益需要，越來越多的行政機構為了解決官員待遇問題訴諸行政機構升格，行政機構升格成了行政組織解決政府官員待遇的途徑之一。同時，受封建等級觀念的影響，“官有九品，人有九等”，公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據［15］。然而，行政機構的領導職數總是有限的，為了增加領導職數以解決行政待遇問題，在現階段似乎只有訴諸行政機構升格。

3．政府職能轉變不到位

行政組織是政府職能的載體，政府職能是行政機構設置和撤銷的依據，政府職能轉變構成影響行政組織設置的根本性因素。根據行政組織與政府職能關系原理，行政機構的增設和升格是政府職能轉變未到位的直接反映，行政機構升格失范的基本原因在于政府職能轉變不到位。可以說，當前我國行政機構升格失范現象是政府職能轉變未到位和行政組織的一種病態發展。在市場經濟條件下，隨著公共事務的日益增多和日趨復雜化，我國政府職能依然寬泛，涉及經濟社會生活的方方面面，未能實現根本性轉變，政府“在市場經濟中仍充當市場主體角色，經濟調節和市場監管職能不完善，宏觀調控體系不健全，公共服務、社會管理職能比較薄弱，職能交叉、政出多門”［16］。總之，由于政府職能界定不科學，政府職能轉變不到位，在客觀上為政府職能泛化提供了可能，導致無法科學地設置行政組織機構，無法優化行政組織結構，滋生行政機構升格的溫床，并期望通過行政機構升格達到管理的目的，最終導致行政機構升格失范。

4．行政組織法律制度不健全

行政組織法律對于一個國家行政組織的設置和運行具有舉足輕重的作用。然而，我國關于行政機構升格的法律制度卻不健全，造成行政機構升格失范。(1)行政組織法律體系不健全。行政組織法律體系應包括行政組織法、行政編制法、公務員法三部分［17］。行政組織法方面，目前只有《國務院組織法》《地方組織法》，國務院各部委、直屬機構、辦公機構沒有組織法規范;地方政府與地方權力機關混合立法，且省、市、縣、鎮沒有單獨的行政組織法。行政編制法方面，《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》屬于國務院的行政規章，立法層次偏低，且屬于原則性規定，不具有應有的法律約束力，至今我國尚無一部專門的行政編制法律，在行政機構升格中難以做到剛性規范。公務員法方面，《公務員法》對公務員的獎勵、晉升、工資、福利等一系列權利進行了具體規定，但是公務員法所規定的獎勵并不是公務員的核心需求［18］，致使尋求通過行政機構升格來滿足其官職利益需求。(2)許多法律條文規定過于簡單，難以操作。如《地方組織法》第64條第一項規定:地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。《國務院組織法》第11條規定:國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干……每個機構設負責人二至五人。這些法律條文規定過于籠統，法律法規的適用性出現混亂，導致行政機構升格失范。(3)現行立法缺乏法律責任的規定。我國行政組織法律法規對于違反法律法規應當承擔的法律后果和法律責任缺乏具體條款，導致行政機構升格有法不依、執法不嚴、違法不究，以致出現行政機構肆意升格的不法行政現象。

5．行政監督機制不完善

第一，盡管我國行政監督體制中監督主體、方式多元化，但各監督主體分散，缺乏有效整合，未形成監督合力，行政監督體系整體功能不強。第二，行政監督立法進程緩慢，法律制度供給不足，監督無法可依，導致對行政機構編制管理的監督檢查缺乏法律依據，造成行政機構升格失范。第三，缺乏有效的監督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成為行政監督的屏障［19］，導致憑經驗或者主觀意志濫設機構，隨意升格。第四，行政監督機構受同級政府和上級監督機構的雙重領導，缺乏監督的獨立性，難以獨立行使監督權，影響監督的有效性。第五，行政監督責任追究機制不健全，通過監督檢查發現的違法違規行為，僅僅從黨紀政紀方面進行處理，監督缺乏剛性和實效。總之，行政機構編制管理的監督檢查工作沒有真正實現經常化、制度化和規范化，使行政機構肆意升格鉆了監督機制不完善的漏洞。

防治我國行政機構升格失范的對策建議

1．摒棄官本位、權力本位思想，培育現代行政文化

觀念是行動的先導，要規范行政機構升格必須轉變政府的行政理念，使政府及其官員在行政觀念上對行政機構升格有理性的認識，以減少行政機構升格的需要動機。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權力本位為主導模式的傳統行政思想已不適應現代的客觀需要，必須及時地予以摒棄，并努力培育現代行政文化。首先，促進全能行政文化向有限行政文化轉變。改變全能政府理念，確立有限政府意識，我們務必認識到政府不是全能的，政府的能力、責任總是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化轉變。樹立以民為本的行政理念，明確行政是實現人民權利的手段，而不是束縛公民權利的工具，甚或實現官員自我利益的工具。再次，實現管制行政文化向服務行政文化轉變。確立服務型行政理念，樹立公共服務意識，全心全意為公眾服務。最后，促使人治行政文化向法治行政文化轉變。依靠法律來治理國家，以法律為依據，運用法律來規范行政組織及其人員行為。

2．健全行政組織領域的各項法律法規

為了規范行政機構升格，必須健全行政機構升格的法律法規，堵死行政機構升格失范的法律漏洞。第一，樹立現行行政組織法律法規的權威。在現有的行政組織法律法規中，對行政機構升格起到規范性作用的法律法規應該加以強化，樹立其足夠的權威，為行政機構升格提供法制保障。第二，修改并完善相應的行政組織法律法規。《國務院組織法》應重申國務院的性質，規定國務院的組成、職能、權力、責任，完善國務院的領導體制和工作方式［20］，并具體制定國務院各部委、直屬機構、辦事機構的組織法;現行《地方組織法》應將地方政府組織法與地方權力機關組織法分立，規定各級地方政府的性質、組成部門、職能、權限等，并單獨制定省、市、縣、鄉、鎮的行政組織法;《公務員法》要完善有關公務員獎勵、晉升、工資、福利等方面的具體規定，在“其他待遇”范疇內對公務員激勵制度進行變革和完善。第三，加快行政編制立法。盡快制定和完善行政編制法，將行政編制納入法治軌道，設定嚴密的監督機制，增強編制管理的規范性，提高對行政機構升格的約束效力。第四，加大行政執法力度。要切實執行并遵循相應的法律法規，對執法情況進行監督檢查，細化懲處措施，使法律法規落到實處，發揮法律對行政機構升格的規范作用。

3．準確定位并切實轉變政府職能

只有正確界定并轉變政府職能，才能有效防止政府職能出現越位、缺位、錯位的現象，才能封堵行政機構肆意升格之路。首先，準確定位政府職能。政府應當起催化作用，掌舵而不是劃槳。在政企、政事、政社分開的前提下，不該由政府管的、市場能調節好的、社會能解決了的，政府就不能干預，充分還權于市場、企業、社會;政府該管的事要真正管好、管到位，將政府職能界定為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，建立起適應市場經濟的政府職能體系。其次，切實轉變政府職能。目前，通過加快政治體制改革、深化經濟體制改革、大力發展社會組織等促使政府職能轉變。在經濟領域，營造讓人們創造財富的平等環境，而不是直接提供財富甚至與民爭利;在社會領域，對弱勢群體和落后地區進行政策傾斜，加以扶持;在公共服務領域，普遍性地滿足人民日益增長的需求，完善基本公共服務等［21］。政府職能轉變真正到位，行政機構增設和升格就會失去重要依據。

4．完善行政監督體系

行政監督是保證公共行政權力正當行使的重要組成部分，也是防止行政機構升格失范的基本手段。為了規范行政機構升格，就要依靠完善的監督機制來加以保障。第一，不斷加強行政機關內部的一般監督和專門監督，健全內部監督體制，從內部監督行政機構升格。第二，通過完善權力機關監督、司法機關監督、政黨監督、社會監督等，不斷完善外部監督體制。第三，建立行政監督協調體制，加強總體協調，使各監督主體相互配合，形成監督合力，發揮對行政機構升格監督的整體功能。第四，建立行政監督的垂直領導體制，使監督機關從行政機關中獨立出來，只接受上級監督機關的領導和監督，在經濟上不依賴同級行政機關，從而保證監督的相對獨立性。第五，加快行政監督立法，制定專門的行政監督法律法規，如《行政監督法》，將行政監督納入法制化軌道，使對行政機構升格的監督有法可依。第六，加強行政監督隊伍建設，提高行政監督人員的綜合素質，以增強對行政機構升格監督的效果。

5．確立財政剛性約束機制

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第六條規定，“縣級以上各級人民政府應當建立機構編制、人員工資與財政預算相互制約的機制……”。因此，將行政機構編制與財政預算掛鉤，發揮財政機制的剛性約束作用，不失為一種規范行政機構升格的最有力手段。首先，實現財政預算的法制化。健全財政預算法律法規，使財政預算真正上升為法律法規，切實發揮財政預算對行政機構升格的制約作用。其次，加強稅收管理。通過明確規定征稅的對象、標準、程序、管理方法以及對稅費的征收情況進行監督檢查等來規范稅收收入，以加強對財政支出的約束，進而規范行政機構升格。再次，建立全方位的財政監督體制。要加強權力機關的財政監督職能，強化財政部門自身的監督機制，對財政工作進行全面監督，并加大財政監督的執行與懲處力度，以發揮財政監督機制對行政機構升格的剛性約束作用。（本文作者：李金龍、張金閣單位：湖南大學法學院）