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一、我國基本國策在認定上存在的問題

我國雖然在很多方面使用了“基本國策”這一概念，但對于我國目前究竟有多少項基本國策，在認定和認識上并不統(tǒng)一，有關部門也未就其內容及內涵進行統(tǒng)一的、權威的規(guī)定、表述和詮釋，使用范圍也很隨便，因而眾說紛紜。

人民日報社評論部副主任、高級編輯林治波認為：“說法五花八門，具有共識的只有計劃生育一項。涉及的其他說法，還有保護耕地、保護環(huán)境、對外開放、男女平等、科教興國、節(jié)約資源、水土保持、依法治國、推廣普通話、保護知識產權、堅持四項基本原則、民族團結、多黨合作、一國兩制、共同富裕、加強精神文明建設、加強國防現(xiàn)代化、禁毒等等，但其中哪些屬于基本國策，至今沒有完整準確的說法。”［1］

中共中央黨校劉應杰在其《中國的發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策讀本》一書中，將科教興國、人才強國、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作為四大發(fā)展戰(zhàn)略，將計劃生育、節(jié)約資源、保護環(huán)境、對外開放、男女平等作為五項基本國策，將依法治國作為基本方略［2］。該校蘇楊等人則認為有“計劃生育、男女平等、合理利用土地和切實保護耕地、對外開放、環(huán)境保護、水土保持、節(jié)約資源”七大基本國策，科教興國、一國兩制、保護知識產權等不是基本國策［3］。

寧夏大學李斌在其自編教材《當代中國國策綜述》一書中，認為：“當代中國的基本國策有很多，譬如：一國兩制，對外開放，民族區(qū)域自治，科教興國，實行計劃生育、控制人口數量、提高人口素質，合理利用土地、切實保護耕地，依法治國，節(jié)約資源、建設節(jié)約型社會，保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，實行男女平等，信用建設，知識產權保護等。”［4］

國家義務教育九年級《政治》課本第四課《了解基本國策與發(fā)展戰(zhàn)略》中，所列基本國策是對外開放、計劃生育和保護環(huán)境三個，科教興國和可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展戰(zhàn)略提出，未列入基本國策［5］。

除此之外，還有“計劃生育、合理用地和環(huán)境保護”三大基本國策說［6］；“人口、環(huán)境保護、國土資源、對外開放、男女平等”五大基本國策說［7］等等。原國家知識產權局局長田力普認為，保護知識產權也是基本國策［8］；也有一些將某些問題作為基本國策的建議或提議，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家聯(lián)名向十屆人大四次會議提出的《關于將國民營養(yǎng)工作列為基本國策的議案》的建議［9］，還有的建議將低房價作為基本國策［10］等等。

從網上搜索“我國的基本國策有哪些”這一問題，得到的答案也五花八門。某網站給出的最優(yōu)答案是“改革開放和科教興國、男女平等和計劃生育、環(huán)境保護、一國兩制等”，給出的其他意思相近的有對外開放、計劃生育、保護環(huán)境。提高人口素質、合理利用土地、切實保護耕地、依法治國、節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境、實行男女平等，其他的答案還有構建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會、認真執(zhí)行控制人口增長和加強環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略等等［11］。

從上述對基本國策內容的表述上，可以看出，人們對基本國策的認識非常不一致，不僅在內容上差異較大，即使是同一問題，在表述上也不盡相同，如人口、計劃生育、人口增長、控制人口增長、人口素質問題；國土資源、耕地保護、合理用地、節(jié)約用地問題等等。

1998年，山東省東阿縣環(huán)境保護局曾致函中央有關部門，詢問我國基本國策的明確表述。該部門答復說：關于我國的基本國策，目前在中央文件及中央領導同志講話中已作出明確表述的有：（1）計劃生育。十五大報告指出：“堅持計劃生育和保護環(huán)境的基本國策”；（2）保護環(huán)境。十五大報告在講到這一基本國策時指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴格執(zhí)行土地、水、森林、礦產、海洋等資源管理和保護的法律”，土地管理屬于保護環(huán)境的基本國策的一項內容；（3）對外開放。十五大報告指出：“對外開放是一項長期的基本國策”；（4）男女平等。1995年，在北京舉行的第四次世界婦女大會上，主席在致詞中提出：“我們重視婦女的發(fā)展與進步，把男女平等作為我國社會發(fā)展的基本國策”［1］。這一答復對四項基本國策作了扼要說明，有助于人們解疑釋惑。但據筆者查證，這一答復很不準確，也很不全面。

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二、我國目前基本國策的內容及淵源

筆者通過對目前稱之為“基本國策”的各項內容進行查證和研究，發(fā)現(xiàn)雖同屬“基本國策”，但其制定（或界定、認定）部門、淵源或體現(xiàn)形式卻有著很大的不同。經筆者查證，我國基本國策的淵源主要有以法律形式確定、以黨代會報告或文件的形式確定、以政府工作報告形式確定、以國家計劃綱要形式確定、以政府白皮書的形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領導人講話形式確定等多種形式。

（一）以法律形式確定的

以法律形式確定的基本國策目前主要有耕地保護（1998年）、計劃生育（2001年）、男女平等（2005年）和節(jié)約資源（2007年）四項。

關于耕地保護問題。在1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）確定“耕地保護的基本國策”前，我國土地基本國策的內容是逐步發(fā)展完善的。1982年5月4日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過的《國家建設征用土地條例》第三條規(guī)定：“節(jié)約土地是我國的國策”。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第4次會議通過了新修訂的《土地管理法》，其中第三條規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”［12］，首次以立法形式確認了土地基本國策的法律地位。這不僅表明土地管理在國家行政管理中的重要地位，而且還表明作為基本國策的土地管理方針具有長期性和穩(wěn)定性。

關于計劃生育問題。1978年3月，全國人大五屆一次會議通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修正案首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發(fā)展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。1982年2月9日，《中共中央、國務院關于進一步做好計劃生育工作的指示》還沒有將計劃生育作為基本國策的表述。2001年12月29日，第九屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）第二條規(guī)定：“我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策”［13］。同日，國家主席第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。雖然1978年《憲法》確定了推行計劃生育的政策，但卻沒有明確將其界定為“基本國策”。因此，法律規(guī)定其為“基本國策”的時間應該為2001年。

關于男女平等問題。建國后國家頒布的憲法就體現(xiàn)了這一立憲原則。1949年9月頒布的起臨時憲法作用的《共同綱領》規(guī)定：“中華人民共和國廢除束縛婦女的封建制度。婦女在政治的、經濟的、文化教育的、家庭的、社會生活的各方面，均有與男子平等的權利”，1954年頒布的《憲法》也有類似的表述。1982年頒布的《憲法》除規(guī)定婦女享有同男子平等的權利外，同時還對婦女的特殊權利和利益進行保護。第四十八條規(guī)定：“國家保護婦女的權利和權益。實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”。2005年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修改后的《中華人民共和國婦女權益保障法》第二條明確規(guī)定：“實行男女平等是國家的基本國策。”［14］

關于節(jié)約資源問題。我國一直非常重視資源的利用與節(jié)約問題，經過長時期的努力，2007年頒布了《中華人民共和國節(jié)約能源法》，其中第四條規(guī)定：“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”［15］。

（二）以黨代會報告或文件的形式確定

以中國共產黨全國代表大會報告的形式確定的基本國策主要有：計劃生育（十二大、十四大至十七大）、對外開放（十二屆三中全會、十三大、十五大、十七大）、環(huán)境保護（十四大至十七大）和保護資源（十六大、十七大）等四項。

黨的“十一大”以前，黨的工作報告還沒有提及基本國策問題，黨的相關理論也還沒有關于“基本國策”的論述。提出基本國策并具體指出其內容，是在黨的“十二大”以后才開始的。現(xiàn)將歷次黨代會報告中提出的“基本國策”列示如下：

1982年9月1日，在“十二大”報告中首次以黨的報告的形式提出了基本國策問題。他指出：“實行計劃生育，是我國的一項基本國策。”［16］

2008年3月5日，在第十一屆全國人大第一次會議的講話中指出：“今年是改革開放30周年……必須繼續(xù)堅定不移地推進改革開放”［17］，我們平時也常常說“改革開放30年”，但這并不意味著將“改革開放”作為基本國策有30年的時間。1984年4月20日，中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議作出的《中共中央關于經濟體制改革的決定》中指出：“十一屆三中全會以來，我們把對外開放作為長期的基本國策，作為加快社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略措施，在實踐中已經取得顯著成效。今后必須繼續(xù)放寬政策，按照既要調動各方面的積極性、又要實行統(tǒng)一對外的原則改革外貿體制，積極擴大對外經濟技術交流和合作的規(guī)模，努力辦好經濟特區(qū)，進一步開放沿海港口城市”［18］。這是首次在黨的文件中將“對外開放”作為我國的基本國策。1978年12月18日到22日，黨的十一屆三中全會召開，會議作出了把工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來和實行改革開放的政策。十一屆三中全會后，鄧小平強調：“改革開放是決定中國命運的一招”［19］。因此，1978年的十一屆三中全會雖然提出了改革開放，但并未將其作為基本國策。1987年10月25日，在中國共產黨第十三次代表大會的報告的第三部分“關于經濟發(fā)展戰(zhàn)略”中指出：“當今世界是開放的世界。我們已經在實行對外開放這個基本國策中取得了重大成就”［20］，這句話應該是針對1984年十二屆三中全會所確定的對外開放的基本國策而言的。

1991年11月29日，中共十三屆八中全會作出了《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，其第一部分指出：“建設有中國特色社會主義的新農村，進一步鞏固工農聯(lián)盟，必須遵循以下基本原則：農村經濟和社會發(fā)展，必須嚴格控制人口增長，嚴格控制非農占地，合理開發(fā)利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，切不可脫離國情，違反基本國策”［21］。這一段話雖然提到基本國策，但并未從正面直接將“計劃生育、保護耕地、節(jié)約資源、保護環(huán)境”確定為基本國情，盡管有這一層意思，但因不是明確表述的，因而不能作為確定時間。

1992年10月12日，在“十四大”報告中指出：“認真執(zhí)行控制人口增長和加強環(huán)境保護的基本國策。”［22］

1997年9月12日，在中國共產黨第十五次代表大會的報告中指出：“堅持計劃生育和保護環(huán)境的基本國策，正確處理經濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關系”、“對外開放是一項長期的基本國策。”［23］

2001年3月12日，在中央人口、資源和環(huán)境工作會議上講話指出：“人口資源環(huán)境工作，是強國富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，在中國共產黨第十六次代表大會的報告中指出：“堅持計劃生育、保護環(huán)境和保護資源的基本國策”［25］，首次提出將“保護資源”作為基本國策。

2007年10月15日，在中國共產黨第十七次代表大會的報告中提出的三個基本國策是：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，“堅持對外開放的基本國策”，“堅持計劃生育的基本國策”［26］，全面概括了過去歷次黨的大會中所提出的四項基本國策。

從上述可以看出，黨的報告中提出的“基本國策”在內容是逐步增加的，“十二大”開始提出“計劃生育”（除十三大未提外，其后歷次均有），“十二屆三中全會”開始提出“對外開放”（但是間斷的，十

四、十六大未提及），“十四大”開始提出“環(huán)境保護”（以后歷次均有），“十六大”開始提出“保護資源”（此后歷次均有）。因此，截至目前，以黨的報告的形式確定的基本國策有“計劃生育”、“對外開放”、“環(huán)境保護”和“資源保護”等四項。

（三）以政府工作報告形式確定

從1954年9月15日第一屆全國人大一次會議（簡稱“一屆一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一屆全國人大第一次會議，共召開了42次全國代表大會。其中，1986年六屆全國人大四次會議以前和2004年十屆二次會議以后的歷次政府工作報告均沒有提及基本國策問題，1987年到2003年之間，七屆三次（1990年）、八屆一次（1993年）和九屆三次（2000年）三次政府工作報告中沒有提及基本國策問題，其余11次“人代會”的政府工作報告均提到基本國策問題。所提基本國策分別為：“長治久安”1次（1987年）、“計劃生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“環(huán)境保護”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“對外開放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保護資源”1次（2003年）。

其中，首次提及基本國策的政府工作報告分別為：

1987年3月25日，在第六屆全國人民代表大會第五次會議的政府工作報告中指出：“經過繼續(xù)嚴厲打擊經濟犯罪和其他刑事犯罪，經過對社會治安的綜合治理，以及對各種不正之風的認真糾正，我國社會秩序安定，社會風氣正在好轉。實現(xiàn)長治久安是人民的共同愿望和國家的基本國策，我們堅信這個目的必定能夠達到”，“實行對外開放是我國長期不變的基本國策。”［27］

1988年3月25日，李鵬在第七屆全國人民代表大會第一次會議的政府工作報告中指出：“既立足現(xiàn)實又面向未來，認真貫徹實行計劃生育和加強環(huán)境保護這兩項基本國策”，“實行計劃生育，控制人口增長，提高人口素質，是我國的一項基本國策”，“加強環(huán)境保護也是我國的一項基本國策。”［28］

2003年3月5日，朱镕基在第十屆全國人民代表大會第一次會議所作的《政府工作報告》中指出：“實行計劃生育、保護環(huán)境和保護資源，是我們的基本國策”，“加強計劃生育工作。建立和完善人口與計劃生育目標管理責任制，使計劃生育的基本國策落到實處。”［29］

（四）以國家計劃綱要形式確定

將“基本國策”列入國家計劃發(fā)展綱要是從1991年的第八個“五年計劃”（簡稱“八五計劃”或“八五”，其他表述方式相同）開始的，也就是說是伴隨著我國的改革開放才開始提出的。此前多用方針或基本方針，“七五計劃”中，有16處提到“方針”，一處提到“基本方針”，但還沒有提及“基本國策”問題。

歷次國家發(fā)展計劃中提出的“基本國策”分別為：

1991年4月9日，第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中提出：“繼續(xù)堅定不移地執(zhí)行計劃生育基本國策，控制人口數量，提高人口素質”、“堅持對外開放的基本國策，進一步擴大對外經濟技術交流與合作。”［30］

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》第三部分“宏觀調控目標和政策”中提出：“堅定不移地貫徹執(zhí)行計劃生育的基本國策，穩(wěn)定和認真執(zhí)行現(xiàn)行計劃生育政策。”［31］

2001年3月5日，第九屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中提出：“堅持計劃生育的基本國策，穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，保持低生育水平。堅持保護耕地的基本國策，實施土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類建設用地，合理控制新增建設用地規(guī)模。”［32］

2006年3月17日，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第二章中提出：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。推進國民經濟和社會信息化，切實走新型工業(yè)化道路，堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，“落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經濟體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，“落實保護耕地基本國策”，“堅持對外開放基本國策，在更大范圍、更廣領域、更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭，更好地促進國內發(fā)展與改革，切實維護國家經濟安全”，“堅持計劃生育基本國策，穩(wěn)定和完善現(xiàn)行生育政策”，“落實男女平等基本國策，實施婦女發(fā)展綱要，保障婦女平等獲得就學、就業(yè)、社會保障、婚姻財產和參與社會事務的權利。”［33］

因此，截至目前，以國家計劃綱要形式確定的“基本國策”主要有：計劃生育（八

五、九

五、十

五、十一五）、對外開放（八

五、十一五）、保護耕地（十

五、十一五）、節(jié)約資源（十一五）、保護環(huán)境（十一五）、男女平等（十一五）。與同時期以黨的報告的形式提到基本國策內容相比，多了“保護耕地”和“男女平等”兩項。

（五）以政府白皮書的形式確定

自1991年我國第一部白皮書開始，截至2008年2月，中國已發(fā)表了56部白皮書，涉及民主政治建設、法治建設、政黨制度、人權狀況、軍控、國防、防擴散、宗教問題、人口問題、能源、環(huán)境問題、知識產權問題、食品安全以及西藏等廣泛問題，其中只有9部白皮書提及基本國策問題。它們分別是：

1993年8月31日，國務院臺灣事務辦公室了《臺灣問題與中國統(tǒng)一》白皮書。在第三部分“中國政府解決臺灣問題的基本方針”中，認為：“和平統(tǒng)

一、一國兩制是建設有中國特色的社會主義理論和實踐的重要組成部分，是中國政府一項長期不變的基本國策”，包括一個中國、兩制并存、高度自治、和平談判四個方面的內容［34］。

1995年8月，國務院新聞辦公室了《中國的計劃生育》白皮書，其中三次提到計劃生育的基本國策問題［35］。2000年12月，國務院新聞辦公室了《中國21世紀人口與發(fā)展》白皮書。其中兩次提到基本國策問題：“20世紀70年代以來特別是改革開放以來，中國確立了控制人口增長、提高人口素質的人口政策，全面推行計劃生育基本國策”，“制定、完善法律法規(guī)。加快立法步伐，提高立法質量，建立健全人口與發(fā)展法律法規(guī)。將人口問題作為制定經濟和社會法律法規(guī)時的重要考慮因素，為貫徹實施基本國策提供法律保障。”［36］

1996年6月5日，中國政府批準了《中國的環(huán)境保護》白皮書。其中前言中的第一句話是：“中國是一個發(fā)展中國家，目前正面臨著發(fā)展經濟和保護環(huán)境的雙重任務。從國情出發(fā)，中國在全面推進現(xiàn)代化建設的過程中，把環(huán)境保護作為一項基本國策”，“中國在80年代制定并實施了一系列保護環(huán)境的方針、政策、法律和措施。確立環(huán)境保護為中國的一項基本國策。防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及合理開發(fā)利用自然資源關系到國家的全局利益和長遠發(fā)展，中國政府堅定不移地貫徹執(zhí)行環(huán)境保護這項基本國策”，“在改革開放和現(xiàn)代化建設的過程中，中國將繼續(xù)認真貫徹執(zhí)行環(huán)境保護基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。”［37］

1996年10月25日，國務院新聞辦公室了《中國的糧食問題》白皮書。其中說到：“總之，中國政府將正視困難，在經濟布局和工作指導上，繼續(xù)嚴格執(zhí)行保護耕地和生態(tài)環(huán)境的基本國策，實施科教興農和可持續(xù)發(fā)展兩大戰(zhàn)略，推動農業(yè)經濟體制和農業(yè)增長方式的根本性轉變，以促進糧食綜合生產能力的穩(wěn)步提高。”［38］

2005年8月24日，中國國務院新聞辦公室了《中國性別平等與婦女發(fā)展狀況》白皮書。書中四次提到基本國策問題：“促進男女平等是中國的一項基本國策”，“堅持實行計劃生育基本國策，提倡晚婚晚育”，“在全面建設小康社會的新的歷史時期，中國政府將從國情和建設社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度出發(fā)，樹立以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，進一步貫徹男女平等的基本國策，依法保障婦女權益，落實婦女發(fā)展綱要的目標要求，努力促進婦女在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有與男子平等的權利。”［39］這比2005年8月28日通過的《中華人民共和國婦女權益保障法》確定的“實行男女平等是國家的基本國策”還要早幾天。

2005年12月22日，中國國務院新聞辦公室了《中國的和平發(fā)展道路》白皮書，其中提到：“中國把節(jié)約能源資源作為一項基本國策”，“中國堅持保護環(huán)境的基本國策，不斷加大保護生態(tài)環(huán)境力度，逐步改善生態(tài)環(huán)境，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件”，“中國堅定不移地實行對外開放的基本國策。”［40］

2006年6月5日，國務院新聞辦公室了《中國的環(huán)境保護（1996－2005）》白皮書。其中提出：“中國政府高度重視保護環(huán)境，認為保護環(huán)境關系到國家現(xiàn)代化建設的全局和長遠發(fā)展，是造福當代、惠及子孫的事業(yè)。多年來，中國政府將環(huán)境保護確立為一項基本國策，把可持續(xù)發(fā)展作為一項重大戰(zhàn)略”，“中國政府把保護耕地作為一項基本國策，實行嚴格的耕地保護政策。”［41］

2007年12月26日，國務院新聞辦公室了《中國的能源狀況與政策》白皮書。其中六處提到基本國策問題：“中國政府正在以科學發(fā)展觀為指導，加快發(fā)展現(xiàn)代能源產業(yè)，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，努力增強可持續(xù)發(fā)展能力”，“環(huán)境保護取得進展。中國政府高度重視環(huán)境保護，加強環(huán)境保護已經成為基本國策，社會各界的環(huán)保意識普遍提高”，“中國能源發(fā)展堅持立足國內的基本方針和對外開放的基本國策，以國內能源的穩(wěn)定增長，保證能源的穩(wěn)定供應，促進世界能源的共同發(fā)展”，“中國把資源節(jié)約作為基本國策，堅持能源開發(fā)與節(jié)約并舉、節(jié)約優(yōu)先，積極轉變經濟發(fā)展方式，調整產業(yè)結構”，“為繼續(xù)深入推進能源節(jié)約，中國政府進一步提出把節(jié)約資源作為基本國策，了《國務院關于加強節(jié)能工作的決定》”，“中國作為負責任的發(fā)展中國家，高度重視環(huán)境保護和全球氣候變化。中國政府將保護環(huán)境作為一項基本國策，簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，成立了國家氣候變化對策協(xié)調機構，提交了《氣候變化初始國家信息通報》，建立了《清潔發(fā)展機制項目管理辦法》，制訂了《中國應對氣候變化國家方案》，并采取了一系列與保護環(huán)境和應對氣候變化相關的政策和措施”［42］。

綜上所述，以政府白皮書形式確定或提及的基本國策目前有和平統(tǒng)

一、一國兩制（1993年）、計劃生育（1995年）、環(huán)境保護（1996年）、保護耕地（1996年）、男女平等（2005年）節(jié)約能源（2005年）和對外開放（2005年）共七項。

（六）以政府規(guī)章形式體現(xiàn)

以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要有保護耕地（1986年）和水土保持（1993年）兩項。

在1998年《土地管理法》正式確定將保護耕地作為我國的基本國策前，很長一段時間耕地保護的基本國策是以政府規(guī)章的形式確定的。1982年2月13日，國務院的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第三條規(guī)定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”

［43］（1986年6月25日《土地管理法》公布后，該條例廢止）。1986年3月，中共中央、國務院《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。”［44］

1993年1月19日，國務院了《國務院關于加強水土保持工作的通知》（國發(fā)［1993］5號），其第一條即明確指出：“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經濟和社會發(fā)展的基礎，是國土整治、江河治理的根本，是我們必須長期堅持的一項基本國策。”［45］這是唯一一次將水土保持作為基本國策的表述。

（七）以領導人講話形式體現(xiàn)

以政府專題會議或領導人講話形式確定或體現(xiàn)的基本國策因時間跨度長、涉及范圍廣，查證難度較大。但從筆者查證情況來看，最早以黨和國家領導人講話形式體現(xiàn)的基本國策主要有環(huán)境保護（1983年），男女平等（1995年）、保護資源（或節(jié)約資源，1999年），雖然它們最終都以其他形式確定為基本國策，但最早卻是以講話的形式提出的。

關于環(huán)境保護問題。從1973年8月到2006年4月，國務院召開了六次全國環(huán)境保護大會。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召開的第二次全國環(huán)境保護會議是中國環(huán)境保護工作的一個轉折點，為中國的環(huán)境保護事業(yè)作出了重要的歷史貢獻。在第二次全國環(huán)境保護會議上，當時擔任副總理的李鵬代表國務院宣布：環(huán)境保護是中國現(xiàn)代化建設中的一項戰(zhàn)略任務，是一項基本國策［46］，從而確定了環(huán)境保護在社會主義現(xiàn)代化建設中的重要地位，這也是最早關于將環(huán)境保護作為基本國策的表述。

關于男女平等問題。1995年以前，盡管各相關法律對婦女權益保障問題有許多專門規(guī)定，但并未將其列入基本國策。1995年9月4日，在北京召開的第四次世界婦女大會上，時任中國國家主席、中共中央總書記的向全世界宣告：“我們十分重視婦女的發(fā)展與進步，把男女平等作為促進我國社會發(fā)展的一項基本國策。”［47］這在世界上引起了強烈反響，得到了聯(lián)合國及國際社會的支持，被譽為推進婦女發(fā)展的一項重要決策。2003年8月27日，在同中華全國婦女聯(lián)合會新一屆領導班子成員和中國婦女九大部分代表座談時指出：“各級黨委和政府一定要充分認識婦女的重要作用和婦女工作的重大意義，牢固樹立馬克思主義婦女觀，堅決貫徹男女平等的基本國策。”［48］這比2005年8月28日新修改后的《中華人民共和國婦女權益保障法》正式以法律的形式將“男女平等”作為我國的基本國策要早近10年。因此，“男女平等”的基本國策最早是以領導人講話的形式確定的。

關于保護或節(jié)約資源問題。1999年3月14日，在中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上講話指出：“促進我國經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境，這是根據我國國情和長遠的戰(zhàn)略目標而確定的基本國策。”［49］這一講話，可將其理解為我國的基本國策有計劃生育（人口問題）、保護或節(jié)約資源、保護環(huán)境。其中，計劃生育和環(huán)境保護在此前已以不同形式確定為基本國策，但將“保護或節(jié)約資源”作為基本國策，是第一次以領導人講話的形式體現(xiàn)，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“堅持計劃生育、保護環(huán)境和保護資源的基本國策。”

（八）以其他形式出現(xiàn)

還有些以其他各種形式出現(xiàn)的基本國策，如有關學者在專著和論文中表述的個人觀點，有關部門或個人的建議，各種宣傳材料的不恰當引用等等。不過以這些形式出現(xiàn)的基本國策，人們的認同度雖一般較低，但卻能造成認識上和使用上的較大混亂。

除上述各種基本國策的淵源之外，使用者的主觀臆斷或將發(fā)展戰(zhàn)略、基本方針、指導思想和基本原則等理解為基本國策，也容易造成認識上的混亂。



三、結論

（一）我國基本國策的內容

綜上所述，截至目前，除去表述相同的內容，我國以各種形式提出的基本國策主要有耕地保護、計劃生育、一國兩制（和平統(tǒng)一）、男女平等、環(huán)境保護、對外開放、保護資源（或節(jié)約資源）、長治久安和水土保持等九項內容，它散見于各種不同的文件，以各種不同的形式體現(xiàn)出來。相對說來，國家發(fā)展和計劃綱要對基本國策的表述相對完整些。其中：

以法律形式確定的基本國策目前主要有耕地保護（1998年）、計劃生育（2001年）、男女平等（2005年）和節(jié)約資源（2007年）（括號中的時間為最早提出時間，下同）等四項。

以中國共產黨全國代表大會報告的形式確定的基本國策主要有計劃生育（1982年，“十二大”）、對外開放（1984年，“十二屆三中全會”）、環(huán)境保護（1992年，“十四大”）和保護資源（2002年，“十六大”）等四項。

以政府工作報告形式確定的基本國策主要有“長治久安”（1987年）、“計劃生育”（1988年）、“環(huán)境保護”（1988年）、“對外開放”（1987年）和“保護資源”（2003年）等五項。

以國家計劃綱要形式確定的基本國策主要有計劃生育（1991年“八五計劃”）、對外開放（1991年“八五計劃”）、保護耕地（2001年，“十五計劃”）、節(jié)約資源（2006年，“十一五計劃”）、保護環(huán)境（2006年，“十一五計劃”）、男女平等（2006年，“十一五計劃”）等六項。

以政府白皮書形式確定或提及的基本國策目前有和平統(tǒng)

一、一國兩制（1993年）、計劃生育（1995年）、環(huán)境保護（1996年）、保護耕地（1996年）、男女平等（2005年）節(jié)約能源（2005年）和對外開放（2005年）等七項內容。

以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要有保護耕地（1986年）和水土保持（1993年）等兩項。

最早以黨和國家領導人講話形式體現(xiàn)的基本國策主要有環(huán)境保護（1983年），男女平等（1995年）和保護資源（或節(jié)約資源，1999年）等三項。

（二）以各種形式最早提出的基本國策

從上述可以看出，我國以各種形式最早提出的基本國策分別是：

最早以法律形式確定的基本國策是耕地保護（1998年）。

最早以黨的報告或文件形式確定的基本國策是計劃生育（1982年）。

最早以政府工作報告形式確定的基本國策是長治久安（1987年）。

最早以計劃綱要形式確定的基本國策是計劃生育和對外開放（1991年）。

最早以政府白皮書形式確定的基本國策有和平統(tǒng)

一、一國兩制（1993年）。

最早以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要是保護耕地（1986年）。

最早以領導人講話形式確定的基本國策主要是環(huán)境保護（1983年）。

因此，我國最早提出的基本國策，是1982年9月1日在十二大報告中以黨的報告的形式提出的“實行計劃生育，是我國的一項基本國策。”

若按時間順序，我國確立基本國策的內容及時間依次為：計劃生育（1982年）、對外開放（1984年）、保護耕地（1986年）、長治久安（1987年）、環(huán)境保護（1988年）、一國兩制（和平統(tǒng)一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保護資源（1999年）。

（三）應該確定為基本國策的內容

在上述基本國策的各種淵源及表現(xiàn)形式中，筆者認為只有以法律形式、以黨的報告或文件形式、以政府工作報告形式和以計劃綱要等四種形式確定的基本國策才能作為真正的基本國策。對這四種形式中的基本國策進行歸并后，主要有耕地保護、計劃生育、男女平等、節(jié)約資源、對外開放、環(huán)境保護、長治久安等七項基本國策。考慮到現(xiàn)在的世界是一個開放的世界，我國已經融入了世界，“對外開放”只是當時特殊時代提出的一種轉型性政策，現(xiàn)在已失去了意義，因此它不能再作為基本國策。“長治久安”是任何社會和時代都具有的共性和追求，將其作為基本國策也只在很早以前提出過一次，缺乏認同性，因此它也不應作為基本國策。所以，筆者認為，真正能作為基本國策的只有耕地保護、計劃生育、男女平等、節(jié)約資源和環(huán)境保護等五項內容。

［摘要］基本國策是國家規(guī)范全國范圍內較長時期行為的總政策和在某一基本領域所實行的主要政策，在政策體系中處于最高層次，對國民經濟和社會發(fā)展具有重要作用。但對我國目前到底有多少基本國策，其出處及以何種形式體現(xiàn)等問題，說法眾多，并無一致的認識，造成了理論研究和實際使用中的混亂。經查證相關資料，我國基本國策的淵源和體現(xiàn)形式主要有以法律形式確定、以黨的代表大會報告形式確定、以政府工作報告形式確定、以計劃綱要形式確定、以政府白皮書形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領導人講話形式確定等多種形式。其內容主要有計劃生育、對外開放、保護耕地、長治久安、環(huán)境保護、一國兩制（和平統(tǒng)一）、男女平等、保護資源和水土保持等九項內容。

［關鍵詞］政策；國策；基本國策