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隨著人大工作的不斷發展，代表工作日趨活躍，如何加強和改進新形勢下人大工作制度，增強代表工作的實際效果，提高人大監督力度，是擺在各級人大面前的一個重要課題。我們認為，一是要完善人大代表及人大常委會的各項工作制度；二是以發展基層民主為目標，推進地方人大制度建設，讓代表能充分行使法定職權，更好地為人民說話；三是提高人大監督工作制度化、規范化水平，積極探索有效的監督形式、途徑、方法、措施，更好地貫徹監督法。

一、完善地方人大代表及人大常委會的工作制度

（一）完善提案制度。

一是要改變常委會組成人員聯名提案的薄弱狀況。目前人大常委會組成人員聯名提出的議案很少，出現這種現象固然有多種原因，但主要是因為限于工作條件和時間，個人動手比起法定機關經過長期醞釀、準備，并由專門班子論證、起草而形成議案有很大差距。如何加強常委會組成人員聯名提案這個薄弱環節，需要采取相應措施，如加強專業培訓和深入基層調研、配備專門助理人員等。

二是要提高議案質量，突出會議重點。地方人大常委會會議的一個通病是議程安排過多，議程安排上大都是“拼盤式”、“搞平衡”的辦法，涉及面寬，面面俱到，缺乏重點或重點不明確，影響審議質量和會議效果。對此，建議作出制度規范，基本要求是：首先，確定議程時，一定要突出重點，無論是法規案還是其他議案，都要按照抓大事、議大事、決定重大事項的原則，抓住本行政區域內改革開放和經濟建設中的重大問題，民主法制建設中的重大事項，人民群眾普遍關注、反映強烈的“熱點”問題，以及重大議案等，每次常委會確定1至2個重點議案為宜。其次，在時間上，為了保障常委會組成人員有足夠的時間做準備，對議程的確定時間應提前一個月左右確定下來，以便常委會組成人員有針對性地搞點調查研究。

（二）實行固定的、科學規范的會期制度，重點是要規范常委會例會時間。

法律法規規定地方各級人大常委會每兩個月舉行一次會議，如特殊需要，可臨時召集會議。隨著我國改革開放發展進入新的歷史階段，對民主法制建設提出了新的更高的要求，地方人大常委會的立法、監督等項任務越來越繁重。常委會既然是集體行使職權，其會議必須有相應的時間保障。如果會議時間過短，組成人員來不及認真仔細地研究、分析和討論議案，匆匆地進行審議，或者贊成，或者否定，客觀上造成權力機關無關緊要的印象，很可能充當了“橡皮圖章”的角色；但如果會議時間過長，就會犧牲了民主的效率、增加經費支出，還會滋生官僚主義作風。

（三）進一步規范審議制度。

目前人大審議制度是通過分組審議的方式提高審議效率，增加委員的參與度，這是無可厚非的。但僅靠分組審議局限性較大，不能真正形成合意，使爭議得不到合理、科學的解決。為了進一步規范和完善審議制度，增強會議效果，建議除程序簡單的例會外，應把聯組討論、大會辯論制度作為審議的必經程序。不搞大會辯論，實際上等于剝奪了一些委員平等競爭的機會，不利于對議案的充分審議與修正。最終表決所體現的議事民主的程度有多高，往往要看最終表決之前議案所經受的全部辯論與修正有多充分。作為代表民意、集中民智的委員，有權要求在全體會議上互相交換意見，爭取使自己個人的意見成為大家的意見。大會辯論，通過讓委員代表各種不同意見的交辯，最終形成合意。一方面能充分體現民主，激勵常委會組成人員的審議積極性，另一方面使法規案及其他重要議案能得到充分的修正，從而提高工作質量。

（四）改進表決制度。

表決制度的改革對人大建設無疑帶有根本性、全局性、實質性的意義。表決程序逐步走向規范化、制度化，對常委會集體行使權力起到了保障作用。表決是常委會形成決策的“關口”，關系著法規議案及其他相關重要議案的最終結果。人大常委會無論是行使立法權、監督權、決定權還是行使任免權，最終都是通過表決來實現，通過表決來形成具有法律約束力的國家意志。如何改進表決制度，使“最終結果”能夠真實地反映常委會主體的意愿？那就是要解決大人表決制度中目前存在的主要問題：一是有的人事任免議案存在著“一鍋煮”的現象；二是對法規議案中爭議較大的條文大都未“單列”開來表決，往往使表決者感到為難，有表決結果不真實之嫌；三是對“一府兩院”的工作報告只審議，不表決，有時只是根據需要作出相應決定或決議，客觀上缺乏監督力度；四是部分地方人大常委會表決方式落后，不能真實地反映表決者的意愿。針對以上問題，地方人大常委會表決制度可作適當改進：一是對人事任免統一實行逐個表決；二是對法規議案中爭議較大的條文實行單列表決；三是從加大監督力度、增強監督實效考慮，對“一府兩院”的工作匯報和專題報告、常委會的執法檢查報告實行表決通過的辦法；四是統一實行電子表決器進行表決。

二、以發展基層民主為目標，推進地方人大制度

從基層民主的角度考慮我國人大制度建設，最有意義的是完善和推進我國人民代表大會制度向人民負責的機制。

（一）完善人大對人民負責的機制建設。

一是要提高地方人大信訪制度的地位，把接待基層群眾、為人民主持正義作為地方人大的主要日常工作之一。如開展“代表接待選民日”、“代表向選民述職”、“代表與選

民統一見面日”、“代表聯系服務群眾見面周”、“代表論壇”活動等。地方人大作為人民行使權力的機關理應為人民講話，為人民伸張正義，這是地方人大“向人民負責”的重要表現。二是要提高地方人大在國家機構體系中的地位。我國憲法規定，地方人大是地方權力機關，其它國家機關產生于權力機關，受權力機關監督，向權力機關負責。故可以考慮對地方人大行使官員監督權和罷免權的制度加以改革。地方人大對官員的監督應制度化、經常化、先行化，發現有問題的或不稱職的官員及時罷免，而不能等出了大案，司法機關結案后才行使罷免權。

（二）提高人民代表的政治質量。

一是人民代表職業化。目前人大代表基本都是兼職，而且在這種兼職中，人大代表的職責和工作往往只占很少一部分，在這種情況下，人大代表的職能較難真正發揮。在這方面，可以借鑒國外的議員制度，逐步實行人大代表職業化，即人大代表專職從事人民代表工作，俸祿由國家供給，可以連任。由于人大代表職業化，人大代表的效能和素質將大大提高，各級人民代表的數量可以大大減少。二是增加人民代表的實質性功能。我國目前的人大代表制度對不少成員而言，主要還是一種榮譽。在這種條件下，人大制度的有效性及國家權力機構的功能都將大大受到影響。人大代表的標準主要應當是參政議政的能力及是否有為人民講話的膽量和獻身精神，在某種意義上，一個好的人大代表恰恰要以犧牲個人的專業為前提。三是人民代表資格制度合理化。在人民代表職能化尚未實施之前，可以先對人民代表的資格進行限制。比如，擔任政府某些行政職務的官員就不再擔任人大代表，真正保證人大代表職能的發揮。四是推行代表履職登記制度，對代表履職情況進行登記，并予以公布，為評先創優和換屆時連任代表的提名提供依據。

（三）改革和完善人大代表選舉制度，擴大基層代表的范圍，真正發揮人大代表作用。

一是擴大直接選舉范圍，提高直接選舉程度，法律應創造條件并鼓勵一切為人民謀利益并有獻身精神的人出來競選；二是將競爭機制引入人大代表選舉過程，實行競選，雖說競選的成本較大，競選的后果難以預料，但競選的公平和民主意義是明顯的；三是實行地區選舉和界別選舉混合制；四是合理減少代表數量、特別是減少政府官員任人大代表的數量，增加代表資格規定，提高人大代表素質；五是逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表；六是改革選舉委員會組成方式，設立選舉專門法院，規范選舉的組織、監督和訴訟糾紛的處理；七是完善代表監督與罷免辦法，增強可操作性；八是優化人大常委會組成人員的構成，增加常委會組成人員專職比例、優化組成人員年齡、知識、專業等方面的結構，促進常委會民主決策水平的提高。

三、提高人大監督工作制度化、規范化水平，增強人大代表工作實效，提高監督效率

（一）堅持以人為本、關注民生，圍繞地區的工作大局和群眾關注的民生熱點問題，進一步加強人大監督作用。

一是要突出監督重點，推動廣大群眾反映比較集中、涉及面廣的問題的解決。如目前我市的“十二五”規劃編制、舊城鎮舊廠房舊村屋“三舊”改造工作、河涌整治、亞運保障工作、保障性住房建設情況等，都是人大監督的重點。二是要落實對重點監督事項辦理工作責任制，建立代表建議辦理績效評估機制，加強溝通協調，強化跟蹤督辦，增強辦理實效。三是人大代表應深入基層、深入實際、深入群眾，開展多層面、寬視野的專題調查研究，了解重點監督事項的實際效果。

（二）堅持開拓創新人大工作的方式方法，探索監督工作新形式，不斷增強人大工作實效。

一是要采取登門拜訪、約見座談等方式，了解辦理工作措施和進展情況，并對辦理工作提出意見或建議。二是要加強和改進代表工作，進一步激發代表工作活力和代表自身的主觀能動性，發揮代表在我市經濟發展調結構、促發展工作中的作用，努力推進“有為人大、民生人大、活力人大”建設。三是要不斷完善代表工作的長效機制，增強代表工作實效。四是要加強人大代表及人大工作者的培訓，特別是要加強基層人大代表的學習培訓，以增強人大代表意識和依法行政的意識，提高代表履職和監督的能力和水平。

（三）認真履行法定職責，貫徹實施監督法，提高人大監督工作實效。

地方人大應進一步強化對重大事項決定權的行使，加強對行政機關的監督，注重監督工作的質量和成效，適當擴大地方人大對其選舉、任命人員的管理權限，使人大能夠比較全面、客觀、真實地了解選舉或任命人員的情況，使人大代表或常委會組成人員在投票或審議時能夠有選擇的余地。