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一、新公共管理概念的產(chǎn)生

政府組織機構是政府實現(xiàn)對社會公共事務組織、管理、協(xié)調、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關)運用依法獲授的國家公共行政權力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本衡量標準，處理公共行政事務的進程和活動。

行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經(jīng)濟、文化水乳交融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級社會中的行政管理模式，在現(xiàn)實的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發(fā)達國家，管理行政模式在經(jīng)過一段時間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、官僚主義和腐敗等問題的出現(xiàn)。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。

二、新公共管理的發(fā)展及理論價值

1.發(fā)展歷程

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。

2.理論意義與價值

與工業(yè)社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規(guī)模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發(fā)達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經(jīng)濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。

三、新公共管理的理論與實踐模式

新公共管理基本主張強調經(jīng)濟價值的優(yōu)先性與市場機能，強調運用企業(yè)管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等。基于這些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業(yè)型政府模式

“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協(xié)作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業(yè)一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行政變遷見。

2.行動中的新公共管理模式

有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發(fā)展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰(zhàn)略和預算責任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業(yè)化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰(zhàn)略管理，強調顧客至上，實現(xiàn)公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進改革

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學技術發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強了其在國際社會中的競爭力。

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮我國政府在完善社會主義市場經(jīng)濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對此，有必要進行深人的研究。

(1)強調政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強調政府公共管理應像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務。

(2)將科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更

為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。

(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內(nèi)允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產(chǎn)業(yè)中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。

(4)公平、效率的價值協(xié)調。公平與效率是人類社會發(fā)展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。

(5)防止權力腐敗的趨向。新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權力不僅在制約機制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個社會的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權力異化和謀取私利的行為。

(6)重視政治對行政和公務員的影響。行政管理體制改革需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的格局有著密切關系，若政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構改革的直接目標是改善行政績效，但也要與政治體制改革結合起來。應使行政人員認識到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，達到忠實履行行政職責的目的。

值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。因為西方發(fā)達國家的公共行政管理體制經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發(fā)展趨勢的，而我國目前市場經(jīng)濟發(fā)育還不十分成熟，法制還不很完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。