鄉鎮行政管理體系歷史沿革及其啟發范文
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按照目前學術界比較認同的一般觀點,傳統中國的鄉村治理結構是“國權不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉紳”[1]3。但到清朝末年,這種社會政治結構日趨分化與解體,中央政府權力式微,地方勢力迅速膨脹,鄉紳精英階層開始走向了皇權統治的反面。“就當時的政治情勢來看,主要有兩條道路可選擇:一是通過擴大官僚政治體系,增強地方政府的組織和權力,強化國家對社會的駕馭;二是開放部分地方政權,吸收各種新興政治力量參與社會管理,實現社會政治秩序的整合。對清朝政府而言,前者固然為上策,但已沒有足夠的力量去實現;選擇后者,雖然并不情愿,但又有不得不為之勢”[2]724-741。因此,我國進入20世紀以后,“從形式上看,辛亥革命是皇權終民權始的標志,也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治”[3]242。
(一)晚清至民國時期倡導推行的所謂“鄉鎮自治”
光緒三十五年(1909年),晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》規定:城、鎮、鄉作為地方自治的最基層單位。其中,城市人口超過10萬人者設為“區”,城廂以外人口超過5萬人者設為“鎮”,5萬人以下者設為“鄉”,分別成立“自治公所”,并選舉產生“議事會”和“董事會”等機構,負責辦理轄區事務[4]724-741。但是,“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作,以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖”[5]463,“故所謂政治者,不操于官,即操于紳,甚或操于地痞惡棍,生殺予奪,為所欲為,民之所能自存、自主、自治者,亦幾希矣”[6]184。而到1915年,袁世凱執政期間即宣布取消“鄉鎮自治”而實行區、村二級制,并把現代的警察制度首次推向基層社會,“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化,并以此來鞏固縣政權”[7]43-150。執政后,一方面仿照蘇俄體制模式建立起了一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治體系,形成了從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”[8];另一方面,“國民黨實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同,都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制”[9]67。總的看來,“1928年后,國民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系,而實際上自治團體并無權力”[10]56。正如美籍華裔學者黃宗智所言:“民國時期的鄉是一個曖昧的單位———百戶以上村者為鄉,百戶以下村者集為一鄉,滿百戶集市者為鎮。1941年之前,鄉級機關并沒有列入縣政府的預算中,也沒有自己的收入。它們只在名義上存在,和過去的鄰閭制度一樣,真正重要的行政單位是區和村。”[11]297據1942年的粗略估計,國民黨時期區一級約需164612人,鄉鎮一級約需686721人,保甲約需12140908人,三項合計為12992241人[12]574-587。這種惡性膨脹的無組織力量,造成了大量農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”[10]50-52,最終也吞噬了國民黨統治的政權
基礎。
(二)中國共產黨早期建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權
中國共產黨最早建立的農村基層政權組織是“鄉蘇維埃”,其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”,是指“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力,國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生,各自對國家權力機關負責并受其監督”[13]439。如在抗日戰爭時期,《陜甘寧邊區鄉(市)政府組織暫行條例草案》規定:“鄉(市)人民代表會議為人民管理政權機關,采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制;實行男女平等,提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位;發揚民主政治,健全民主集中制,增強人民的自治能力”[14]59。解放戰爭時期,各大解放區普遍建立了大區、省、專員公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級,其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為派出機構,“鄉鎮”為地方基層政權組織。同時,中國共產黨的農村基層組織以及共青團、婦代會、民兵、農會等也相繼建立,從而把“一盤散沙”的億萬農民群眾納入到國家政權組織體系中。總之,“國民黨只是建立起一個徒有其表的小王朝,中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗”[15]627-628。然而,“在黨與政權的關系上,由于中共強調黨的一元化領導,民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象產生過較大的影響”[16]789。
新中國成立后,根據1950年12月由政務院頒布的《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》規定:“鄉(行政村)的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會”,其所實行的仍然是“議行合一制”。到1952年底,全國共建立了28萬個鄉(行政村)人民政府組織。1954年9月,我國第一部憲法規定:“鄉(民族鄉、鎮)是縣以下惟一的基層政權組織,按自然區域劃分為村民委員會和村民小組”。截止1957年底,除臺灣和西藏昌都地區外,全國建立了120753個鄉鎮(其中鄉117081個,鎮3672個)[17]。“盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題,但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。”[3]220
(三)“政社合一”體制的建立與瓦解從1958年夏季開始,全國12萬多個鄉鎮和74萬多個農業生產合作社一下子被改組成了2.6萬個。同時,全國廣大農村地區還建立起了265萬多個公共食堂,475萬多個托兒所,10萬多個幸福院,1052個民兵師,24525個民兵團,普遍實現了組織軍事化、行動戰斗化和生活集體化[18]51。這在當代中國乃至世界歷史上堪稱為一大“奇跡”。但是,這種暴風驟雨式的巨大社會變革,卻讓世代沿襲傳統生產生活方式的農民群眾感到了極度恐慌和無所適從,尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品”[15]618。于是從1962年開始,中共高層決策者不得不向傳統的村落農民讓步,全國數量由26576個增加到74771個,正式確立起了“三級所有,隊為基礎”的農村基本經濟制度。直到1982年底,全國的數量仍保持在54352個,生產大隊為719438個,生產隊為597·7萬個[19]366。這一時期,“公社對農民進行以基層政權為中心、為主導的重新組織,將幾乎所有的生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手里,主要的農業資源及其分配也由基層政權支配”[20]35,“政治權力滲透到農民家庭中,家庭的內部關系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養、生產乃至消費等等,都受到公社規范的制約”[21]377。
因此,有的學者指出:“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先,它摧毀了鄉村社會的經紀體制,國家完成了基層社會的官僚化和合理化,國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹下去,鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織去完成的。舊的各種經紀角色及其存在的土壤都被徹底鏟除,應該說這是時期‘國家政權建設’的一項重大成就。其次,它成功地保證了農村社會的穩定,確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。中國農民得到了近百年來從沒有過的安定生活環境,醫療條件從無到有,教育初步普及。”[22]但是,從國家行政管理的角度看,“只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”[21]200。截止1978年底,全國6.5萬多個,擁有國家干部150萬人左右;生產大隊70萬多個,擁有半脫產性質的農民干部600萬人左右;生產隊600萬多個,擁有不脫產性質的農民干部3500萬人左右,三項合計為4250萬人。這幾乎相當于一個歐洲國家的總人口,但其行政經費支出只占全國的5%左右[23]161。而從1952年到1978年,全國農村人口增加了3億多人,人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝,出現了幾億農民在高強度勞動投入和過密型種植模式下,農地報酬遞減、邊際收益率下降(甚至為負數)的極端現象。直到十一屆三中全會召開前,“全國農業人口平均每人全年收入只有70多元,有近1/4的生產隊社員收入在50元以下,平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元,有的地方甚至不能維持簡單再生產”[24]832。因此,“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”[25]508。
(四)“鄉政村治”二元體制模式的確立與改革上世紀70年代末、80年代初,隨著我國以家庭聯產承包責任制為主要特征的農村基本經濟制度的確立,體制的權威基礎徹底動搖了,“造成了農村一部分社隊基層組織渙散,甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態,致使許多事情無人負責,不良現象在滋長蔓延”[24]853。1982年12月新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規定:“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域,鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責,設立人民代表大會和人民政府”;第110條規定:“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,從此確立了“鄉政村治”二元體制模式。從1983年到1985年,全國共建立起了79306個鄉,3144個民族鄉,9140個鎮和948628個村民委員會、588多萬個村民小組[18]366。
但是,這種“鄉政村治”二元體制模式,逐漸暴露出了諸多的矛盾和問題。首先是“舊廟剛拆又添新廟,舊人未走又添新人”。如在“社改鄉”期間,全國鄉鎮數量增加了36786個,村民委員會數量增加了23萬多個,若按平均每個鄉鎮配備20名干部計算,需要新增加國家干部735720人;若平均每個行政村配備7名干部計算,需要新增加村干部161萬人。這對于當時我國主要以農業稅作為財政收入來源,而村級集體經濟正走下坡路的現實情況相比,顯然是不相符合的。于是從1986年開始直到1996年,全國共減少鄉鎮數量19617個,行政村數量也減少了接近10萬個。尤其是1998年以來,全國平均每天撤并鄉鎮4個,照此發展下去,預計到2010年全國鄉鎮數量將減少至3萬個左右[26]。正如有的學者所提出的,“如此大規模的鄉鎮精簡并沒有產生激烈的社會震蕩,鄉鎮改革可與包產到戶、鄉鎮企業一起并稱為農村改革的三大奇跡”[27]609。
但隨著鄉鎮的規模不斷擴大,財政供養人員和行政經費支出卻有增無減,“目前我國鄉鎮一級需要農民出錢養活的人員共有1316.2萬人,平均每68個農民就要養活1名干部,因機構臃腫給農民造成的經濟負擔占40%左右”[28]。其次是鄉鎮“事權”與“財權”嚴重失衡。事實上,“我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市、區)、鄉(鎮)5級政府構成的行政體系,越是到了最低一級的鄉鎮時,政府任務和目標就會呈幾何級數增加。這使得鄉鎮成為一個面對上級,主要完成上級任務的官僚機構”[29]。而“目前我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,財政供養人員卻占到全國的71%。尤其是在農村義務教育經費總支出中,中央財政承擔2%,省級財政承擔11%,縣級財政承擔8%,鄉鎮財政竟然承擔了78%”[30],由此造成了鄉鎮一級政府基本處于“有政無財”的尷尬境地。據農業部1999年的調查數據顯示,全國鄉鎮一級負債1776億元,平均每個鄉鎮408萬元;村一級負債1483億元,平均每個村21萬元,農民人均負債374元[31]。據一些專家估計,目前這一數字很可能已增至6000~8000億元甚至更多。再次是鄉鎮“條條”與“塊塊”分割的現象日益嚴重。
目前我國不少地方都把“撈油水”的鄉鎮站所(如公安、司法、工商、財政、稅務、金融、郵電、通訊、電力、醫藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業、城建、土地等)人權、財權、物權收歸上級業務主管部門,而把“花錢不得利”的站所(如農技、農機、水利、畜牧獸醫、林業、計劃生育、社會治安等)甩給基層管理,結果造成鄉鎮一級幾乎變成了“空架子”。最后是鄉鎮“黨政一體化運作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。迄今為止,我國鄉鎮一級仍未擺脫體制的影響,“具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系,習慣于直接指揮和控制,而不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制”[25]637,而“村民自治”既受到地方行政權擴張的壓縮,又缺乏必要的財力基礎,基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態。因此,我國下一步如何把鄉鎮建設成為“有活力、有權威、有效能”的地方基層政府組織仍然是一大難題。
二、結論與啟示
綜上所述,“整個20世紀,就是國家行政權不斷下沉,并將分散孤立的鄉村社會整合到國家政權體系的過程”[29]。但在整個20世紀的“現代國家政權建設”過程中,中國傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代工業體系,造成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化的嚴重對立,致使我國建構現代的鄉鎮行政管理體制頻繁變動且反復無常。這充分說明了,任何政黨或政府都不可能超越“以農養政”時代的兩大規律:一是所謂的“帕金森定律”,即“官僚機構都具有自我繁殖和持續膨脹的一般規律性。因此,機構龐大,人員臃腫,是官僚機構發展過程中慣有的通病”[32]87;二是所謂的“黃宗羲定律”,即“中國歷代的稅費改革都是將雜費歸并到正稅中一起征收,但每次取消雜費后,又會孳生出新的雜費,反而會加重農民的負擔,最終形成了‘積累莫返之害’”[33]。正如馬克思曾經指出的,“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展”[34]305。
那么,回顧和總結20世紀以來我國鄉鎮行政管理體制的演變特點和發展軌跡,我們應該從中得到哪些有益的啟示呢?
首先,必須認識到,“傳統中國的村落,農民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益,但看不到長遠利益。更看不到共同利益,所以不能在平等協商基礎上建立起超過家庭的各種形式的經濟聯合體。因而,他們需要有一個‘別人’來替他們識別共同利益,并代表他們的共同利益”[36]166-167。因此,我國著名的社會活動家費孝通先生早在1940年就提出了,“鄉土中國要重建,必須有一個前提,那就是有一個為人民服務的政府”[37]168。可見,“我國現代的鄉鎮基層政權組織同國家政權組織一樣,都是按照馬克思、列寧主義的革命原理,在徹底打碎半殖民地、半封建的國民黨大地主大資產階級的反動國家機器之后,根據無產階級和廣大勞動人民的意志建立起來的人民民主專政的鄉鎮組織。它經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗,又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善,最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣,是無產階級革命的產物,是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一”[24]88。如果不了解這一點,那么就有可能對下一步的鄉鎮行政體制改革基本方向產生誤解。尤其是近年來,學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“鄉鎮自治”、“鄉公所制”、“縣政鄉派村治”等等政策主張,這不僅表明了人們對鄉鎮一級政府是“弱化”還是“強化”、是“自治化”還是“行政化”的基本判斷上存在著嚴重分歧,也顯示出了人們對鄉鎮的基本功能和地位認識不清。總之,如何從建設適應社會主義市場經濟體制的現代國家的角度,從中國的國情出發,積極探索建設現代的鄉鎮行政管理體制,使中央自上而下的行政系統與鄉村治理結構實現有效的對接,仍然是一個需要深入研究的重大現實課題。
其次,應當認識到,實行地方基層政府的“善治”,是建立現代鄉村社會公共秩序的制度保障。尤其是目前世界上,“地方基層行政單位的設置,一般都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發,綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[38]341。這是因為,“國家行政權力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅,甚至發展停滯;而地方行政區劃規模過大,又將導致政令不通,行政效率低下。而保持地方基層行政建制的適度規模,是實現鄉村有效治理和滿足農民對公共品需求的制度基礎”[39]164。目前,我國總人口的63%、勞動年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%都居住在農村,如果急于撤消鄉鎮的行政建制,那么勢必將給廣大農民群眾的生產生活帶來很多麻煩。因此,我國下一步鄉鎮行政管理體制改革的總體目標是:“把農村基層政權建設成為密切聯系群眾,全心全意為人民服務,能夠有效地領導和管理本鄉鎮政治、經濟、文化和各項社會事務的地方基層政府。”[40]總之,“鄉鎮”作為我國憲法規定的一種地方基層行政建制,應當保持其行政地域的完整性,人口規模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學性,機構設置的合理性,人員編制的法律約束性,政權名稱的固定性和政府運作程序的規范性。
再次,必須認識到,“一個國家實行什么樣的政治制度和政黨制度,是由該國的政治經濟狀況、民族文化傳統和特定的社會歷史條件等共同作用的結果”[41]。“20世紀的百年史反復證明了這樣一個道理:誰抓住了農民,誰就抓住了中國;誰丟掉了農民,誰就丟掉了中國!”[3]213因此,一定要始終堅持黨對農村工作的領導核心地位,不斷擴大基層民主政治。1998年10月,十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出了,“黨管農村工作是我們黨的一個傳統,也是一個重大原則。黨的農村基層組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,是農村各種組織和各項工作的領導核心。建設有中國特色社會主義新農村,關鍵在于加強和改進黨的領導”[42]23-24;“擴大農村基層民主,必須在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行,要充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用”[42]131。這一點是決不能含糊的。進一步完善“村民自治”制度,必須克服兩種不良傾向:“一是否定黨的領導,使村民自治工作放任自流;二是黨的組織不尊重法律規定的村民的民主權利和村委會的職權,包辦代替”[42]132。而問題的關鍵在于,一方面要不斷加強和改善黨對農村的領導方式和工作方法,使之成為統籌協調各方和整合鄉村社會各種政治力量的“龍頭組織”;另一方面也應看到,“村莊是生產性的和建設性的”,只要真正體現了“村民自治”的核心價值(即讓農民自由、自主、自治的活動),善于把分散的個體農民自愿結成經濟利益共同體,才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。
最后,必須認識到,當前我國行政管理體制中亟待解決的問題是合理劃分鄉鎮“事權”與“財權”的關系。大量的歷史事實表明了,我國迄今仍缺少界定各級政府“事權”的法律法規,以至造成了鄉鎮一級政府對所有上級部門交辦的事情,哪怕人力、財力不夠,也要勉為其難(即“對上負責”);而農村公共產品供給基本是靠農民自己解決,鄉鎮一級政府自身缺乏必要的財力基礎,根本無法履行其應有的職能(“即對下負責”)。因此,下一步鄉鎮政府體制改革更多涉及的是對整個國民收入再分配以及財稅制度、戶籍制度、農民義務教育制度、農村公共產品供給體制等諸多領域的深層次改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革,那么有可能將使鄉鎮政府機構改革再次陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”惡性循環的陷阱而不能自拔。
當然,“中國農民并不需要強加于他們身上的組織,但是需要他們可以進退自由的互助性、服務性組織,如各種各樣的合作社、聯系全國的專業組織,能夠反映農民訴求的各種非政府組織,這些農民自己的組織或有社會各團體和志愿者參與的非政府組織,有的可以填補政府職能的某些空白,有的可以為農民提供成本更低、更優質的服務。這是我們在改造、規范各級政府職能同時所要進行的另一項長遠和重大的舉措”[43]。“而目前我國發育新的農民中介組織資源和促進傳統組織與新發育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是,政府職能的定位問題尚未解決,各級政府決策層在組織創新方面的政策供給嚴重不足”[44]。我國迄今尚未建立起“民主化、法治化的現代農村政治制度;開放、公平的現代農村市場經濟制度;科學、文明的現代農村文化制度;賦予農民各種權利的規范的代農村社會制度”[45]8。這是我國“十一·五”期間建設社會主義新農村將面臨的一項重大而緊迫的戰略任務。
從2006年1月1日起,中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”,標志著我國正式進入了“工業反哺農業、城市支持農村”的后農業稅時代。為此,2005年6月,總理在“全國農村稅費改革試點工作會議”上提出:“我國農村稅費改革已經進入到了一個新的階段,要積極穩妥地推進以鄉鎮機構改革、農民義務教育體制改革和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點,建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度,促進農村經濟社會全面進步,推進全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會;要切實轉變鄉鎮政府職能,整合事業站所,精簡機構和人員,提高社會管理和公共服務水平,加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制;具備條件的地方,可以推進‘省直管縣’的改革試點。”[35]這預示著一場規模浩大、波瀾壯闊的農村鄉鎮體制改革序幕拉開了。
