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一、雷納效率評審(Raynerserutin;Programme)

行政改革，調研先行。1979年撒切爾一上臺，即調馬克·斯賓塞連鎖店的主管雷納任她的效率顧問，并在首相辦公室設立了一個效率小組(EfficiencyUnit)。雷納和效率小組的首要任務是組織對政府各部門運作狀況的全面、深入的調查。這一系列調查的內容和目的，雷納曾概括為三點:(1)考察某一特定的政策或某一類活動，對那些人們習以為常、視為天經地義的工作的所有方面都要敢于質疑;(2)提出所發現的問題的解決方案，并就如何節省開支，提高效率和效益提出建議;(3)對已達成共識的解決方案和改進措施的實施情況進行監督和檢查。

雷納效率評審最初的重點是經濟，追求所謂“金錢的價值’，①，即通過效率的提高，在保持既定服務質量的前提下，大幅度減少開支。這一點上雷納評審可以說碩果累累:1979年到1985年六年間共進行了266項調查，發現并確定了1億英磅的年度節支領域和6700萬磅的一次性節支領域。截至1986年底，評審本身共支出了500萬磅，而所帶來的直接經濟效益，據統計高達95000萬磅。

雖然效率評審的側重點是經濟，但調查的范圍和影響并不限于財務管理。由于把提高效率作為節省開支的主要手段，評審涉及到政府部門的組織結構、運作程序、人事制度、管理方法等與效率有關的各個方面。它實際上是一次跨越政府所有部門、綜合行政管理各個領域的、大規模的、系統全面的調查研究運動，是撒切爾行政改革的先導和改革措施制定的基礎。由于這一特征，效率評審導致了另外兩大事件，部長管理信息系統的建立和財務管理新方案的頒布。

二、部長管理信息系統(MINIs一ManagementInforma‘ionSys‘emforMinis-ters)

部長管理信息系統于198。年在環境事務部首先建立。它的目的是要使“高層領導能隨時了解到:部里正在做一些什么事情?誰負責這些事情?誰定的目標?這些目標是什么?對它們是否進行了有效的監測和控制?”這些問題據稱以前從未提出過。

部長管理信息系統的實施包括三個步聚:

1.每一個科的負責人②向部長③交一份工作陳述，包括工作內容、所用人員、工作程序、工作所要達到的目標等等。如有可能還要提出績效示標(Performanceindicator)，用以具體測定工作成就。

2.部長審核各科的工作陳述。這一審核包括總目標與各科目標的整合，依目標要求與客觀情況進行資源分配等。然后就目標、具體指標、資源、績效示標等與各科討論，達成共識。

3.協議的執行階段。各科按既定計劃進行工作并定期向部長匯報進展情況。匯報的內容包括工作陳述所列項目上的狀況及具體數字。部長依據這些完整、全面的信息及時做目標、具體指標、資源分配等方面的調整，并在綜合分析對比的基礎上，找出各科工作上的薄弱環節、督促改進。

上述三步一般每年重復一次，稱為部長管理信息系統的一個周期。

可以看出，部長管理信息系統是融合目標管理、績效評估等現代管理方法而設計的信息收集和處理系統，是一個管理工具。它隨后在中央政府部門和地方政府中得到廣泛應用，被英國學者喻為政府眼中的“管理萬靈丹”。部長管理信息系統據認為有如下優點:

1.過去部長們關注的中心是政策領域，執行由文官負責。部長管理信息系統使部長更多介入到政策執行領域和部門內部的管理工作。這不僅增強了部長對政策執行過程的監測和有效控制，而且使他們能根據執行情況和客觀效果，及時進行必要的政策調整。

2.由于具體內容和格式規范化，部長管理信息系統比傳統的層級匯報方式所獲得的信息要及時、全面、系統得多，也有利于進行綜合分析和不同單位之間的比較分析。

3.部長管理信息系統有助于按實現目標的需求進行合理資源分配，并且根據各具體目標的實現情況做適當的資源分配調整。

4.由于上述優點，部長管理信息系統能大大提高工作效率。其標志之一是:在建立這一系統后的四年內，環境事務部在工作任務不減，工作質量有所提高的前提下，實現裁員29%，遠高于各部的平均水平(1979到1987年期間英國公務員總人數的減少幅度為18%)。

5.通過在部長與科級之間建立直接的、規范化的信息溝通渠道，部長管理信息系統降低了中間管理層次的作用，為取消某些中間層次提供了可能性。

6.部長管理信息系統中體現的目標責任制度，依目標進行資源分配和調整的制度，目標實現程度與績效的評估機制，全面信息的反饋機制等，為分權和權力下放創造了條件。在對環境事務部的情況進行考察后，朱伯特調研小組(雷納調研的一個項目)于1981年提出一份報告，建議在環境事務部建立120個獨立核算中心，開展以分權化為主題的機構改革。這一報告導致了英國行政改革的第三件，也是最重要的事件—財務管理新方案的頒布。

三、財務管理新方案(EMx一TheFinaneialManagemen‘Ini‘ia‘ive

財務管理新方案是財政部于1982年5月公布的。它可以說是英國政府部門管理改革的總藍圖。新方案的目的是要使各部門各層級負責人都能:(l)明確自己的目標和測定產出與績效的標準和方法;(2)了解可利用的資源和自己在充分利用這些資源上負有的責任;(3)獲得有效履行職責所需要的信息、技能訓練和專家諳詢等等。

隨著新方案的頒布，內閣辦公室和財政部聯合成立了一個財務管理小組(FinancialMa-nagementUnit)，負責這一方案的實施指導和部門協調工作。考慮到職能上的巨大差異，各部被要求按新方案的精神擬定實施計劃，探索適合自己的最佳管理模式，包括管理責任制，財務核算制及控制機制等。雖然在各部門的實踐中存在差異，財務管理新方案具有四個共同特征。

1.高層管理系統(ToPManagementSystems)。它實際上是一個管理信息系統，是部長管理信息系統的擴大和延伸。新方案“希望”各部建立一個信息系統，它“不僅能向最高層提供評估和控制所需的全面信息，而且能為下面各層主管提供做好工作所需的信息”。換言之，就是要圍繞部內的層級結構建立全方位的信息網絡。

2.目標陳述(statement。fObjeetives)。它包括目標的界定，多重目標的排序，目標具體化而形成的可測定的指標等等。

3.績效評估(PerformaneeMeasurement)。評估包括經濟、效率、效益三方面內容，分別涉及成本與投入，投入與產出，產出與客觀效果之間的關系。其具體步驟是:把經濟、效率、效益分化為大量的績效示標④，圍繞這些示標收集全面信息;進行縱向(同一單位不同時期的表現)對比，橫向(工作性質相近的不同單位之間)對比，實際表現與目標之間的對比，找出差距，挖掘改進的潛力;適當時候運用現代技術方法對績效示標數據做整合分析，得出特定單位績效總體指數，作為制定計劃和決策的基礎。

上述三項顯然是部長管理信息系統的擴展、延伸、系統化(這點主要表現在績效評估方面)。所不同的是，部長管理信息系統具自發自愿性質，而新方案把上述內容作為對各部的普遍要求。

4.分權與權力下放(DeeentralizationandDelegation)。這是新方案的主要特征。分權采取了財務分權的形式，即把部屬一些執行性的，從事量的處理工作(VolumeProcessing)，任務單一，工作程式化但又分散在不同地域的單位建成獨立的核算中心(又稱開支中心或責任中心)。這些中心實行經理負責制。其內部組織結構、編制、人員錄用條件及程序、工資級別、獎懲方法等，全部由經理根據資源和工作需要來決定。主管部門不再直接指導和干涉中心的日常工作。其主要職責是:分配資源，主要是撥款;建立工作要求，后果及產出等方面的具體指標;設計具體程序和測定方法，監測評估各中心的工作。一句話，中心的主管部門要敢于放手，“讓經理們去實踐，去探索，去成功，去失敗”。

財務分權與傳統的部門管理方法有很大不同。首先，分權改變了傳統的幕僚與主管之間的工作關系，實現了責任與人權、財權的統一。它使“中下層業務主管在其工作生涯中，第一次能夠看到他所批準的活動與進行這一活動的成本之間的關系”。這有助于提高他們的成本意識、效率意識、經濟意識。其次，分權改變了部內層級之間的關系。核算中心的建立使中下層部門具有獨立半獨立地位，主管部對其控制力減弱，控制方式也相應改變。

結合各部門的具體情況和客觀環境的變化，貫徹、完善并發展財務管理新方案中提出的原則，可以說是自1982年至今英國行政改革的總方向和主要內容。經過實踐和探索，目標陳述、績效評估和管理信息系統和應用范圍由部內行政管理擴大到項目管理;其側重點已由起初的經濟、效率轉變到了效益和服務質量;所使用的技術方法如績效示標體系、量化技術、信息收集和分析技術也趨于完善和科學。更為重要的是，分權原則得以發展和系統化。其主要標志是1988年的伊布斯報告。

伊布斯于1983年接替雷納任撒切爾的效率顧問。他于1988年提出了一份題為“改善政府管理:下一步行動方案”(ImprovingManagementinGovernment:TheNextSteps)的報告，批評政府各部門完全雷同的組織結構，公務員內部統一的層級結構、工資制度和晉升程序等已不適合新形勢，要求加速改革。報告提出了機構設置的新的指導原則:“由于不同政府部門具有不同的職能，各部的設置與改組應嚴格依據所從事的工作進行。其內部組織結構應有利于高效率地執行政策，提供服務。”這就是說，不同政府部門的組織設置、層級結構、上下級權力關系等應依職能不同而多樣化。具體來說，報告建議采取分群(Hiving一off)、分權等形式，把部屬單位劃分成各種核算中心、責任中心。這些中心要形成一個網絡，它們的自主權可大可小，與主管部門的關系可近可疏，一切視情況和需要而定。伊布斯報告實上主張政策與執行職能的分離，其影響無疑是深遠的。據學者估計，如全面貫徹，95%的現有公務員將到獨立半獨立的中心去工作，傳統意義上的文官各部加起來僅20000人。這些人是精英人物，主要負責政策諳詢，擬定選擇方案，監督和協調。

四、對高級文官的政治控制

文官與政務官理論上的工作關系是:政務官決定政策，文官起決策咨詢作用并負責既定政策的執行。但實際上兩者之間的關系遠非如此簡單。高級文官既可以影響、誘導政務官，使其做出合乎他們意愿的決策，又可以在執行中用推誘、拖延等手段，不執行不合乎自己意愿的政策，由是產生了與政務官的摩擦。這種摩擦各國都有，英國更為突出。撒切爾對高級文官加強政治控制具體措施如下:

1.強調文官結構開放性，吸收社會上的專家、企業家、經理人員到高級文官中來，打破文官內部對高級職務的壟斷。

2.打破高級文官對決策咨詢的壟斷。效仿美國的作法，把政策論證的許多項目合同出租給私營咨詢公司;以多種方式廣泛吸收外部專家的意見，搞信息來源多樣化，政策建議來源多樣化;聘請特別顧問，明確規定他們的任務之一是“對高級文官提供的政策建議進行評論，并擴大可供選擇的方案的范圍”。

3.樹立文官與政務官關系的新意識。強調政務官加強領導，文官要安份守己;政務官的責任是指路，文官的義務是沿著所指方向高效率地工作。

4.插手高級文官的任命。80年代初期，一批常務次官相繼退休，撒切爾對繼任者的任命表現出很大興趣。在1983年任命的8名常務次官中，兩人屬越級提升并都在撒切爾手下工作過，這引起了撒切爾本人插手高級文官任命的懷疑和指責。

五、行政類文官的層級結構與錄用制改革

由于裁員、業務出租和分權等原因，低級文官人數穩中趨降，低級職位上的空缺更是很少，加之低級文官錄用已程式化，對它的改革已不在行政改革中占一席之地。撒切爾政府關注的重點是中高級文官，而中高級文官錄用制改革又與文官內部的層級結構聯系在一起。所以有必要首先介紹一下層級結構。

50年代始英國文官分為工業非工業，普通行政人員與專業技術人員幾大類。普通行政人員內部分為行政、執行、文書三大等級，各個等級又分為不同的職級。這一層級結構在實施近20年后受到了富爾頓報告的批評。報告指出這一結構中存在三大障礙:(l)橫向障礙—三大等級之間壁壘森嚴，不利于優秀人才的成長和使用;(2)縱向障礙—行政人員與專業技術人員之間橫向流動十分困難成“通才專政”，專業技術人員的作用難以充分發揮。(3)圓形障礙—高層文官形成一個封閉的圈子，社會上的優秀人才難以進入文官高級職位。富爾頓以后的改革主要是沿著清除橫向障礙和圓形障礙兩個方向展開。在清除橫向障礙方面，取消原行政、執行、文書三大等級，建立統一的職級結構。這樣，不論一開始入到哪一級，有能力可逐漸升遷，能力和貢獻突出者可越級提升。在破除圓形障礙方面，建立開放結構，吸引社會優異人才進入高級文官行列。撒切爾時期對行政類文官層級結構做了進一步調整。

從社會上特別是從私營部門吸引優異人才到政府來是撒切爾的一個重要原則，因而，撒切爾改革的主要內容之一是開放結構的擴大化。1979年，開放結構僅包括最高級1.2.3級，1984年擴大到4一6級，1986年又增加了主管級。遺憾的是，開放努力并未取得理想效果。1979年到1984年雖有70多“外來者”被任命到1一3級文官職位上，但1985年1月的資料顯示:在任1一3級職位的670人當中，僅有13個屬外來者，且多是借調或短期任職。這形成了“剃頭挑子—一頭熱”，人才進來也留不住的尷尬局面。其原因是多方面的，如政府雇員工資低，高級文官權力不如私營部門經理大，公共部門任職的“魚缸現象”等等。

與開放結構中鼓勵橫向流動的作法相反，行政職務組改革的方向是鼓勵縱向流動。之所以如此，是因為中級文官職位長期幾乎由外來者(主要是大學畢業生)壟斷。1986年前，進入中層職位的門檻是行政見習官(AT一AdministativeTrainee)。1971一1985年間進入行政見習官行列的人中，79%屬于外來者，內提者只占21%。為了達到外來者與內提者各居一半的目標，政府采取了以下結構與錄用程序的調整:(1)1982年新設了“高級執行官一發展類”(HEOD一High-erExeeutiveOffleer一Development)一級，并取消了行政見習官能力測驗分組的辦法，以利于內提者及時升級;(2)1985年實行按年齡晉升的辦法，即所有進入行政見習官行列的人，只要超過25歲，可以自動上升到HEOD;(3)1986年執行官可經部門提名，公開競爭，跨過行政見習官階段直接進入HEOD級。這些努力的結果與開放結構擴大化一樣收效甚微。1982年到1986年，每年由執行官進入HEOD級的人都不足十人。1986年新政策也只提升了20人，遠低于原定目標。

六、文官的政治中立問題

政治中立是西方文官制度的核心原則和主要特征之一。政治中立首先表現為外在行為上的中立，即公務員不能參加黨派政治活動，如不許參加支持或反對某一黨派的集會游行，不能利用職務之便為某一政黨做競選宣傳或募集競選經費等等。

政治中立更重要的表現為內在思想上的中立，即公務員不能把自己的黨派價值觀帶到工作中去。具體來說，公務員應(1)不受個人黨派價值觀的影響，向政務官提供公正客觀的政策咨詢及所有可能的選擇方案，從而讓他們能依政府的政治傾向進行選擇;(2)按照政府的政策擬出具體的執行方案，并告訴政務官這些措施可能導致的政治后果。1985年英政府在一份關于公務員義務與責任的備忘錄中強調:“公務員首先和最重要的義務是向部長盡職。當部長決策后，他們應忠誠地、不折不扣地貫徹執行，不論個人同意與否。”英國學者曾形象地指出，政治中立要使公務員成為政治“變色龍”，隨政府更換而不斷改變自己的顏色。

決策本質上是一個多種價值的較量和主導價值的選擇過程。因此，公務員把個人價值觀帶到決策和政策執行過程中是不可避免的。英國近代史上文官提供片面信息誤導政務官，用官僚主義態度和拖延手段不執行政務官的決定，因不同意擬議中的政策而把內部討論情況透露給新聞界之類事件不勝枚舉。英國學者由此得出結論:在激進政治⑤時代，公務員內在思想上的政治中立實為可望而不可及的空中樓閣。

除了內在思想上政治中立的可行性外，其合理性似乎也開始受到懷疑。不少人指出，強調政治中立會使公務員脫離現實，失去政治敏感性和響應性(PolitiealsensitivityandRespon-siveness)。撒切爾政府的指導思想是通過加強對高級文官的政治控制，尋求政治中立與政治響應性之間的適當平衡。撒切爾政府的激進派則主張仿效美國作法，把大多數現有高級文官改為政治任命者。雖類似主張未得實施，但政治中立原則正在被動搖，官僚政治化已被認為是當代英國行政領域的一個發展趨勢。

與政治中立密切相連的是公務員的匿名原則。英國傳統上對公務員決策咨詢和政策建議的內容實行保密。公務員不論在某一政策的制定和執行過程中起什么作用，只有部長要就這一政策本身、執行情況和后果向議會和公眾承擔政治責任。近年來，保守黨政府推行嚴格的個人責任制，開辟了追究公務員個人責任的先例:監察專員(Ombudsman)可以對公務員的任何行為進行調查，高級文官也頻頻在議會專門委員會上作證。匿名原則名存實亡。當公務員要為政府政策辯護時，他們實際上是在為這些政策的基礎即執政黨的價值觀與指導原則辯護，其后果是政治中立原則的進一步動搖。

七、結論:

人類已經進入后工業社會和信息時代。打破“層級制”，建立適合新時代特征的“后層級制”行政模式，已經成為行政學界的普遍呼聲和西方發達國家行政管理改革的努力方向。十多年來英國的行政改革是這一變革的一個重要部分。從中可以看出后層級制行政模式的幾個特征和這一模式中行政管理的發展趨勢。

1.傳統大小政府之爭已轉到政府與社會關系的重新探索。“市場價值的重新發現和利用”被認為是政府擺脫困境的根本途徑。以前政府包攬的事已有許多向市場開放并被私營企業“蠶食”。公私之間的傳統界限已趨于模糊。

2.公共行政中出現了“管理主義”傾向。引進私營企業的管理人員、管理原則、管理方法和技術被視為提高行政效率的捷徑。

3.分權與權力下放達到了前所未有的廣度和深度，其形式趨于靈活多樣。

4.管理信息系統所形成的規范，直接的溝通渠道，各種形式的分權與權力下放，降低了中間管理層次的作用并導致政府部門組織結構的變革，如部門內部層級結構的多樣化和中間管理層次的減少。這反映了信息時代“壓平層級制”的呼聲。

5.公務員制度中的核心特征均被動搖。匿名原則名存實亡;政治中立只能保持在外在行為層次上;永久任職由于合同制及獨立核算中心不受現有文官法規限制的用人制度而不復存在;公務員錄用、晉升的決策權向行政部門轉移，獨立文官管理機構的權力相應減少。正如美國公務員聯合會主席所言:公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現的。其主要目的是保障社會公平。而當今的核心問題是政府的生產率和效率。在這些方面，公務員制度顯然失敗了。時代呼喚改革。西方公務員制度正在經歷“靜靜的革命”。