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一、市場監管風險的概念及其特征

1．從產生的現實環境來看，市場監管風險具有時代性目前，我國進入了發展的重要戰略機遇期和矛盾凸顯期。社會轉型的價值真空，規則滯后的無序競爭，使市場經濟中的很多深層次矛盾和問題逐漸反映出來，每一個政府部門都面臨著風險，如環保部門、國土資源部門等等。國家工商總局原局長周伯華在2009年12月指出，在復雜的國際國內經濟形勢下，中央的各項政策措施，很多都要通過市場來實現，都要通過加強市場監管去保障落實，這對工商行政管理部門賦予了更重的任務和挑戰。在國家的行政法律體系中，工商行政管理機關是適用法律法規最多的部門之一(僅次于公安機關)。職能交叉、多頭管理引發的職責不清、權限不明、監管盲區等問題也不同程度地存在。同時，工商行政管理監管領域由實體領域不斷向網絡、電子商務等虛擬領域擴展，在食品安全監管、知識產權保護、不正當競爭、反壟斷等領域的行政權力明顯增大，這無疑加重了行政的責任。權多則責大，責大則風險高。在近兩年的基層調研中筆者發現，很多基層執法人員深深地感受到責任的沉重和風險的增大，危機感明顯增強。

2．從形成的原因來看，市場監管風險具有復雜性工商行政管理自身和監管對象的特點，決定了市場監管風險的復雜多變性。一方面，工商行政管理部門是一個大一統的綜合行政執法部門，幾乎涉及市場經濟的所有法律、法規都賦予工商行政管理機關一定的管理權限。職能單一的執法部門有專門的法律界定職能和權限，給執法工作帶來了很大便利，執法人員易于掌握操作和明確責任。例如，海關有《海關法》，煙草專賣部門有《煙草專賣法》，物價管理部門有《價格法》等。而工商行政管理部門是沒有事實上也不可能有一部專門法律來界定工商管理的職能和權限的，這就要求工商管理部門的執法人員必須具備很高的法律素養和統籌協調水平。此外，由于法律法規本身的滯后性和不健全性，一些監管領域出現了無法可依或有法難依的情況。這些不可控因素，不僅考驗著工商管理部門的監管能力和水平，也考驗著他們的監管智慧。另一方面，從監管對象看，市場的特點千變萬化，既有市場主體的變化，也有市場行為的變化。一是監管領域跨度大。工商機關監管的范圍涉及生產、流通、分配、消費多個環節、多個領域。二是監管對象復雜化。工商管理機關在履行職能中既有對交易過程的監管，也有對行為的規范，既涉及到商品，也涉及到每一個人。三是監管范圍廣。工商管理部門監管的范圍有流通領域所有商品和食品安全、商標、廣告、合同、網吧、傳銷以及不正當競爭、反壟斷執法等多個方面，造成監管風險點增多。隨著市場監管領域的不斷延伸，一些高端領域、新的經營業態和交易方式違法行為的隱蔽性更強，監管難度增大。隨著信息技術的發展，網絡商品交易、大宗商品中遠期交易等虛擬市場的監管，蘊藏的風險很多。一些原來局限于某一地域的風險，會在現代物流、電子商務等新興的經營業態的推動下，迅速向全國乃至國外市場擴散，風險度隨之加大，一些區域性風險往往可能轉化成系統性風險。

3．從防控的流程來看，市場監管風險具有關聯性由于工商行政管理的復雜性和社會生活的多樣化，市場監管風險的關聯性很強，許多看似離工商部門很遠的行為，也可能給工商部門帶來監管風險。一是與市場主體關聯性強。像2011年發生的雙匯“瘦肉精”事件，雖然主要發生在畜牧生產領域，目前也只有畜牧部門被問責，但是這樣的問題產品一旦進入流通領域，如果工商部門監管不到位，就會給工商部門帶來失職的風險。這種在原材料及生產源頭傳來的風險使工商部門防不勝防。二是與其他部門關聯性強。工商機關和質監、衛生、食藥監、農業等部門監管的對象有重疊之處，因此，防控市場監管風險，工商部門還必須和其他相關部門密切協作，加強配合。三是和其他風險的關聯性強。工商部門人員的職業風險主要包括監管風險和廉政風險。監管風險與廉政風險是相生相隨、緊密相連的。2009年8月，工商總局在《工商行政管理機關開展廉政風險點防范管理工作的意見》中指出，“廉政風險和監管風險既有區別，又有密切聯系，相互交織”。在這個意見中，不僅明確了風險點防控工作的指導原則，也深刻點出了“兩個風險”之間的相互影響。因此，開展“兩個風險”防控工作，必須牢牢把握“三權”(行政審批權、行政執法權、隊伍管理權)涉及的各個部門、各個崗位、各條業務流程開展防控工作。堅持“兩個風險”一起抓、一起查、一起防，避免出現“兩張皮”現象，才能更好地減少“兩個風險”發生的機率。

二、市場監管風險的危害和誘因

由于市場監管風險關聯度高，影響面大，連帶性強，其潛藏著巨大的并發危險性、沖擊的連續性和強烈的破壞力，如若處理不當，極易引發“多米諾骨牌效應”，輕則影響工商執法權威和部門形象、地方社會穩定、支柱性企業和產業健康發展，重則會使地方經濟出現方向性轉變，引發其他社會風險的爆發，形成沖擊波，從而對工商監管執法地位、國家經濟安全和國際形象聲譽產生重大影響。特別是要高度重視網絡輿情帶來的風險。網絡是把雙刃劍，當前信息化網絡發展迅速，新型傳播形式在引導社會輿論方面產生巨大沖擊。行政執法機關又是社會各界和公眾關注的焦點，許多在傳統社會中看似不起眼的小問題，經過網絡的傳播和對網民的不恰當引導，事情的真相就會被歪曲，風險就會被不斷放大，這一點應該引起工商行政管理機關的高度關注。從當前工商行政管理市場監管執法的實踐來看，容易誘發市場監管風險的主要因素有:

1．國際國內經濟形勢變化世界經濟危機、國際重大經濟社會事件等國際經濟形勢負面變化會對我國市場秩序造成破壞、沖擊和影響，從而可能產生各種風險。同時，國家根據國際、國內經濟形勢的不斷發展，遵循科學發展觀的要求，會經常性地對宏觀產業政策進行這樣或那樣的調整，而每一次調整都會對工商行政管理部門的市場監管工作產生連鎖性影響，如市場準入寬嚴尺度的變化，監管巡查力度強弱的變化。很關鍵的一點是，工商行政管理部門實施市場監管的主要依據是法律法規，而國家產業政策調整后，相應的法律法規很難及時進行相應的調整，再加上國家產業政策調整信息在工商行政管理系統內傳遞、理解方面可能出現的問題，這樣工商行政管理部門在執行國家產業政策方面就有可能出現偏差，存在“兩個風險”的可能。

2．法律法規的滯后和相互矛盾現行的法律法規都是針對過去的情況和問題制定的(當然其中也會體現一定的前瞻性)，從其頒布實施起，就難免存在一定的滯后性，特別是隨著市場監管執法中新情況、新問題的不斷呈現，這種滯后性就會愈加凸顯［2］(P4)。因此，在執法實踐中就會遇到依法行政與實事求是之間的矛盾，加之工商行政執法具有一定的自由裁量權，這種尺度一旦把握不好就會產生風險。同時，工商行政管理法律法規之間、工商行政管理法律法規和其他行業管理法律法規之間，在內容方面也存在著矛盾和沖突，這也就蘊含了市場監管風險，而理解方面的爭議更是加劇了風險。這種爭議既有工商行政管理部門內部產生的爭議，也有工商行政管理部門與行業管理部門之間產生的爭議，還有工商行政管理部門或者行業管理部門與司法部門之間產生的爭議。如工商行政管理部門認為屬于法律、行政法規明確規定的企業登記前置許可項目，行業主管部門不認同;而工商行政管理部門認定不屬于或者不再屬于企業登記前置的許可項目，行業主管部門仍持須為登記前置的意見。如此，工商行政管理在某些行業的行政許可方面就存在很大程度的風險。

3．發生突發公共性事件這主要表現在兩個方面，一是由于工商行政管理及其他行政機關平時監管不到位而導致突發性事件發生。比如某區域范圍內食品生產經營秩序長期處于不規范狀態，最終出現大面積食物中毒這一突發事件，工商行政管理部門的監管風險變成了現實。二是突發性事件的發生本身與工商行政管理部門無關，但事后因工商行政管理在職責范圍內應對不當而產生了風險。比如某區域范圍內突然爆發了大面積的自然災害，此時在保障市場供應、維護市場交易秩序、打擊囤積居奇等違法經營行為，保護消費者權益和減輕受害市場主體負擔等方面對工商行政管理部門提出了更為嚴格的要求，如果工商行政管理部門行動不力，導致災區市場秩序混亂，影響災區穩定，區域風險便會悄然產生。

4．“諸侯經濟”的存在這是誘發市場監管區域性風險的主要因素之一。從法理上講，各級工商行政管理部門理應嚴格執行國家統一的政策和法律。從屬地管轄的實際看，工商行政管理又需要認真執行地方黨委、政府的意志。而實踐中，由于我國地方政府之間存在競爭，呈現出“諸侯經濟”現象，不少地方的黨委、政府從本區域利益出發，制定出臺的地方性政策常常又與國家統一的政策和法律發生沖突。在這種情況下，該區域內的工商行政管理部門面臨著兩難選擇。而大多數情形下，工商行政管理部門只能是放棄原則，遷就于不太合法的地方性政策，據此作出的抽象行政行為和具體行政行為就面臨一定的合法性風險。

5．高危企業過度集中為了發展所謂的“塊狀經濟”，發揮“聚集效應”，不少區域根據本區域的自然、人文、經濟或社會特色，大力推行“一村一品”、“一鄉(鎮)一品”、“一縣(市)一品”模式。這其中絕大多數是成功的，但也出現了諸如小煤礦、小煉油、地條鋼、小造紙等高能耗、高污染、高安全事故等高危企業集中區域，或假冒偽劣商品、侵犯知識產權商品的集散地的現象。這些區域特色行業在一定時期可能還是這一區域的重要經濟支柱，工商行政管理部門及其他部門對其實施監督管理存在很大的矛盾和難度，稍有不慎，就可能出現安全事故、環境污染事故等。

6．市場監管執法不當一是工作不細致、不嚴謹、不認真可能引發的風險，如登記注冊前置審批事項審查、各類現場監督檢查、廣告監測、流通領域商品質量監測等環節出現的失誤等。二是不具備監督管理特定行業、特定商品的專業知識以及設備可能引發的風險，如食品安全快速檢測、集貿市場農產品檢測、網絡商品交易監督管理以及其他特殊商品監督管理等環節的欠缺。三是監管任務繁重、監管區域范圍過大、監管力量薄弱、不能積極地履行監督職責可能引發的風險，如涉嫌犯罪案件移送、行政處罰自由裁量權使用、罰沒物資收繳和處置等環節的不當行為。四是內設機構之間不協同、機關與基層之間不聯動、部門與部門之間不配合可能引發的風險，如區域性聯合執法、區域性消費糾紛處理、涉及多業務條線專項檢查等環節出現混亂無序現象。五是決策不當、失誤可能引發的風險，如擴大對國家政策和法律法規的解釋、出臺與國家產業政策和現行法律法規要求相違背的服務措施、制定不符合法律規范要求的內部管理規定、考核指標體系等。

三、市場監管風險的防控

風險是現代社會發展進程中的正常現象，出現風險已成為現代社會的常態。要完全消除風險是不可能的，因為社會進步所進行的創新也包含著風險。市場監管風險的出現也是這樣，它是我國經濟社會發展到一定時期和市場經濟發展到一定階段的必然結果，是一種客觀存在。我們不能悲觀失望，無所作為，被動應付，而要積極作為，相信風險可防可控，可以化解。通過提高防控風險的前瞻性、預見性、針對性，不斷提升防控能力。

1．建立防范市場監管風險的預警機制建立完善風險的排查機制，根據市場監管形勢變化和發展的動態特征，開展階段性的風險集中排查，更新已知市場風險的變化發展情況，歸納新發市場風險、剔除已在根源上得到排除的市場風險，確保風險能夠找得出、查得準。要建立風險預警機制，提前介入、動態監控、跟蹤處理，從風險形成的上游路徑增點設卡，始終將風險抑制在萌芽狀態。要注重對工商執法人員防范風險的專題教育，尤其要針對承擔流通領域商品質量監管等職能和停征“兩費”(個體工商戶管理費和市場管理費)以后，部分基層工商人員素質能力不適應的普遍表現，強化知識更新培訓，提高個體對風險的敏銳性和鑒別能力，使監管執法人員在面對風險時都能做到見微知著。

2．建立防范市場監管風險的研判機制在增強對信息把握的敏銳性的基礎之上，加強對風險的研究和分析，辨清風險隱患的本來面目，對風險產生的內外因素進行分析判斷，從防控的角度，依據風險依存的條件、觸發的誘因、造成的危害，防控的難易等因素，對排查出的市場風險進行科學的評估界定。借鑒企業信用分類監管的做法，按照輕、重、緩、急實施分類防控，抓住問題的關鍵，有針對性地采取措施加以解決，提高防控效能。加快建立完善對新情況、新問題的快速研究、解決機制，尤其對基層上報上來迫切需要解決的實際問題，要及時研究、及時答復、對癥施治，給基層指出解決問題的方向和法律依據，防止問題久拖不決而導致風險擴大化，增強工商系統內在的抗風險能力。

3．建立防范市場監管風險的處置機制面對很多隱患邊界不清、部門職權交叉、管轄責任未明的事項和領域依然存在的現實狀況，要積極爭取政府的領導和支持，通過向政府匯報工作、反應情況、服務決策，使各級政府對工商工作有更深入的了解，從而在決策的層面上為工商機關創造良好的環境。要克服爭議風險面前“部門避險”的本能反應，不推責、不后退，立足社會發展穩定大局，盡早一步介入，對屬于工商職能范圍的要認真進行處理，對不屬于職能范圍的，要在政府的統一領導下強化部門之間的協調與溝通，通過召開聯席會議、組織聯合執法、協助案件移送、實現信息共享等形式，對爭議管轄事項該移交的移交，該共同治理的共同治理，使各個部門之間實現無縫連接，對風險實施“鯨魚圍獵”，消除因職能交叉和監管執法盲區所帶來的本部門職能錯位、越位、失位的風險。正確應對好新型違法行為的不可預見性和不確定性與法律法規滯后性這一矛盾所造成的市場風險易發、多變、高危的嚴峻考驗，大力倡導積極行政，充分發揮主觀能動性，深入探索、研究先進的監管方式方法，將工商部門的每一個單位、每一名人員都引領到一種積極履職的狀態中，把“千條線”擰成“一股繩”，激發主動防控、排除風險的合力。要防止泛責任追究，發生問題不能亂追究責任，要正確地引導和保護監管執法人員積極行政的工作熱情，避免執法人員因懼怕責任追究而不敢履職或消極履職。

4．建立防范市場監管風險的評估機制風險量化評估是防范市場監管區域性風險的重要環節。構建市場監管風險評估體系，要做好四個方面的工作:一是制定風險評估管理制度。制定市場監管風險評估管理制度，明確評估的目的、組織、原則、范圍、程序和結果處理等相關事項，以推動該項工作制度化、規范化和程序化。二是建立風險評估指標系統。以現代統計理論為基礎，建立多層次、多視角、多方位的以工商履職潛在問題指標和反應市場秩序、經濟發展潛在隱患指標為主體的風險評估指標系統。設定的指標包括定性與定量指標、宏觀與微觀指標、數量與質量指標、絕對數與相對數指標，涵蓋工商履職的各類動態、靜態信息、市場秩序和經濟發展潛在風險信息，以及中介組織、行業協會和社會輿論等信息，具有有效性、靈敏性、準確性特點和便于收集、操作性強、關聯度高等屬性，從而使評價結論契合實際。三是科學設定風險等級。積極開發定量風險評價軟件，借鑒企業安全生產作業場所危險性評價公式，即D(風險等級)=L(發生概率)×E(發生頻率)×C(后果嚴重度)，通過為每個變量規定情形和賦值，運用數據分析法、圖標曲線法、專家會診法、經驗剖析法、內部交流法等方法，統籌評估，將區域性風險劃分為重大、嚴重、一般和輕度四個等級，并確定相應的監管防控措施和執法力量配備。四是明確風險對抗方法。針對風險等級，確立轉移風險、規避風險、減少風險等對抗的方式方法，對于有的尚未轉移或放大的風險，也可通過一定措施將風險轉化為展示工商執法權威和部門形象的機會。

5．建立防范市場監管風險的溝通機制市場監管風險發生后經常會成為社會各界尤其是新聞媒體關注的焦點，如處理不當，其負面影響可能會被誤傳擴大。因此，各級工商行政管理部門要充分滿足社會公眾和新聞媒體的知情需要，爭取和贏得公眾輿論方面的主動。對于一些負面報道，要有大局意識，客觀分析，正確看待，盡量及時提供權威、真實、全面的數據或者信息，讓社會公眾了解實情，了解工商行政管理部門在市場監管方面所作出的積極努力和取得的實際效果，從而在輿論導向上掌握主動。切忌反應遲緩，回避問題，避免出現社會公眾急需要了解而職能部門又保持沉默的現象。作為市場監管執法人員尤其是各級工商行政管理部門的領導干部，要對有關市場監管的基本數據、基本法律條款掌握得非常清楚，要對轄區經濟、人文、自然及地方政策熟知，對相關的突發性事件要清楚其中的來龍去脈。這樣，在介紹情況、回答問題時，就能夠抓住要點，沉著自如，得心應手，信息真實，口徑一致。要明白新聞媒體進行采訪是現代社會保護公眾知情權的重要表現形式，不侮辱、指責、蔑視記者，不使接受采訪過程出現意外而成為新的公眾話題，加重“兩個風險”造成的負面影響。

6．建立防范市場監管風險的善后機制“一手防范風險、一手應對風險”，兩手抓，兩手都要硬，形成從緊急介入、全面掌控、逐級上報到圍堵危害、引導輿論、消除影響，直至最后總結歸納、吸取教訓的完整處置流程，做到風險處理有條不紊、忙而不亂。既要制定好風險應急預案，又要經常開展應急演練，確保風險發生以后，沖得上、打得贏，有計劃、有步驟，積極穩妥，有序應對，把風險所帶來的危害控制在“最小化”。特別是要建立風險防控的長效機制，著眼治本，從消費者和經營者的方面入手，不斷擠壓風險產生的“土壤”和“空間”，實現風險危機爆發時的應急處理和“后危機”條件下的舉一反三和查缺補漏的統籌兼顧。要通過消費維權、法律宣傳進社區、創建食品安全放心社區、創建元傳銷社區、拒絕傳銷建設平安校園主題活動等，提高消費者的自我保護意識和能力。要引導企業增強社會責任意識，通過組織開展“重合同守信用單位”、“消費者滿意單位”、“文明誠信私營企業”等創建活動，大力表彰遵紀守法的先進典型，以此來引導企業積極地承擔社會責任。

作者：王緒正單位：南京大學政府管理學院博士研究生