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一、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)管理體制面臨的問(wèn)題

（一）管理體制面臨的問(wèn)題。第一，合作組織體系不完善一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)和對(duì)接。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)有行政管理體制還是各自為政、條塊分割，各類規(guī)劃銜接不夠，各級(jí)關(guān)系職責(zé)不清等。地方利益誘使當(dāng)?shù)卣^(guò)多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、科教文衛(wèi)等建設(shè)，社會(huì)自治和公眾治理弱化，政府“缺位”、“越位”、“地方保護(hù)主義”、“政府尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。二是政府間的交流缺乏廣度和深度。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各政府間已經(jīng)達(dá)成合作共識(shí)，如建立合作論壇為經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作發(fā)展建言獻(xiàn)策，通過(guò)媒體進(jìn)行宣傳、增強(qiáng)政府和民眾的合作意識(shí)等。但僅是合作共識(shí)，經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏相關(guān)法律法規(guī)的約束性，所以無(wú)法從根本上解決相互間的矛盾和問(wèn)題。各級(jí)政府間的交流缺乏廣度和深度還體現(xiàn)在區(qū)域公共服務(wù)環(huán)境和公共產(chǎn)品的提供方面，由于不同層級(jí)政府間缺乏交流造成了提供主體缺位和職能缺位。同時(shí)，在城市規(guī)劃、旅游、公共產(chǎn)品的信息共享方面缺乏合作交流的平臺(tái)。三是利益協(xié)調(diào)、分享、監(jiān)督機(jī)制的不完善。在政府合作中，經(jīng)濟(jì)差異會(huì)成為政府去衡量各自經(jīng)濟(jì)利益得失、采取何種經(jīng)濟(jì)行為、承擔(dān)多少合作成本的重要參考。在實(shí)際合作中，有些政府需要付出多而回報(bào)少，自然缺乏合作動(dòng)力，目前國(guó)家對(duì)于區(qū)域公共管理的相關(guān)法律制度和監(jiān)督還是空白，還沒(méi)有一套利益協(xié)調(diào)和分享的機(jī)制來(lái)保障和推動(dòng)合作的順利進(jìn)行。第二，制度化的行政體制不健全其一，缺乏剛性的制度化行政體制。目前，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作形式主要是政府間的合作協(xié)議、倡議書(shū)、意向書(shū)、框架、宣言等，沒(méi)有深層次實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。所以，對(duì)于合作協(xié)議等方面需要制度化管理，對(duì)于合作的組織形式、議事章程、決策機(jī)制等深層次都應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度化。其二，缺乏柔性的非制度化行政體制。制度的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)需要兩種模式：一種是剛性的具有強(qiáng)制約束力的制度，另一種是柔性的共同的價(jià)值觀和文化，以喚起人們內(nèi)心的共鳴，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)合作者的內(nèi)心信念，培育合作情懷，增強(qiáng)合作意識(shí)，將眼光著眼于大局。

（二）面臨問(wèn)題原因分析。1、經(jīng)濟(jì)區(qū)行政區(qū)劃問(wèn)題。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍包括河南28個(gè)省轄市及山東、河北、安徽、山西12個(gè)地級(jí)市3個(gè)縣區(qū)。呈現(xiàn)出層次較多、劃分繁雜細(xì)致的特征，所以搞好行政區(qū)劃尤為重要。首先，受傳統(tǒng)行政體制的影響以及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，政府間各自為陣，地方保護(hù)主義風(fēng)氣盛行，破壞了整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的和諧發(fā)展；其次，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)職能不清。鄭州發(fā)揮核心城市的輻射作用，主要側(cè)重于行政職能，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還有很多不足，最關(guān)鍵的是要考慮區(qū)域間的協(xié)調(diào)整合，轉(zhuǎn)變區(qū)域政府職能，從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；再者，由于經(jīng)濟(jì)區(qū)城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦方面具有相似性，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，影響經(jīng)濟(jì)區(qū)的整體利益。2、追求GDP政績(jī)問(wèn)題。受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化以及現(xiàn)有的行政區(qū)績(jī)效考核體系的影響，各級(jí)政府的行為往往基于本行政區(qū)的利益最大化，而不是整體利益最大化。所以，要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，應(yīng)把減少區(qū)際間矛盾沖突，有利促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)等作為政績(jī)考核內(nèi)容，而不單以GDP為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)注重社會(huì)、生態(tài)及服務(wù)對(duì)象滿意度。

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理體制改革思路

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展中政府起主導(dǎo)作用，但如何杜絕政府缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象，完善市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用，這需要協(xié)調(diào)好區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域行政一體化兩方面之間的矛盾。行政管理體制改革是政治體制改革的先導(dǎo)和重要組成部分。通過(guò)制度變遷解決區(qū)域行政一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、區(qū)劃管理與區(qū)域公共治理的矛盾，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)I造良好體制環(huán)境。所以，重視經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，最重要的是探索經(jīng)濟(jì)區(qū)政府行政管理體制與機(jī)制創(chuàng)新路子。

（一）創(chuàng)新改革理念。制度創(chuàng)新是由觀念創(chuàng)新體現(xiàn)的，制訂改革方案要借鑒國(guó)外和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際情況來(lái)展開(kāi)。創(chuàng)新政府理念，平等、互利、合作、民主地參與經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，要擯棄地方本位、自我保護(hù)的狹隘觀念，淡化上下級(jí)行政觀念，在意識(shí)形態(tài)上為改革創(chuàng)造條件。

（二）合理安排改革方案。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及許多相關(guān)行政主體，所以在制度安排和改革設(shè)計(jì)上要兼顧各方利益。1、準(zhǔn)確定位改革方向（1）制定相關(guān)制度，保障改革的順利進(jìn)行。通過(guò)制度建設(shè)，確定經(jīng)濟(jì)區(qū)的職能和地方相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)，明確經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范和違規(guī)成本，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)微觀主體的行為規(guī)范，這對(duì)于理順經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)子系統(tǒng)之間的關(guān)系，加強(qiáng)正聯(lián)系是十分必要的。（2）確定經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政角色。行政定位決定著行政管理體制改革與創(chuàng)新的根本方向。由于經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理職能界定不清晰，一些權(quán)力被地方的職能機(jī)構(gòu)疊加和融合，限制了經(jīng)濟(jì)區(qū)作用的有效發(fā)揮。（3）制定一套完備的行政協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。改革要兼顧各利益主體，建立一套權(quán)責(zé)一致、分工合理的運(yùn)行體制，避免職能分散、權(quán)利重疊和部門(mén)分割現(xiàn)象。完善利益補(bǔ)償機(jī)制，包括產(chǎn)業(yè)分工利益、市場(chǎng)整合利益和平臺(tái)共享的利益分配以及財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制。2、合理制定實(shí)施方案（1）經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行職能整合。經(jīng)濟(jì)區(qū)既有規(guī)劃協(xié)調(diào)職能也要能保證有效執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃執(zhí)行合作事項(xiàng)、跨區(qū)域管理等，特別是重大投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的協(xié)調(diào)執(zhí)行功能。（2）提高行政地位。在擴(kuò)大職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)區(qū)直接對(duì)省負(fù)責(zé)，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)，逐步增加規(guī)劃、財(cái)稅、交通、人事等方面的權(quán)力，形成完備的行政架構(gòu)。（3）經(jīng)濟(jì)區(qū)分設(shè)各專業(yè)職能部門(mén)，對(duì)合作項(xiàng)目和合作領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理和執(zhí)行監(jiān)督。（4）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)可以采取省直管的做法，逐步將成員地市統(tǒng)一由經(jīng)濟(jì)區(qū)管理，這樣可以縮短縱向組織鏈條，建立合理分權(quán)的政府管理體制。3、重構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。現(xiàn)行的地方政府考核指標(biāo)體系都是緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)利益，主要是考察地方GDP增長(zhǎng)情況，從而導(dǎo)致了利益行政化、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源和地方保護(hù)主義盛行等現(xiàn)象。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃建立新的適應(yīng)區(qū)域一體化的干部考核機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，從注重經(jīng)濟(jì)的數(shù)量轉(zhuǎn)移到考核經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)和諧發(fā)展的質(zhì)量，從注重投入到關(guān)注產(chǎn)出效益，從注重?cái)?shù)字增減到關(guān)注服務(wù)對(duì)象的滿意度等。

（三）進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)職能整合。政府職能轉(zhuǎn)變和整合是行政管理體制與機(jī)制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，也是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理體制改革重點(diǎn)和難點(diǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變的最終目的是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”模式。要在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)營(yíng)造一個(gè)政府與市場(chǎng)、社會(huì)互相促進(jìn)的和諧局面，就要做到協(xié)調(diào)整合資源達(dá)到發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)的最大化；賦予企業(yè)和社會(huì)組織更多的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，促進(jìn)公民參與社會(huì)事務(wù)，構(gòu)建社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)，形成政府與企業(yè)、公民合作治理，最終實(shí)現(xiàn)善治局面。經(jīng)濟(jì)區(qū)要培育創(chuàng)新、誠(chéng)信、合作、開(kāi)放的區(qū)域文化，搭建政府間的合作平臺(tái)，增加交流的機(jī)會(huì)，為經(jīng)濟(jì)區(qū)營(yíng)造一個(gè)和諧創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

（四）同步推進(jìn)其他配套改革1、相關(guān)配套改革。行政管理體制改革要與其他相關(guān)改革配套進(jìn)行，才能達(dá)到理想效果。如土地管理方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)用地統(tǒng)一規(guī)劃安排，根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展目標(biāo)合理使用土地。建立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金用于支持和補(bǔ)貼地方政府和農(nóng)民耕地保護(hù)，縮減經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)用地審批手續(xù)，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地開(kāi)啟綠色通道。在經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，逐步改革集體用地的使用、流轉(zhuǎn)和利益分配管理制度。在財(cái)稅金融方面，深化財(cái)稅創(chuàng)新，增加財(cái)政投融資渠道，完善分稅制財(cái)政體制和財(cái)政監(jiān)管力度，提高財(cái)政執(zhí)行效率和合理分配力度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)和項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政扶持和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。推進(jìn)金融一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)資金、信息、人才跨區(qū)域流動(dòng)和高效率配置。健全區(qū)域性的多層次、多功能、綜合服務(wù)資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)，完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，加快金融體系建設(shè)。同時(shí)，加大培養(yǎng)高素質(zhì)金融人才投入力度，為金融體制建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。2、建立科學(xué)的決策和監(jiān)督機(jī)制。行政管理體制與機(jī)制建設(shè)是相輔相成的，要建立科學(xué)的決策和監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)行政管理的科學(xué)化、民主化和透明化。一要建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，在各級(jí)部門(mén)中實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制度；二要吸納社會(huì)組織和個(gè)人參與民主決策，擴(kuò)大公民參與范圍，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)；三要加強(qiáng)多渠道監(jiān)督，如電子政務(wù)、新聞媒體等。3、創(chuàng)新和完善利益共享、分配和補(bǔ)償機(jī)制。利益關(guān)系是地方政府間最本質(zhì)和最重要的關(guān)系，也是經(jīng)濟(jì)區(qū)和諧發(fā)展的關(guān)鍵要素。協(xié)調(diào)和平衡利益關(guān)系，可以考慮在經(jīng)濟(jì)區(qū)建立區(qū)域共同發(fā)展資金制度，扶持落后成員市的發(fā)展，為區(qū)域共享的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)提供資金。

（五）加強(qiáng)社會(huì)管理體制改革。一方面建立健全法律法規(guī)制度，保障公民社會(huì)權(quán)益；另一方面加強(qiáng)公民身份意識(shí)，培育社會(huì)信任和共識(shí)。這需要加強(qiáng)現(xiàn)代公民意識(shí)教育，增強(qiáng)公民的民主、法治、理性、平等觀念。同時(shí)，政府職能由社會(huì)管理向社會(huì)自治轉(zhuǎn)變，政府把那些管不好和不該管的交由社會(huì)和公民自己去管理，實(shí)現(xiàn)公共管理效益最大化。（本文來(lái)自于《合作經(jīng)濟(jì)與科技》雜志。《合作經(jīng)濟(jì)與科技》雜志簡(jiǎn)介詳見(jiàn).）

作者：雷友華單位：河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校