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[摘要]

規劃許可是政府公共政策導向的行政行為，其分類直接關系到規劃行政管理的效率及效果。文章通過分析我國規劃許可的特點，從行政管理角度探討規劃許可的設定與利益主體、規劃許可的權利與許可對象以及規劃許可的效率與許可程序的關系，由此提出將目前規劃許可單純按建設階段分類管理的辦法，逐步向按項目利益主體與項目重要性相結合進行分類的管理辦法轉變，并改進現有許可程序的觀點，以期有效促進規劃管理改革，實現“簡政”并減少公共支出。

[關鍵詞]

規劃許可；行政管理；分類；規劃管理改革

規劃許可是政府公共政策導向的行政行為，其分類直接關系到規劃行政管理的效率及效果。隨著市場經濟的不斷深化及城市化進程的推進，規劃管理進入了一個新的階段，規劃許可的利益主體與對象呈現出新的特點，《城鄉規劃法》所確立的“一書三證”的規劃許可分類在實踐中面臨各種問題，其單一的程序也逐漸難以適應提高行政效率的需求。本文通過數據分析歸納規劃行政許可的特點，基于《行政許可法》及行政管理的角度探討規劃許可的設定、權利與行政效率問題，對原有的規劃許可分類進行建議，以期有效促進規劃管理的改革，實現“簡政”并減少公共支出。

1我國規劃許可的特點

1.1利益主體多元在公有制和計劃經濟體制下，我國的城市規劃與城市開發建設呈現出“二位一體”的特征。具體而言，我國是通過城市規劃對建設項目進行空間落實的，其建設活動不存在多種發展的可能性。因此，對于這種由政府或單位實施城市規劃的建設活動不能稱為“開發控制”，而應稱為“規劃實施”[1]。以政府、單位為主體的建設活動在城市發展中具有重要意義，特別是在規劃選址意見書及用地規劃許可階段，政府或單位對重大基礎設施、公共設施及保障房等公益性建設活動的規劃許可與一般面向市場的開發活動的規劃許可有著本質的不同。具體而言，建設活動由政府體制內部的調控機制進行協調，是技術性的問題[2]；而面向市場的開發活動的規劃許可實際上是通過調整土地開發權來實現控制目標，直接參與了社會資源的再分配過程[3]，屬于利益協調問題，需要通過各種制度性的程序來保障。然而，在市場經濟體制下，盡管大部分的項目投資都來源于市場，但以政府、單位為主體實施的非營利性項目建設仍占有一定比例，如廣州規劃許可公示的案例數據中有將近23.62％的許可項目為非營利性的建設活動。由此可見，目前我國城市的規劃許可并未針對不同申請主體的項目進行具體的業務分類，難以體現政府統籌項目和市場開發項目在行政許可方面的不同性質。

1.2許可對象廣泛隨著城市化進程的推進，建成環境管理工作日益重要，如廣州近三年關于選址意見書和用地規劃許可的申請案件增量不明顯，但關于建成環境的建設工程規劃許可申請案件數量顯著增長。此外，由于建成環境涉及面廣，開發控制的對象范圍不斷擴展，現行法律法規中也經常出現“報經規劃部門批準”的規定，如增加消防樓梯、電梯的批準；對挖掘城市道路的批準；對改變建筑雨蓬、連廊等構筑物的批準；對改變住宅外立面的批準等，這些開發活動均符合行政許可的特征，已經被納入建設工程規劃許可的范圍，并在規劃許可中占有部分的比例(表1)。然而，盡管《城鄉規劃法》新增了《鄉村建筑工程規劃許可證》審批制度，但并未改變《城市規劃法》確立的案例式規劃許可制度(由于新建建筑涉及的利益重大、程序復雜，適合進行案例式管理)，規劃部門的工作重心和焦點仍停留在新建建筑的規劃許可申請上，也并沒有及時轉變規劃許可的審批思維，這主要體現在3個方面：①對地下空間的開發缺乏分類，并未對地下商業與市政設施、人防建設進行區別對待，一些地下商業開發以各種名目混淆視聽；②沒有從規劃許可的角度對用地功能的轉換進行細分，規劃管理難以適應實踐需求，實際發生的項目數量與申請數量不成正比；③在小型開發活動中缺乏對相鄰利益、公共利益影響的研究，如對于近年來出現的大量舊樓加裝電梯的申請，由于缺乏規劃許可的相關研究，規劃部門的行政許可效率較低。由此可見，隨著許可對象范圍的擴大及規劃許可申請內容的日益紛繁復雜，耗費大量行政資源的案例式管理已不適應當前規劃管理實踐的需求，重大項目的決策時間常被壓縮，城市精細化管理成為必然。為此，新西蘭對各種類型的開發建設活動進行細化，簡化了行政審批程序，在許可申請報批時只需遞交針對土地開發行為的申請，提高了行政效率[4]；英國則通過開發規則將普遍性的開發活動從具體規劃編制項目中抽離出來，由案例式管理轉向通則式管理，以便于管理的公平、公正與公開[5]。

1.3許可程序單一申請主體的不同決定了規劃許可性質的不同，現階段對建成環境管理的重視也大大拓展了規劃許可對象的范圍。然而，我國仍沿用以往針對工程管理的手段來進行規劃許可的審批。例如，通過對深圳、廣州、北京和上海4個城市規劃許可程序的對比發現，這四個城市雖然對審批的時限要求有所不同，但都是從建設階段的劃分角度來對規劃許可的程序進行分類，并未從規劃許可的程序方面進行探索；此外，同一個建設階段中所有的規劃許可的程序并沒有差別，這不但沒有體現規劃許可對象的申請主體與項目重要性的區別，也沒有體現出對行政資源的有效分配。與深圳、廣州等城市相比，香港和英國的規劃許可程序相對快捷。香港將規劃許可分為許可、限制和禁止3類[6]，許可類建設項目只要屬于許可范圍的，馬上就可以進行備案式審批；限制類建設項目都需要經過研究與論證；禁止類建設項目則沒有商討的余地。英國把規劃申請分為主要和次要兩類，大部分次要的規劃申請通過授權下放到次級地方規劃當局，并通過簡化的程序得到迅速處理，而主要的規劃申請則必須通過協商、申請和公示等程序[7]。隨著改革開放的不斷推進和分稅制的不斷完善，規劃許可行政權力向市級以下的地方機關分權是必然趨勢，也是對新的行政管理需求的適應。然而，對于地方政府推行的制度創新工作，國家需要承擔一定的政治風險成本，因此為了減少這種成本，進行實質性的行政許可分類不失為一個較為現實的選擇。由此可見，對規劃許可的程序分類研究或將成為規劃行政權力下放的依據。

2行政管理角度的規劃許可

2.1規劃許可的設定與利益主體相關行政許可設定作為限制公民行為自由的手段，應當受到《憲法》的規制[8]，其正當性依據源自憲法第五十一條①，1993年《憲法》修正為“市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”[9]，這意味著市場經濟體制得到《憲法》的肯定②。隨著我國從計劃經濟向市場經濟體制轉變，《行政許可法》的首要立法目的之一就是規范、控制行政許可設定。因此，行政許可的設定是定位于市場經濟領域的。然而，由于市場經濟存在失靈現象，當今行政法的功能更多地承載著如何讓行政機關更好地實現公共福祉這一目標[10]，有必要要求從傳統的司法移至行政乃至立法角度來重新認識、解讀行政法。從立法與行政的角度解讀行政許可，行政許可不再是權利或義務的一面，而是作為政府規制的一種政策工具，其經濟學定義是：規制是由行政機關制定并執行的直接干預市場配置機制或者間接改變企業和消費者的供需決策的一般規制或者特殊行為[11]。因此，行政許可最為本質的屬性在于以公權的形式干預屬于市民社會范疇的東西及屬于特殊形態的私權范疇的東西。從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，規劃行政權力在行政審批改革的實施進程中沒有正確區分不同的利益主體，一些原本屬于行政審批事項的項目，通過行政許可的設定，由市場來扮演政府統籌建設的角色，喪失了規劃調整公共利益的功能。通過上述分析可知，建設活動是計劃經濟體制下政府實施城市規劃的物質性活動的總稱。實行市場經濟之后，城市的建設主體多元化，政府統籌的建設活動面對的是公益性的規劃建設項目，不存在市場利益問題，調整的是政府內部的關系，不受《行政許可法》的限制，因此其審批的性質應當限定為行政機關內部事務。通過追溯行政許可設定的立法、司法解讀，明晰建設活動不屬于行政許可的范疇，規劃管理部門不僅可以通過內部程序提高行政效率，減免不必要的行政成本，同時也可以加強政府在統籌規劃建設方面的協調作用。

2.2規劃許可的權利與許可對象相關由于權利與義務的對應關系和交叉性，從《行政許可法》對行政許可做出的規定來看，針對不同的許可對象，將許可分為普通許可與特別許可(以下簡稱“特許”)③，其性質、功能和適用條件具有很大的差別。普通許可的目的是防止危險、保障安全和維護公共利益；而特許的本質是分配稀缺資源，實現收益最大化，這種出讓的結果是受特許人獲得了財產權利。因此，普通許可與特許的本質區別為是否授益行政行為[12]。在普通許可的場合，行政許可機關對于具備許可條件和標準的被許可人沒有拒絕授予許可的權力；相反，行政許可機關對于是否授予行政特許擁有較大的自由裁量權。對于特許，受特許人一旦得到許可，將會在相當長的時期內持續獲益，法律因而對其權利的行使往往規定一定的條件，只有當行政相對方具備了這些條件時才可以行使該權利并從事相應的活動。特許既可以被理解為一種可以用來保護“公共利益”的規則，又可以被理解為“私人利益集團尋租行為的產物”[13]。因此，基于特許取得的許可是一種可以訴請保護的利益，適用于信賴原則。根據普通許可與特許的區別，可以明確《建筑用地規劃許可證》和《建筑工程規劃許可證》中針對不同對象的分類申請，包括特許與普通許可[14]。然而，目前《城鄉規劃法》及各地地方性法規的許可程序都沒有區分普通許可和特許的不同，如舊樓電梯的加建，規劃部門的職責是審核消防、采光和通風等工程問題，然而許可對象的特殊性在于相關業主因電梯加建的成本和利益分配問題，在申請規劃許可之前沒有進行充分的協調和溝通，而是將利益協調的責任置于規劃部門，使規劃部門耗費了大量的時間與精力④。而對于地下空間的開發，不管其開發模式是商業還是人防工程，都是有顯著區別的，若是商業開發則構成特許，其容積率應計入用地指標，并應按照特許的權利與責任完善相關程序。由于普通許可和特許具有不同的法律屬性，只有對規劃許可對象進行細分，才能明晰其不同的權利與責任，這不僅有利于減輕規劃部門的決策責任，也有利于保護申請者的權益。

2.3規劃許可的效率與許可程序相關行政資源的有限性決定了行政效率是行政程序的一個基本價值，行政效率的提高則意味著行政程序成本的最小化?！缎姓S可法》關于行政許可的實施程序規定得比較詳細,但明確行政權力運行的基本原則、流程等專項規定的行政程序法至今仍然缺位⑤。在規劃行政領域，《城鄉規劃法》作為實體法，對規劃許可程序也沒有作出詳細的規定。國家法律、部門性法規在立法領域的空白使其遠遠不能適應行政許可的實際需求。如果將行政程序中的時間耗費作為一種與經濟耗費有關的行政資源計入程序直接成本，那么規劃許可程序的繁瑣、效率低下對社會經濟的影響則是難以忽略的，因此提高規劃許可的行政效率是行政改革的主要方向。規劃許可行為在實踐過程中形成了較為復雜的類型，特別是在建成環境的管理階段，許可對象越來越廣泛，對有些行政許可行為(如構筑物加建、外立面改造等小型開發活動)完全可以設置簡易程序，這既有利于提高行政效率,又有利于節省行政相對人的成本。此外，對于具有重大影響的規劃許可項目，如果倉促決策將對城市造成難以估量的損失，因此應該對聽證、公示等程序的實施有明確的規定，從而保護公共利益及相關主體的利益。權力下放也是提高行政效率的有效手段之一，然而分權程度可能會隨時間而變化，因此隨著現行政策框架和政治環境的變化[15]，在任何時候都必須根據城市實際發展狀況和階段，以及規劃許可程序的分類進行不同程度的權力下放。

3規劃許可的分類

通過對規劃許可對象的數據進行研究分析發現，規劃許可的類型、性質隨著城市化進程的推進和經濟的發展而不斷變化，為適應規劃許可行政的需要，規劃許可的項目管理宜從目前單純按建設階段分類管理的辦法，逐步向按項目利益主體與項目重要性相結合進行分類許可的管理辦法轉變，并改進現有的許可程序。

3.1按利益主體分類按利益主體進行分類的首要任務是區分建設活動與開發活動的異同，區分內部協調的行政認可與外部法律管理的規劃許可的不同，將小型開發活動納入規劃管理范疇，并明確規劃許可的內容，如明確行政認可、默認許可或規劃許可的范圍(表2)。

3.1.1行政認可通過對規劃許可利益主體的數據分析發現，選址意見書的申請主體并不包括開發商和個人。《城鄉規劃法》規定，只有劃撥用地提供了國有土地使用權才需要申請選址意見書，而從計劃經濟時代延續下來的選址意見書已經脫離了行政許可的基本范疇。從某種意義上看，選址意見書的實質相當于一種“規劃”或“計劃”，而并非“行政許可”。在《建設用地規劃許可證》與《建筑工程規劃許可證》申請階段，有部分以政府、事業單位為申請主體的項目，如保障性住房、安置房；教育、醫療、行政辦公和體育等公共設施；大學城、亞運城、汽車城、港口和會展中心等國家、省屬重點工程項目，這類公益性項目應該歸類為內部協調的行政許可范疇。而在日本，以國都道府為開發主體的開發、具有公益性目的的基礎設施和公共設施等的開發(如鐵路、醫療設施的建設)以及土地區劃整理事業等是不納入開發許可范圍的[16]。因此，為加快城市建設步伐、提高行政效率并理順政府部門之間的關系。建議對選址意見書及部分以公共利益為目的、以政府部門及事業單位為申請主體的項目實行行政認可制度。而認可制度與許可制度又有所差別，認可制度是簡化行政許可的程序、環節和要求，變外部法律管理程序為政府內部的協調程序，明確實施者的責任，是提高城市規劃實施效率的有效手段。

3.1.2默認許可開發活動的范疇很廣，但是部分開發活動并沒有構成對公共利益、相鄰利益的影響，并不符合《行政許可法》對許可對象的設定，因此對一些可能構成開發行為但無須許可的活動應予以明確，從而使每一類型的開發活動都被納入法律管理范疇而又能提高行政效率，這類許可被稱之為通則式管理。例如，英國對這一類開發活動的管理方式是編制《一般開發規則》，明確誰具有“被許可的開發權(PermittedDevelopmentRights)”[17]；新西蘭是將開發活動分為6類⑥，其中允許開發活動僅限于小型的土地開發利用活動，提交申請即可獲得《開發活動符合規劃要求證書》(CertificateofCompliance)；日本則限定開發面積在1000m2以下的開發或在三大都市圈建成區(城市化促進地域)開發面積在500m2以下的開發無需申請許可[18]。我國應借鑒這些國家的經驗，進行通則式管理的研究和探索。

3.1.3規劃許可《行政許可法》雖然規定準予設立行政許可的事項，但僅僅為原則性的寬泛論述。《城鄉規劃法》對《建筑工程規劃許可證》的申請對象作出規定，而隨著城市開發與建設環境的復雜化，這個規定已經遠遠不能適應實際規劃許可的需要，因此對符合行政許可特征的開發活動進行定義非常重要，《城鄉規劃法》以及地方性的規劃法規都需要進行修改并作出詳細規定，從法律的層面限定規劃許可的范疇。

3.2按許可對象分類對規劃許可對象進行細分，在法律上厘清規劃部門、申請者和利益相關人的法律責任，是實行法治的重要舉措。本文通過對規劃對象的數據分析，結合《行政許可法》的普通許可和特許分類方法對許可對象進行行政法分類(表3)。

3.2.1特許由上述分析可知，特許的本質是分配稀缺資源并從中獲益，主要包括個人住宅、商業、商業住宅和廠房等新建筑的開發；地下商業、車庫的新建；增加面積及改變容積率的改建、擴建；不同用地類別的功能轉換等。這些開發活動均符合特許的條件，應在地方性的規劃法規中予以確認，明確相關主體的公眾參與、聽證、行政復議、上訴及利益補償等權利，同時也對規劃部門的自由裁量權形成制約，防止權力的濫用。

3.2.2普通許可盡管新建建筑、地下空間和用地類別的功能轉換獲得了土地開發或再開發的權利，但特許還有一個重要的特質是開發者從中獲益，因此對于公共設施類(教育、醫療、行政辦公、民政、社區中心、體育和宗教等)、保障性住房和安置房等公共性住宅、地下人防和市政設施，以及同一用地類別的功能轉換，均應屬于普通許可的范疇。此外，一些小型的開發活動，如增設電梯、樓梯和消防梯等附屬設施，配套連廊、平臺和門亭等構筑物，外立面修繕，不改變原有功能的拆除、重建、裝修，以及場地、園林、綠化和圍墻建設等，均屬于普通許可。對于這些類型的普通許可，可以編制專項的規劃許可條例，為規劃權力下放的決策提供依據并減輕行政壓力。

3.3按許可程序分類根據規劃許可的對象特點及其在法律上的屬性，可將其分為普通許可和特許，但這個分類并不能決定許可程序的簡單或復雜。規劃許可程序主要取決于專業決策的難易程度及對利益相關者的影響程度，而許可程序的分類也是規劃行政權力下放的依據。根據《行政許可法》及國外規劃許可制度的經驗，建議將規劃許可的程序分為以下3類。

3.3.1簡易程序部分規劃許可被視為簡單的或輕微的許可，如構筑物、外立面改造和場地改造等，規劃管理人員根據專業規范、法律條文和管理經驗可以作出判斷而無需集體決策，對于這類規劃申請可以通過行政分權下放到地方規劃管理機構進行審批，或者通過簡化程序由市級規劃部門集中審批。規劃許可申請同時涉及到文化局、環保局、市政園林局、市交委和消防局等部門，申請者往往奔波于不同部門之間。為了提高行政效率，《行政許可法》第二十六條規定了方便當事人辦理行政許可的若干制度,主要包括統一受理(即通常所說的“一個窗口對外”)、統一辦理(即“并聯審批”)、聯合辦理和集中辦理(即“一站式審批”)等，這些措施對提高行政效率起到很大的作用。然而，應該明晰的是，上述措施并非施行相對集中行政許可權[18-19]，不屬于行政許可的程序范疇，因此并不能歸到簡易程序中。

3.3.2一般程序對于一般的規劃申請，可根據規劃或開發控制條例作出決策，包括大部分的建設用地規劃許可，由于控規編制為建設用地規劃許可提供了開發控制的依據，許可的程序主要集中在規劃部門內部的討論和審查；對于建設工程規劃許可中的功能轉換和新建地上、地下建筑，以及新建市政設施、舊樓電梯安裝等，這類申請往往需要征求環保、工商、文化和消防等其他部門的意見，且具有很強的地方性，區級、街道級規劃部門更了解項目申請的具體情況，這類申請可以部分下放到地方規劃局。一般程序的規劃許可應設置公眾參與，使公眾獲得知情權，并保留市級規劃機構的抽查與否決權力。

3.3.3復雜程序第三類是重大基礎設施、公共設施和重要地段的開發與再開發的許可程序，在其申請過程中可能對原有的規劃進行修改。因為這類項目的決策是非常困難的，決策過程也很冗長，需要進行多輪的專家論證和公眾討論，因此應預留充足的時間，由市級規劃局進行協調，經由規劃委員會進行決策并上報省建設廳進行備案，保留省級部門的抽查與否決權力。

4結語

關于規劃許可的分類探討，其根本目的在于厘清規劃許可的設定范疇，改進許可的程序，將主要的精力放在重要的規劃申請上，對次要的開發活動進行高效的簡化審批。同時，也根據許可的分類在行政與法律上厘清規劃部門的責任與權力，給予申請者應有的利益保障。[注釋]①現行《憲法》第五十一條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。②有學者將此條款稱為“經濟制度條款”，屬于《憲法》中的經濟制度條款，具體參見黃卉的《憲法經濟制度條款的法律適用—從德國經濟憲法之爭談起》。③《行政許可法》在立法草案中曾將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準與登記5類，但正式通過時由于存在分歧未使用上述分類名稱。關于行政許可的分類，在學術上存在許多爭論，比較普遍的分類方法是歸納《行政許可法》第十二條的5類許可事項，依據審批程序的寬嚴或特定對象，將許可分為普通許可及特許，詳見王克穩的《論行政特許及其與普通許可的區別》。④廣州市規劃局每年收到大量關于舊樓加裝電梯的信訪。⑤改革開放以來，我國行政立法領域陸續制定并出臺了《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》等一系列法律，但是《行政程序法》這部約束政府權力的最重要的法律一直在進行各方博弈，至今未能出臺。⑥新西蘭按照開發活動對環境所產生的影響，將其分為6類：允許開發活動(PermittedActivity)、控制開發活動(ControlledActivity)、限制性任意開發活動(RestrictedDiscretionaryActivity)、任意開發活動(DiscretionaryActivity)、不符合規范的開發活動(Non-complyingActivity)及嚴禁開發活動(ProhibitedActivity)。

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作者：龐曉媚 周劍云 單位：華南理工大學