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［關鍵詞］公安消防部門；消防安全管理；一專多能；應急救援

［摘要］本文闡明了我國新時期公安消防安全管理面臨的新形勢，分析了現階段公安消防安全管理存在的主要問題及其原因，并在此基礎上對未來消防安全管理的合理走向提出了若干對策建議。在現代社會中，各種傳統的與非傳統的公共安全問題彼此交織、相互影響，以致消防安全服務問題愈益凸顯。

一、新時期消防安全管理面臨的新形勢

伴隨著經濟社會的快速發展，城市現代化建設步伐加快，地鐵、高層、異形和地下建筑，以及陸、海、空各種交通運輸工具日益增多，化學工業、石油工業、核工業等行業不斷發展，新技術、新產品、新工藝、新材料等廣泛應用，這些在給人們的生產生活帶來便利的同時，也使各種各樣的災害事故越來越頻繁地發生，公安消防部門滅火救援任務的復雜性和艱巨性愈發凸顯，全社會對公安消防部門有效應對突發事件也有著諸多新的期待。

一是各種災難事故高發頻發，處置難度增大。工業化國家的發展歷程表明，一個國家、一個區域的火災形勢走向與工業化發展水平密切相關。在工業化的初期、中期和后期，火災一般呈上升、平穩和下降的趨勢。目前，我國總體上處于工業化中期階段，但我國的工業化進程具有一定的特殊性，產業結構、布局與西方工業化國家有很大不同，尤其是經濟全球化使我國迅速成為產品制造業大國，勞動密集型產業和資源消耗性企業大量增加，即使在經濟較發達的東南沿海和長三角、珠三角地區，具有明顯工業化初期特征的作坊式生產企業仍遍布城鄉，現階段乃至今后一個時期，這種粗放增長的經濟發展模式和低水平的加工方式，由于過于追求經濟效益而忽略了消防安全，將致使火災危險源持續增多。

國際經驗表明，當一個國家人均GDP在1000至3000美元這一區間時，公共安全事件處于上升期，3000至5000美元時處于高發期。而我國在2008年人均GDP就已達到3260美元，正處于公共安全事件高發期。據國家統計局近五年的數據估算，我國每年因突發公共安全事件造成的非正常死亡人數超過20萬人，傷殘人數超過200萬；經濟損失年均近9000億元，相當于GDP總量的3.5%，遠高于中等發達國家1－2％左右的同期水平。［2］由于我國災害種類多、分布地域廣、發生頻率高，已經成為繼日本和美國之后，世界第三個災害損失最為嚴重的國家。災害經濟學揭示出，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的各類災害事故問題，近年來在我國已經集中凸顯，我國政府的應急救援能力也成為社會普遍關心的焦點問題。

二是消防部門的職能延伸，應急救援任務緊迫而繁重。2008年修訂的《消防法》第37條規定，“公安消防隊、專職消防隊按照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作”，這為消防部隊參與社會搶險提供了法律依據。《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發〔2009〕59號）也明確提出，“加強基層綜合性應急救援隊伍建設”，各基層政府要以公安消防隊伍及其他優勢專業應急救援隊伍為依托，建立或確定“一專多能”的縣級綜合性應急救援隊伍，在相關突發事件發生后，立即開展救援處置工作。將“加強應急救援工作”作為公安消防部門的法定職責，在極大地拓展了消防工作職能的同時，也使公安消防部門所承擔的任務更為繁重，責任更為重大。

我國消防部隊擔負著防火滅火、搶險救災任務，是和平時期使用率最高的一支重要的應急救援力量，具有體系完整、反應迅速和戰斗力強等多重優勢。在2008年“5·12”汶川大地震中，我國消防部隊以大約10%的人員投入搶救出了約26%的被救受災群眾。［3］這也從一個側面體現出現代風險社會公眾對消防這支專業搶險救援力量的依賴與需求。目前公安消防部門所承擔的綜合性應急救援任務，除了自然災害外，還要承擔諸如工礦商貿等企業的各類安全事故、重大交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事故等事故災難的應急救援，同時要協助有關專業隊伍做好突發公共衛生事件的搶險救援工作。此外，有些重大刑事案件、規模較大的群體性事件、恐怖襲擊、經濟安全事件和涉外突發事件等社會安全事件也需要公安消防部門履行相應的職責。這種職能定位，必然使全社會對公安消防部門的公共安全服務水平提出更高的要求，對公共安全管理能力寄予更大的期望。

二、消防安全管理存在問題及其原因分析

改革開放以來特別是進入新世紀以來，在各級黨委政府的關心支持下，公安消防事業取得了巨大進步，公安消防安全管理水平明顯提升，消防事業整體快速發展，為加快區域經濟建設和社會發展創造了良好的消防安全環境。但必須清醒地認識到，整體而言，現階段我國消防安全管理的“兩個基本矛盾”，即經濟社會快速發展與消防基礎建設相對滯后的矛盾、公共安全保障需求增加與全社會防災救援能力不足的矛盾依然存在，公安消防的安全服務事業仍然滯后于經濟社會發展和城市建設的需要。

（一）政府消防安全理念存在偏差，消防服務職能履行弱化。消防安全事件高發、頻發、多發的現狀，固然與經濟快速發展、社會急劇轉型和自然災害增多等客觀因素有關，但更多的是由于一些地方政府和有關部門對消防安全管理不重視，對預防火災的重要性認知不足等主觀因素所致。有些地方和部門在改革和發展決策過程中，缺乏應有的安全防患意識，不能正確協調好生產、建設與安全之間的關系，熱衷于直接管理和參與經濟建設，為了增加地方財政收入、提高經濟效率而形成經濟建設上的特權主義；一些地方政府領導對消防安全隱患充耳不聞、避而遠之，不愿或不敢直接面對消防安全工作，致使安全問題積重難返；甚至有些地方政府運用權力干預消防執法監督工作，以犧牲消防安全為代價，從而造成眾多消防安全隱患。

（二）消防部門職能延伸擴展后，相應的保障條件跟進不力。消防安全事業的發展離不開地方政府的財政支持。沒有強有力的公共財政保障，消防安全事業發展必受影響，特別是在公安消防部門的職能延伸擴展以后，更需要加大地方政府的財政支持力度。當前全國普遍面臨著廣大社會成員公共需求的全面快速增長與公共產品嚴重短缺之間的矛盾，尤其是在經濟較落后的地區，公共消防產品投入不足更加突出。究其原因，主要是傳統的由單一政府壟斷的消防投入嚴重不足所致。由于各級地方政府負責本行政區域的消防滅火救援的經費和裝備保障，消防安全管理的主要經費來自于各級地方政府的財政撥款，因而公共消防基礎設施、消防裝備、消防科研、消防宣傳教育以及消防安全綜合保障能力的建設很大程度上取決于地方的財政保障力度。照此，經濟較落后的地區受制于財政壓力，無力承擔消防裝備和消防基礎設施的投入，消防安全事業出現“欠帳”問題也就不足為奇了。

同時，消防警力擴編數量受限，合同制消防員隊伍管理不科學。一方面，由于我國公安消防部隊是中國人民警察部隊序列的一支現役部隊，而現役部隊編制數量又是有限的，直接導致了消防一線工作人員數量不足，一個人往往要干幾個人的活，消防警力不足與繁重的搶險救援和社會救助的任務矛盾更加凸顯。另一方面，受到尷尬的身份定位、較低的經濟政治待遇和繁重工作任務等因素的共同影響，合同制消防隊員和文職雇員隊伍還處于非常不穩定的狀態，出現屢招屢走、頻進頻出的現象。此外，現役人事機制也影響著消防隊伍建設的可持續發展。頻繁的轉業、退伍和消防業務知識在轉業后的實用性很小等因素，使得消防隊伍建設的可持續發展受到影響。

（三）消防安全管理模式比較單一，消防產品多元化供給渠道缺失。在計劃經濟時期，我國曾一度形成了消防部門一家“替代式”、“包攬式”的消防安全管理模式。在消防安全管理領域，政府占有絕對的主體地位，幾乎承擔了全部的消防安全管理職能，社會各單位主體和個人對公安消防部門產生了嚴重的依賴思想，忽視消防安全的自我管理，普遍缺乏參與消防安全治理的意識和技能。［4］隨著經濟轉軌和社會轉型的推進，當前我國政府在公共產品和服務的供給方面承受著不斷增長的巨大壓力。在消防安全服務領域，傳統的以政府為單一主體的治理模式已然不適應時代的要求和社會發展的需要。這種過分依靠政府掌握的權力資源，通過科層制的權力結構自上而下、由內到外地進行消防安全治理的方式，不僅在其外延和內涵上有很大的伸縮性和隨意性，而且在防火滅火、搶險救援等應對突發事件上也容易陷入“獨木難支”的困境。同時，受制于傳統政府強制性、支配性的行政慣性，社會力量的發育發展以及社會自我調控能力的建設出現嚴重遲滯。

（四）重救輕防，消防安全治理機制相對滯后。毋庸諱言，目前消防安全治理基本上還處于被動的應急階段，重應急救援，輕事前預防和善后處理工作。世界銀行早在《2000/2001世界發展報告》中曾指出，發展中國家重視準備和及時做出反應——保證應付危機情況的資源充足并隨時聽從調遣，以及在緊急情況發生后，資源能夠得到迅速發送和有效利用；發達國家則越來越重視減少或化解災害的影響。［5］這一論斷表明了包括中國在內的廣大發展中國家重視突發公共事件的現場應急處理，忽視風險的預防和事后影響的化解。《消防法》明確規定消防部隊的具體任務是“消”和“防”，重點在于“防”，但事實上現階段的消防服務偏重于應急管理，即滅火和參加各種搶險救援行動，在防火監督檢查方面的力度還不夠強、不夠深入，缺乏積極主動性，基本上還處于“以任務完成工作”的階段。

公共安全管理是一項復雜的系統工程，其核心是要有一套行之有效的管理機制。但現實情況表明，許多地方的消防安全治理機制明顯滯后。我國消防部門受到雙重體制的領導，體制的不順往往造成消防工作不順暢，消防官兵在實際工作中往往處于比較尷尬的局面。由于政府、相關部門的消防管理責任不清，遇事相互推諉，致使政府和相關部門在消防管理和服務職能弱化,長期以來形成的消防部門唱“獨角戲”的局面仍難以改變。現有的消防安全管理系統中的預防機制和善后處理機制不夠健全，與成熟的公共安全管理還存在相當大的距離。

（五）消防監管體系建設不到位，消防安全責任難以落實。受雙重領導體制的影響，消防部門有些單位同時受到多個部門的領導和監管，而相關部門監管又不協調，致使多頭監管、重復監管的現象依然存在。在利益的驅使下，消防監管從義務性的工作變成了一種互相爭奪的資源。當監管有利可圖，政府各相關部門之間爭權奪利，當問題棘手又無利可圖時，或者出現安全問題時，部門之間互相推諉扯皮，推卸責任。這種無序的、紊亂的監管體制必然使消防監管不能發揮應有的效用。同時，消防安全監督的長效機制落實缺乏力度，火災隱患監督整改工作面臨壓力較大。火災隱患舉報、公示、政府掛牌督辦、部門聯合執法等長效機制還不夠健全，隱患整改措施難以落實，整治成效難以鞏固，整治工作尚未形成強大合力。

與此同時，消防安全責任追究和考評機制不健全。在企業改制、經濟轉軌的過程中，一些企業和單位未能正確處理好經濟與安全、生產與安全、效益與安全等之間的關系。沒有建立切實可行的逐級消防安全責任制和崗位安全責任制，有的單位建立了制度，但不抓落實，形同虛設。［6］雖然《消防法》規定消防工作實行“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責”的消防安全責任機制，但是相應主體的責任沒有明晰化、責任追究體系沒有詳細化，也沒有建立定期組織考評政府和相關部門消防安全職責落實情況的機制。致使相當部分政府和企事業單位的消防安全責任只停留在書面簽訂階段，“以文件貫徹文件，以會議落實會議”的現象比較普遍，一旦出現消防安全問題，首當其沖的往往是消防部門，相關的責任當事人卻得不到應有的懲罰，從而導致火災隱患治理責任不能切實有效地落實。

三、完善消防安全管理的對策思路

（一）以人為本：消防安全管理的核心向度。“任何變革都從理念或者價值層面開始，同樣，任何不適應都是從理念層面或者價值層面開始的。”［7］換句話說，正確的理念能為消防安全管理的價值取向作出規范性和引導性的判斷。可以說，以人為本，首先要做到以人的生命為本；科學發展，首要的是安全發展；構建和諧社會，關鍵的是構建平安社會。

對于消防安全管理來說，以人為本這一核心價值至少指涉兩個方面：一是消防安全管理應始終圍繞公共利益展開，始終將公眾的生命財產安全作為一切工作的出發點和落腳點。在當前強調加快發展方式轉變的背景下，政府及其相關部門可能面臨著多重價值目標的選擇，但始終不能偏離和拋棄的是保證人民生命財產安全這一基本旨歸。各地、各有關部門要在戰略的高度上充分重視消防安全的極端重要性。二是消防安全管理應致力于實現消防官兵的全面發展，努力建設一支“忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻”的消防隊伍。打造公安消防鐵軍是推進消防事業發展進步的創新之舉，是全面提升消防部隊戰斗力水平的強警之策，是體現消防工作核心價值和使命宗旨的客觀要求。各級公安消防部門要堅持以人為本，切實加強消防官兵的思想政治建設，提高消防官兵的文化素質和消防技能，關注消防官兵個人的成長與健康，從而促進消防部隊整體素質和安全管理能力的躍升。

（二）破立結合：消防安全管理的制度重構。制度是所有規則的集合，制度失范必然導致治理失序。“對于治理來說，技術創新能否提高治理的績效存在著成功和失敗兩種可能；而制度創新作為一種能帶來規則發生根本性變化的創新，則必然提高治理的績效。”［8］不可否認，新《消防法》頒布實施以來，各地在消防安全管理的理論和實踐探索上取得了不少令人可喜的成績，但目前有關消防安全管理的制度性研究仍相對匱乏，內在統一的消防安全管理制度體系尚未完善。因此，必須完善消防法律法規體系這一消防安全管理的基礎性工作，當前要特別重視消防安全管理的立法調研，抓緊建立一套權威的、針對性和可操作性強的配套法規，破除因立法供給不足或一些規章制度不統一而引發的矛盾問題，確保消防安全管理工作的開展有法可依。

具體而言，一是要建立科學的消防決策責任追究制，扎實推進消防決策的科學化與民主化，破除非程序性決策程序化造成的決策遲滯現象或因決策權限過分集中造成的決策失誤現象。二是要建立透明公開的消防執行責任制，規范消防行政處罰自由裁量權，嚴密執法程序，破除諸如一些地方和部門為了吸引投資，盲目簡化審批環節，降低審批標準，給火災發生埋下隱患的亂作為現象。三是建立消防過錯追究制，厘清消防部門與企業、個人的責任擔當，完善現代行政問責，及時發現并解決傾向性問題，化解以往因消防工作權責失衡造成的矛盾糾紛現象。四是建立完善的消防執法監督制度，整合監管力量，積極推行聯合執法和綜合執法，維護消防執法的公平與正義。五是建立科學的執法質量考評制度，堅持運用定性考核與定量考核相結合、動態考核與靜態考核相結合、行為主體與管理標的相結合、日常考核與應急管理考核相結合、內部考核與外部考核相結合等多元立體考核方式，真正實現消防安全管理新突破。

（三）一主多元：消防安全管理的模式選擇。現有的事實證明，當前防火、滅火等幾乎所有的消防以及社會救援任務，單憑消防部門的一己之力已無法繼續維系，所以，當務之急是要求消防部門必須在治理結構上盡快作出轉變。這種轉變，是“充分發揮地方政府體制所擁有的動能，這來自于憲政結構的鋪設，來自于體制各個部位相應的權力和責任的互動，來自于相關權力機關強有力的制約，也來自于社會對開放的政府體系的監督與參與。”［9］地方政府應認真反思過去試圖依賴消防部門通過大規模干預以改造和重塑消防安全所帶來的難局，把不該由消防部門管理的事項轉移出去，把該由消防部門管理的事項切實管好，實現在縱向層級上從傳統的集權式、尖塔型結構形式向分權式、扁平型結構形式轉變，在橫向層級上從重決策、執行輕監督、咨詢、信息向各部門的協調平衡轉變，著力探索從單一的安全管理向多元合作的“一主多元”的復合治理模式轉變。

（四）一專多能：消防安全管理的能力跨越。在傳統消防安全的視角下，消防部隊的職責主要是滅火和防火，這也是“消防”二字的本源之義，然而隨著公共安全形勢的急劇轉型，消防部隊亦越來越多地承擔起了一些非傳統消防安全的救援任務。事實表明，當前公安消防部門實際承擔的其他災難事故的應急救援工作量，已經達到超過了火災撲救的救援量。這就為消防安全管理開釋了這樣一個信號：消防部隊任務擔當的特殊性決定了消防安全的治理形態不僅是結構意義上的，而且是能力意義上的，它不僅需要先進消防裝備作為保障，同時也需要較強的綜合能力作為支撐。為此，要有效應對各項傳統或非傳統應急救援任務，消防部隊必須明確社會搶險救援的重要意義，拓寬消防業務訓練范圍，堅持科學施訓，注重技能和戰術訓練，加快熟悉和使用高新裝備與技術，走出“舊的方法不管用，新的方法不會用”的困境，充分發揮新技術、新方法、新裝備在實際作戰中的效能。

（五）固本強基：消防安全管理的發展內質。雖然消防安全事故的發生在很大層面上是一種非常的、暫時的、例外的狀態，但實證與理性告訴我們：絕大多數消防安全事故發生的根本原因在于社會，治理消防安全事故的根本力量也在社會。消防部門要善用各種媒介與載體，加大消防法規和消防知識的宣傳力度，推動消防宣傳工作進農村、進學校、進社區、進單位、進企業，積極營造強大的消防宣傳輿論氛圍，增強社會公眾的消防安全意識，提升社會公眾對消防安全的認知能力。要加強與各基層政府、居委會和村委會以及相關企事業單位的聯合，盡快開展消防安全評估工作和應急情景訓練，提高社會公眾自救與互救的技能，培養社會公眾良好的應急心理素質,逐步形成全社會“大消防”的基本格局。