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一、轉(zhuǎn)變審批管理模式

上海自貿(mào)區(qū)改革的一大亮點(diǎn)是負(fù)面清單的出臺(tái)，這是政府職能轉(zhuǎn)變的一大探索。自貿(mào)區(qū)外其他地區(qū)，外商投資必須參照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，目錄明確了鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)和禁止類(lèi)的投資項(xiàng)目，正面清單要求所有的外商投資和商業(yè)投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。這種管理模式直接導(dǎo)致效率低下，另一方面審批的灰色地帶太大，容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，滋生腐敗。1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)被認(rèn)為是最早采用負(fù)面清單的自由貿(mào)易區(qū)(FTA)之一，之后各國(guó)家紛紛效仿。負(fù)面清單又稱(chēng)消極清單、否定列表，是一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。清單列明國(guó)家不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域，對(duì)于未規(guī)定領(lǐng)域即“法無(wú)禁止即合法”。負(fù)面清單管理簡(jiǎn)化了外資準(zhǔn)入的審批管理，同時(shí)擴(kuò)大開(kāi)放。準(zhǔn)入資格的公開(kāi)透明，對(duì)于建立法治政府、吸引外資等都起到積極作用。自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)及代碼》(2011年版)分類(lèi)編制，包括18個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)，分別是農(nóng)、林、牧、漁，采礦、制造，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、建筑業(yè)等。這18個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入受到了不同程度的限制，如自貿(mào)區(qū)內(nèi)禁止外資進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所;允許外商投資綜合水利樞紐的建設(shè)，但須中方控股等。試驗(yàn)區(qū)采取“有限開(kāi)放，有限自由”的政策。清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，由上海市負(fù)責(zé)辦理。單從開(kāi)放程度上看，正面清單與負(fù)面清單沒(méi)有孰優(yōu)孰劣。當(dāng)前負(fù)面清單爭(zhēng)議較大的一大原因是其與現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》內(nèi)容完全相同。有些人直言自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的改革面對(duì)的是中國(guó)大環(huán)境下的僵化體制，其推進(jìn)必然艱難、效果也未必理想。那么負(fù)面清單真的就是政府“作秀”嗎?筆者認(rèn)為對(duì)于負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)公正的評(píng)價(jià)。

一方面，中國(guó)首次采用負(fù)面清單的管理模式，自貿(mào)區(qū)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循。即使國(guó)外理論與實(shí)踐發(fā)展可為中國(guó)提供參考，但也不能照搬國(guó)外，自貿(mào)區(qū)這塊小區(qū)域內(nèi)采取這種管理模式也必然與區(qū)外存在沖突，很多問(wèn)題都要中國(guó)逐步探索。負(fù)面清單的指定需要多個(gè)職能部門(mén)協(xié)調(diào)，最重要的是明確自己的職責(zé)范圍，這對(duì)于很多部門(mén)來(lái)說(shuō)就已經(jīng)是個(gè)挑戰(zhàn)。負(fù)面清單的制定很有難度，上海也在探索中。一方面，“如何管控改革風(fēng)險(xiǎn)的難度或許不亞于改革本身，使得改革也格外慎重”。擴(kuò)大開(kāi)放必然也會(huì)帶來(lái)不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前的負(fù)面清單相對(duì)保守，這是自貿(mào)區(qū)在改革初期的摸索，外界應(yīng)當(dāng)對(duì)持包容和耐心的態(tài)度。經(jīng)過(guò)2013年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，以后負(fù)面清單會(huì)更開(kāi)放、更符合自貿(mào)區(qū)的實(shí)際運(yùn)行。另一方面，擴(kuò)大開(kāi)放只是負(fù)面清單的一個(gè)方面，更為重要的是帶來(lái)政府管理方式的轉(zhuǎn)變。正面清單管理模式下存在很多灰色區(qū)域，負(fù)面清單明確了政府管什么。正面清單的管理模式下，政府注重事前監(jiān)管，在市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入上嚴(yán)格把關(guān)，主要采用審批形式。事前監(jiān)管從市場(chǎng)交易的源頭入手，保障交易的安全，但是嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度排除了很多交易主體在外，很大程度上抑制了市場(chǎng)活力。負(fù)面清單創(chuàng)新了政府管理模式，從事前的準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)而注重事中、事后的監(jiān)管和企業(yè)自律，這對(duì)于監(jiān)管方提出了更高的要求。負(fù)面清單不僅創(chuàng)新了政府監(jiān)管模式，更提高了政府運(yùn)行效率。市場(chǎng)主體廣泛參與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，保障了自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易的自由。另外《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放措施》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)放措施)規(guī)定了對(duì)金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專(zhuān)業(yè)、文化、社會(huì)服務(wù)業(yè)六大領(lǐng)域擴(kuò)大開(kāi)放，覆蓋了銀行業(yè)務(wù)、融資租賃等18項(xiàng)專(zhuān)業(yè)，這些專(zhuān)業(yè)的開(kāi)放不僅包括區(qū)外禁止區(qū)內(nèi)允許外資進(jìn)入，也包括區(qū)外門(mén)檻較高區(qū)內(nèi)門(mén)檻降低。如自貿(mào)區(qū)內(nèi)允許外資企業(yè)從事游戲游藝設(shè)備的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，這表明國(guó)內(nèi)長(zhǎng)達(dá)13年的游戲禁令在區(qū)內(nèi)解除了。

二、工商登記改革

政府設(shè)立審批的目的，是通過(guò)審批手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共管理，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。自貿(mào)區(qū)在審批領(lǐng)域通過(guò)減少審批項(xiàng)目擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻激發(fā)市場(chǎng)活力，以達(dá)到政府管理與市場(chǎng)自主運(yùn)行的完美契合。自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)試行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，企業(yè)注冊(cè)無(wú)需經(jīng)歷復(fù)雜的審批過(guò)程。自貿(mào)區(qū)內(nèi)自成立到目前為止，已經(jīng)有6000多家企業(yè)登記注冊(cè)，并且并無(wú)注冊(cè)資本虛高的情況出現(xiàn)。自14年3月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)也開(kāi)始推廣注冊(cè)資本認(rèn)繳制度。自貿(mào)區(qū)試行“先照后證”登記制，試驗(yàn)區(qū)企業(yè)向工商部門(mén)申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。“先照后證”制幫助企業(yè)先獲得主體資格，有利于破解“審批難”的困局。

三、質(zhì)監(jiān)審批改革

2014年3月1日起，自貿(mào)區(qū)內(nèi)取消了中小企業(yè)計(jì)量檢測(cè)保證能力評(píng)定的行政審批。企業(yè)如有評(píng)定需求，可自愿向有關(guān)社會(huì)中介組織申請(qǐng)開(kāi)展測(cè)量管理體系認(rèn)證。另外，“上海質(zhì)監(jiān)局還對(duì)《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案》和《修理計(jì)量器具許可證簽發(fā)》實(shí)施行政審批告知承諾，并公布了在自貿(mào)區(qū)實(shí)施的11項(xiàng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政審批事項(xiàng)目錄。”

四、辦公管理改革

自貿(mào)區(qū)內(nèi)審批制度改革體現(xiàn)申請(qǐng)主體自主化，同時(shí)配套制度使審批簡(jiǎn)便化。政府職能從管制向監(jiān)管過(guò)渡，從“全能型政府”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管型政府”。自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立了綜合服務(wù)大廳，提供一站式服務(wù)。“只需一份材料，就可在大廳各個(gè)窗口進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)協(xié)同受理。注冊(cè)一家企業(yè)，拿備案號(hào)從至少29個(gè)工作日縮到現(xiàn)在最快4日。”自貿(mào)區(qū)內(nèi)推行電子政務(wù)，“實(shí)行網(wǎng)上申請(qǐng)，使審批走向電子化、公開(kāi)化和規(guī)范化”。登記機(jī)關(guān)通過(guò)政務(wù)信息共享平臺(tái)上傳、接收、反饋企業(yè)登記、備案、許可審批、年度報(bào)告、行政處罰信息，實(shí)現(xiàn)信息共享。

五、小結(jié)

審批制度創(chuàng)新與改革若在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行成本較高，因此試驗(yàn)區(qū)先行先試的做法較穩(wěn)妥。中國(guó)以前的經(jīng)濟(jì)改革都是自上而下、由難到易的，因此改革的成效快;此次自貿(mào)區(qū)改革則是自下而上、由易到難的，并且自貿(mào)區(qū)改革涉及的范圍廣泛，包括貿(mào)易、行政等很多方面，因此改革的成效慢。自貿(mào)區(qū)作為改革的試驗(yàn)田，必然也有很多局限性。從全國(guó)范圍內(nèi)看，行政審批制度改革要放在行政體制改革大背景中進(jìn)行，比如精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、大力反腐和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等，才能取得更顯著的成效。自貿(mào)區(qū)僅僅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革，可見(jiàn)區(qū)內(nèi)改革又是不徹底的。

作者：姜培培單位：華東師范大學(xué)