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摘要:

清理規范行政審批中介服務，促進中介服務市場健康發展已成為深化行政審批制度改革，持續推進簡政放權、加快轉變政府職能的當務之急。行政審批前置中介服務存在執業行為不規范、服務時限自由隨意、中介服務市場化不足和行業自律性不強等問題，主要是由法律法規不健全、制度執行不力和監督管理失控等方面的原因造成的，因此必須要加快立法進程、實行清單管理、構建服務信息平臺和完善監管體系等改革。

關鍵詞:

行政審批;中介組織;前置中介服務

社會中介組織是指依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公證性、性、信息技術服務性等中介服務的機構。包括營利性中介機構和非營利性中介組織［1］。本文的中介組織主要指的是在工商部門依法登記設立，以專門的知識和技能，依照一定的業務規則或程序為委托人提供中介服務，并從中收取相應費用的組織。理論和實踐均已證明，活躍在政府、企業和個人之間的中介組織是市場機制運行的重要主體，承擔著決策支持、社會監督、簽證、自律等基本功能，具有獨立、客觀、公正等基本特性。目前，我國正加快政府職能轉變，推進政企分開，這就要求政府與企業之間、企業與企業之間的經濟簽證必須由中介組織介入，承接政府轉移的一些中介服務職能，以減少社會摩擦和矛盾，保證信用交易的順利進行，加速各生產要素的流動，保證社會經濟活動公平、公正。但也“同時存在著環節多、耗時長、收費亂、壟斷性強等問題，一些從事中介服務的機構與政府部門存在利益關聯，在一定程度上消解了行政審批制度改革的成效，加重了企業和群眾負擔，擾亂了市場秩序，甚至成為腐敗滋生的土壤”［2］。因此，清理規范行政審批中介服務已成為深入推進行政審批制度改革、持續推進簡政放權、加快轉變政府職能的當務之急。

一、行政審批前置中介服務存在的問題

隨著深入推進簡政放權，加快行政審批制度改革，大量的技術性服務被轉移到中介組織。但在實際管理過程中，各類中介服務機構存在重復審批、市場壟斷、收費混亂、權力尋租等問題，部分中介組織內部管理制度缺失，存在執業行為不規范、服務時限隨意等突出問題，嚴重影響了政府改革的成效和社會經濟活動的公平、公正。從社會反映和群眾的意見中，可以歸納總結以下幾個方面的問題:

(一)執業行為不規范，中介服務水平較低

有的中介組織與掌握著中介業務管理、審批權的公務人員暗中勾結，牟取不正當利益，有的中介組織從業人員一味遷就或滿足客戶不正當要求，出具有誤導性內容甚至完全虛假評價、評估報告證明文件。有的評估機構隨意壓低或抬高評估價格，招標機構與業主單位、投標人惡意串通搞假招標，工程監理機構與施工方串通欺瞞建設方，檢測機構提供虛假的檢測報告。有的利用執業便利謀取其他不正當利益，采取隱瞞、欺詐、脅迫、賄賂、串通等非法手段，損害委托人或者他人利益，以回扣等不正當競爭方式承攬業務，在收取保證金、定金、預付款等過程中利用執業之便，強行或變相強行推銷商品、提供服務等現象屢見不鮮。

(二)項目收費規定不明確，收費名目混亂

當前許多中介服務沒有政府指導價格，有的即使有價格標準，在執行過程中也往往形同虛設。部分中介缺乏服務統一收費標準和有效的制度約束?，F行的相關文件制定時間比較早，多數的收費標準是按項目投資額測算，而當前很多項目投資數額增長幅度較大，致使收費標準偏高。中介項目重復審批收費，對企業、行政效能和中介資源造成浪費。收費名目混亂，一些行政機關從部門利益出發，擅自設立中介服務收費，導致收費水分較大。有的中介組織擅自設立收費項目，隨意提高收費標準，還有的索取、收受合同約定以外的酬金或者其他財物。

(三)服務時限自由隨意，中介環節費時費力

有的中介組織特別是與審批相關的前置服務中介組織接受委托后，不履行、不完全履行或者不正確履行服務合同規定，超過承諾辦結時限未能辦結的情況大量存在，使得一些與審批事項相關的評估、評價、設計、鑒定的報告、圖紙一拖再拖，直接影響著行政審批的時限，致使許多建設項目不能如期開工。調查顯示，在行政審批中，企業感到最耗時的環節是中介服務。項目審批特別是投資項目涉及中介事項較多、辦理耗時較長。有的行政審批事項，屬于政府部門真正審批的只有20多個環節，但涉及的中介服務事項卻多達40多項，大部分審批時間被迫消耗在中介服務上，成為體外循環的“玻璃門”、“二政府”。據有關測算，中介服務時間約占項目全部審批服務時間的60%～70%。結果造成了政府行政審批做“減法”，而中介服務做“加法”，在行政服務中心行政審批項目越來越少、時間越來越短、流程越來越簡、收費越來越少的同時，項目主體卻沒感到辦事越來越便利，行政審批改革的紅利沒有得到充分釋放，改革成果被這部分中介服務截留和蠶食了。

(四)個別機構存在壟斷，中介服務市場化不足

一是在中介業務辦理上存在行業壟斷的現象，如規劃咨詢技術服務(批前公示)、城鄉規劃編制(五線圖)、工程勘測等中介組織有些地方只有一家，地震安全評價、土地估價、交通影響評價、人防設計等中介組織只有二家，相對的沒有選擇的余地，而按法律法規規定這些中介服務又是行政審批事項前置要件的必備環節，實際上形成了業務壟斷。環境影響評審、人防工程設計圖審查、安全生產檢測、地震安全性評價等中介組織都處于絕對或高度壟斷。二是一些中介組織與行政審批部門關系復雜。有的是政府部門所屬的企事業單位，或由行政部門的直屬事業單位、行業協會投資設立，這些機構實際上成了部門權力、資源的延伸體，演出的是一場“雙簧戲”，成了實際上的既得利益共同體。近年來，地方各級政府雖然加大了剝離力度，但仍然存在著中介組織壟斷市場、明放暗不放的現象。有些部門存在著指定服務的現象，長期把技術服務交給下屬事業單位。三是中介服務市場化不足。在部門規章和行業管理制度上沒有保障有資質中介組織的正常準入，與行政審批相關的中介服務市場沒有完全放開，嚴重限制了中介市場的公平競爭。中介組織發展不充分，規模小、數量少，水平不均衡，中介市場相對封閉，區域性保護政策、準入門檻多，異地執業難。

(五)內部管理比較混亂，行業自律性不強

目前，我國中介服務市場化程度較低，一系列規范性制度和公約尚未形成，自律監管機制尚未建立，以至于中介服務市場無序競爭現象十分突出。一是相當一部分中介組織內部管理制度缺失，聘用無執業資格人員執業，有的執業人員同時在兩個或者兩個以上同行業中介組織執業。有的中介組織一套人馬持有多套同類機構執照或許可。二是不擇手段進行不正當競爭。有的中介組織對掌握著中介業務管理權的公務人員進行拉攏腐蝕，對服務對象或業務介紹人以介紹費、回扣等方式承攬業務，有的已形成為行業的“潛規則”三是沒有形成健全的行業自律機制，行業自律的作用發揮不充分。行業協會指導行業發展不力，無法在企業經營等方面為企業提供有效的服務。行業協會主要是以宣傳、評比和交流等諸多名目向中介組織收費，部分企業甚至不知道自己所屬的行業協會。

二、制約行政審批前置中介服務成效的主要原因

近年來，清理規范行政審批中介服務改革的成效逐步顯現，但前置審批中介服務仍存在一些突出問題，主要原因是法律法規不健全、相關制度執行不力、監督管理失控和行業自律尚未形成。

(一)法律法規不夠健全

目前，我國對中介組織管理相關的法律法規建設仍比較滯后，我國現有的法律、法規、部門規章對中介組織的性質、職能、權責劃分等還存在很多不明確的地方［3］。主要表現為立法層次較低、政策不配套、法規不健全和內容不夠完善等方面。國家層面尚未形成統一的市場中介立法體系，沒有全國通用的中介組織法，全國統一的行業制度法規標準沒有形成。現行的一些制度法規內容過于宏觀、籠統，存在漏洞或空白，在相關法律法規中關于中介組織的設立、運行、業務、范圍等方面的內容還比較少，尤其是對中介組織管理監督方面的法律法規更少，即使有也多是原則性規定，缺乏針對性和操作性。對中介組織、執業者違規違法等突出問題的追責處罰力度較弱，警示懲戒作用不大，中介組織、執業者違規違法成本較低。

(二)相關制度執行不力

近年來，有些地方出臺了一些法律法規和規章，對行政審批部門和審批人員指定或者變相指定中介組織、購買指定產品問題做出了具體規定，對科學選擇中介技術服務機構，加強對中介技術服務機構的監督管理、履職情況考核，對中介組織從技術服務資源庫中清除機制等都做出了明確規定，但由于執行不力，基本上成了擺設，使得這些問題沒有得到根本解決。

(三)監督管理失控

在中介組織監管上，有效的制約機制尚未形成。由于中介組織在審批上，有的是國家、省和市行業部門審批到工商、稅務機關登記后開展中介業務服務;有的是行業部門審批后不需要到工商、稅務機關登記即可開展中介業務服務;有的只在工商、稅務機關登記后即可開展中介業務服務。從各行業監管部門提供的中介組織數量與工商、稅務機關提供的中介組織的數量比對，存在很大的差距，使得大部分中介組織在行業監管部門的監管之外從事中介服務。從行業監管情況而言，行業監管部門對中介組織的監管方式方法手段不多，控制力不強，尚未開展有針對性的監管工作，許多中介組織認為自己是“無人管”的，主管部門管不到的，使得中介組織基本上處于“放任自流”或者任其發展的狀況，致使中介市場秩序混亂。

(四)行業自律尚未形成

行業自律是規范中介組織的重要環節，中介組織應當參加行業協會，或者成立中介行業協會。但實際運行中，中介行業自律管理不健全，大多數沒有形成自律機制。各中介組織都是“自顧自”，普遍未建立行業協會，未制定職業準則、執業規則、獎懲辦法、信用等級等制度，加強對從業人員的教育、培訓和規范約束執業人員的行為更是奢談。

三、加強行政審批前置中介服務管理的對策建議

全面清理規范行政審批中介服務，對保留的行政審批中介服務實行清單管理并向社會公布，堅決整治“紅頂中介”，切斷行政機關與中介服務機構之間的利益鏈，推進中介服務行業公平競爭［2］。按照“制度規范、政府監督、行業自律”的思路，堅持“三個結合”，即堅持嚴格規范與促進發展相結合，從嚴規范中介組織的服務行為和收費標準，營造中介組織公平有序競爭的市場環境和政策環境;堅持強化監管與制度建設相結合，建立健全中介服務規范，建立完善協同配合、運轉高效的中介服務機構監管機制;堅持整體推進與分類指導相結合，突出行業主管部門的監管職責，把行業監管落實到位，使行政審批制度改革與行政審批前置中介服務管理有機銜接起來，培育形成公正透明、規范有序、服務高效的中介服務市場秩序。

(一)加快立法進程，強化法制保障

加強對中介組織管理的立法工作，加快對中介組織管理的立法進程，形成體系完整、相互配套的中介組織法律調節體系，為規范中介組織管理提供法制保障。要清理、整合和完善現有的國家、地方涉及中介組織方面的制度法規，避免政出多門、相互矛盾的現象。根據形勢發展需要制訂出臺一些新的法律法規，如國家要盡快出臺《社會中介組織法》、《社會中介組織注冊登記法》、《社會中介組織促進法》和《社會中介組織執業人員法律責任及違規處罰條例》等專門性法律法規。地方要根據現有國家相關法律法規，探索制定符合地方實際的法規和執行細則，要盡快制定完善相關地方法規。規范中介組織的設立、執業資格和執業行為，明確中介組織的信用管理、監督管理和責任追究，對市場中介組織的地位和性質、權利和義務、程序規則、監督評估等作出更加具體細化的規定。

(二)開展清理整頓，實行中介服務清單管理

參照行政審批制度改革中的確權和編制行政審批目錄做法，對中介服務事項進行清理核查，依法確認中介服務項目。要突出重點，先從涉及建設領域的中介組織整頓和規范入手，爭取在短期內取得成效。特別是重點對涉及建設領域的中介服務機構進行一次全面的摸底排查，搞清身份，列出清單，按資質條件排隊。對不合法、不合規設立的中介組織，堅決清出中介服務市場。對沒有法定依據的中介服務項目進行清理，現有或已取消的行政審批事項，一律不得轉為中介服務，嚴禁將一項中介服務拆分為多個環節。對保留的項目編制《中介服務項目目錄》實行清單管理，明確項目的名稱、設置依據、服務標準和服務時限以及收費依據。中介組織要印制統一的便民服務指南，將中介組織的服務信息向社會公開，并作出承諾，切實糾正收費隨意、服務期限不確定等不規范經營行為。

(三)改革運作機制，構建中介服務信息平臺

依托行政服務中心建立統一的中介服務信息平臺，按照資質等條件分門別類建立統一的技術服務資源庫，采取公開招標、公開電子搖號等方式選取中介服務單位，為中介組織和行政相對人提供相關服務。信息平臺要充分發揮“公開”功能，要公開在本地登記注冊的中介組織、外地在本地備案的中介組織、外地中介組織在本地設立的分支機構、外地愿意來本地執業的中介組織的基本信息及其服務承諾，公開中介組織的服務業績。規范收費管理，各行業主管部門要會同價格監督管理部門督促各中介組織明碼標價，對有些中介服務收費，比如數量較少、市場競爭不充分、服務條件不公開、具有行業和技術壟斷的，要實行政府定價或政府指導價，放寬部分專業服務收費標準浮動幅度。對屬于市場調節的收費，應當通過政府指導、規范競爭、行業自律的方式予以規范。對中介服務進行社會評價，及時調查處理投訴問題，并公開社會評價和投訴處理結果。

(四)打破行業壟斷，構建公正公平的市場競爭機制

要放寬中介機構的市場準入，按照競爭原則，讓市場主體對中介機構進行自主選擇。一是堅持“非禁即入”的市場準入原則。凡具備相關執業資質的中介組織，均可在本地執業;依法需要在行業主管部門備案的，在行業主管部門備案后執業。促進充分競爭，原則上同類、同資質的中介服務機構應達到三家以上。各行業主管部門要大力引進國內外知名中介組織進入本地市場，鼓勵和支持具備資質的各類資本進入法律、法規和規章未禁入的中介服務行業和領域，清理取消各種行業性、區域性的中介市場保護政策。二是推動中介服務組織與行政機關真正脫鉤。各行業主管部門要對目前仍掛靠在行政部門和事業單位的中介組織，按照事權分離原則，做好與行政部門或掛靠單位在人、財、物等方面的脫鉤工作。對確需由政府部門掛靠或興辦的中介組織，必須報經有關部門批準，方可作為政府職能性、公益性的服務機構予以保留。三是中介組織對行政審批部門提出的修改意見和不予采納意見不服的，由行政服務中心會同行政審批部門，共同選擇實力強、資質具備和信譽好的中介組織再審，由此產生的費用及損失由責任單位承擔。

(五)完善監管體系，強化行業監管

一是完善誠信體系，創新中介服務信用評價機制。要出臺中介組織信用評價辦法，建立中介組織信息數據庫、行業信用檔案和黑名單制度，完善執業資格管理制度，嚴格依法監管，對出具假認證、假報告的中介組織要加大打擊懲罰力度。加強對中介組織執業活動的誠信管理，分行業建立中介組織的信用激勵和失信懲戒機制，對執業資質、執業人員、服務項目、收費依據、收費標準、服務時限、操作流程等情況進行量化考核和評級，并向社會公示，建立起守信激勵、失信懲誡的約束機制。二是建立中介服務監管聯席會議制度。由行政服務中心牽頭，監察、法制、市場監督管理和各行業主管部門共同參與，定期召開聯席會議，協調處理對中介組織和中介服務的投訴，研究促進中介市場健康有序發展的措施。三是強化行業自律。建立健全各行業中介組織協會和建立跨行業的中介行業聯合會是增強中介組織規范執業和防止違規犯罪的重要手段［4］。要鼓勵引導中介組織成立行業協會，通過行業協會加強對中介組織的自律管理。要建立廣泛的專業協會以及跨行業聯合會，引導行業協會制定行為準則、執業技術標準、職業道德等行規公約，促進社會中介組織依法履行職責。支持行業協會加強自律，對本行業的執業環境、執業質量和遵守國家法律法規情況開展同業互查，鼓勵行業協會積極向政府有關部門反映和協助查處行業內違法違規行為。

參考文獻:

［1］李萍．淺議加快社會中介組織立法的必要性和迫切性［J］．理論建設，2014，(5)．

［2］國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知［EB/OL］．中國政府網，2015－04－29．

［3］中國行政管理學會課題組．加強規范我國社會中介機構和服務監管之研究［J］．中國行政管理，2015，(2)．

［4］林躍勤．社會中介組織發展中的問題及其治理研究［J］．社團管理研究，2012，(3)

作者：欒鳳廷 單位：中共哈爾濱市委黨校