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行政訴訟法實施十年來，對于保障公民權利，促進行政管理的法治化，推進市場經濟體制的確立，推動憲政和法治建設，均作出了重要貢獻。但行政訴訟制度在實踐當中也暴露出了很多的問題，從而導致行政訴訟制度的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在抽樣調查中，有66％的群眾對法律能夠保障公民與政府地位平等表示懷疑；有25％的法官、40％的律師、21％的行政官員認為行政審判僅是一種形式，不能解決實際問題。行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現實，并引起了各界人士的廣泛關注。行政訴訟實踐中的問題主要表現在以下幾個方面4：（1）行政案件數量偏低，增幅減慢，部分地區出現負增長。造成這一問題的原因是多方面的：如行政訴訟法規定的受案范圍比較狹窄，法院對有關起訴的規定又作了很多限制性的解釋和理解，導致很多與人民群眾利益息息相關、具有重大社會意義的糾紛，如涉及農民負擔、計劃生育、企業經營自主權、土地征用和房屋拆遷等爭議不能或難以通過行政訴訟得到解決5；因法律知識欠缺，有的相對人不知道運用行政訴訟來保護自己的權利；行政機關對原告打擊報復，相對人的訴訟安全得不到保障，導致原告不敢告；行政審判公正性不能確保，導致原告不愿告等。（2）行政案件撤訴率高，并且其中有很大一部分是非正常撤訴。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤訴方式結案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趨勢。這其中有很大一部分屬于非正常撤訴，即原告撤訴并非因為其對原具體行政行為或重作的具體行政行為不再有異議，而是基于外力的影響而不得不撤訴。6（3）行政審判質量不高。行政審判的重點應當是被訴行政行為的合法性，但在實踐中卻常常出現法院與行政機關在法庭上一起審原告的場面；由于常常受到政府不適當的干預，行政審判的公正性難以保證；法院對行政行為在事實與法律問題上的審查力度缺乏明確的認識；行政判決不規范，內容過于簡單，缺乏說理性和說服力。（4）行政判決執行難。執行是行政訴訟的最后一環，只有將判決的內容付諸實施，行政糾紛才能最終得到解決。但在實踐中，行政判決常常得不到執行，有些行政官員甚至公然藐視法院判決。因此，反思我國現行行政訴訟制度的內在缺陷并提出改革的構想，是我們不能不重視的重大課題和重要使命。

美國著名法學家弗里德曼將法律制度區分為三個方面，其一是實在規則，由實體性規則以及有關機構運作的規則所組成；其二是結構，指一貫的、持久的法律制度框架，它是“持久的模型，體制性的架構，是將程序保持在軌道之內的堅硬的骨骼”，筆者將其理解為體制問題；其三是法律文化，指全體或部分公眾對法律的態度、評價、意見或預期，它是“一般文化中的習慣、意見、做法或想法，這些因素使社會勢力以各種方式轉向法律或背離法律”。7筆者認為，弗里德曼的區分是具有啟發性的，對于我們深入分析法律制度具有參考價值。下面筆者即主要依據這一框架，從行政訴訟的法律規則、體制和文化三個方面，分析我國行政訴訟制度所存在的問題并提出完善的建議。

一、行政訴訟規則的缺陷及克服

我國行政訴訟法實施10年來的實踐表明，行政訴訟法的諸多具體規則存在缺陷；這其中的一部分已由最高人民法院通過司法解釋的方式予以完善8，但尚有相當部分需要通過立法等方式進一步完善。

行政訴訟制度自1914年在有著長期專制統治傳統的中華古國嘗試建立1，已有80多年的歷史。在這樣一個漫長的時間段中，行政訴訟制度的命運隨著中國經濟、社會、政治以及文化的急劇變遷而變化。在新中國成立以前，由于缺乏法治成長的政治基礎、經濟基礎、文化基礎及和平環境，行政訴訟制度只能作為一個紙面上的法存在，并未發揮多少實在的功能，對中國社會的影響微乎其微2。新中國成立后，由于長期受計劃經濟體制和依政策治國觀念的束縛，行政訴訟制度沒有得到重視。改革開放后，隨著經濟體制改革的深入開展，市民社會在國家之外逐漸得以發育，個人獲得越來越多的自主空間，要求國家保護其利益的愿望愈益強烈，權利意識大為增強。而在政治體制的改革中，強調黨政分工和國家機關之間的合理分工，為司法機關監督行政機關掃清了體制障礙。行政訴訟制度的基礎從多方面得以奠定。1989年4月，在此前所頒布的大量涉及行政訴訟的單行法律、法規以及行政審判實踐的基礎上，第七屆全國人大第二次會議通過了《行政訴訟法》，并于1989年10月1日起開始施行。行政訴訟法的制定和實施標志著中國社會主義行政訴訟制度最終得以確立并走向成熟，是社會主義中國民主法治建設中的一件具有里程碑意義的大事，誠如有學者指出的，在中華民族近兩千年的成文法歷史中，在中國法律現代化的進程中，該法的頒行意味著“一場靜悄悄的革命”的開始。3