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社團在行政訴訟中充當的角色主要有行政訴訟人、支持起訴人以及為維護成員利益或公共利益而直接提起行政訴訟的原告。

訴訟人是當事人或法定人委托代為訴訟的人。社團接受委托時，該社團的法定代表人是委托訴訟人。社團的法定代表人征得委托人同意，可以指定該社團航成員或聘請律師作為訴訟人。（注：《最高人民法院關于貫徹執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）》，第25條）。社團以被人的名義進行訴訟活動，在權限范圍內所實施的一切訴訟行為，其法律后果歸屬于被人。支持起訴是幫助、鼓勵受損害單位或個人起訴，包括提供物質和法律上的幫助，但不能代為行使訴權。《中華人民共和國民事訴訟法》第15條對“支持起訴制度”作了明確規定，而《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）中則沒有具體條文涉及這一制度。筆者以為，在行政訴訟中確立支持起訴制度更具必要性與重要性。在行政法律關系中，相對人與行政機關處于不對等地位，處于弱勢的相對人因畏懼行政權威、害怕行政報復，往往不愿或不敢提起行政訴訟，這已經成為我國行政訴訟案件少的重要原因之一。因此，在行政訴訟中應確立支持起訴制度，而社團在這一制度中應扮演重要的角色、發揮積極的作用。社團支持起訴只能以法律上的援助或道義上的支持為手段，并不享有訴訟上的權利義務。直接提起行政訴訟（注：社團直接起訴的情況還包括社團作為行政行為的直接對象，因不服行政決定而以原告身份提起行政訴訟。如行政機關對某社團作出罰款或撤銷注冊的決定，該行為直接影響社團利益。社團因而以一般原告身份起訴。本文所報的社團直接起訴則排除了這一情況，專指社團組織本身與行政行為沒有直接利害關系時，為公共利益或其成員利益而提起的行政訴訟。）是在特定情況下，社團如發現行政機關的決定侵犯該團體成員利益，或對與該團體職責有關的公共利益有侵害，可以直接以原告身份提起行政訴訟。我國當前的行政訴訟理論及實踐都沒有確立這一制度。但筆者以為不論是從我國依法行政的實踐來看，還是從世界行政訴訟的發展趨勢來看，都應承認社團的行政訴訟原告資格，并確立相應的制度規范。本文以下主要討論社團為維護成員權益或公共利益而直接提起行政訴訟這一新的發展趨勢。

一、關于社團的起訴資格問題

起訴資格，即原告主體資格，是指什么人可以對行政行為提起訴訟，請求法院審查行政行為的合法性并作出裁判。不具備起訴資格的人提起的訴訟，法院不能受理。規定行政訴訟起訴資格的目的在于防止濫訴，保證行政訴訟成為維護行政機關依法行使職權、保障公民合法權益的工具，而不是成為正常行政活動的障礙。

各國行政訴訟制度中都有關于起訴資格的規定，但這些規定有變化性。如美國行政法歷史表明，“行政上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”。（注：姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第，第303頁，第307頁。）美國從本世紀40年代以來經過了歷次重大改革，使起訴資格大為放寬。1940年以前，當事人只在權利受侵害時才有起訴資格；40年代以后，不僅利益受影響的非直接當事人被賦予了起訴資格，而且在自身權益沒有受到行政行為侵害的情況下，公民或有關組織也可以為主張公共利益或他人利益而享有起訴資格。不僅美國如此，當代世界各國的立法趨勢都是放寬起訴資格的要求，使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監督和本身利益的維護。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第618頁。）一般來講，世界各國行政訴訟原告資格理論的發展經歷了三個拓展階段：（注：參見鄒榮：《“行政訴訟的原告資格研究”學術討論會綜述》，《法學》1998年第7期。）（1）直接相對人訴訟。即只有行政行為針對的直接相對人認為其權益受行政行為影響時才可以提起行政訴訟。這一般是一國行政訴訟制度剛剛建立時所采用的理論，它與創建初期狹小的行政訴訟受案范圍是相適應的。（2）利益影響人訴訟。即除行政行為的直接相對人外，權益受該行政行為間接影響的間接利害關系人也可以提起行政訴訟。這是一國行政訴訟制度進入發展階段的體現。行政訴訟的受案范圍不斷擴大，其所能保護的公民利益也越來越廣泛，因而起訴資格也隨之放寬到間接利害關系人。（3）民眾訴訟。即原告自身權益并未受行政行為侵害，而是為了公共利益或他人權益而對行政行為提起訴訟。這是一國行政訴訟制度發展到成熟階段的必然結果，民眾訴訟的實行對于保護公共利益及加強對行政機關的全面監督都具有重要意義。筆者認為社團訴訟即是民眾訴訟的一種重要形式。

相比較而言，我國行政訴訟起訴資格的規定則頗為嚴格。《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”“其合法權益”即明確了必須是權益受侵犯的個人或組織，從而排除了與具體行政行為無關的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性；無關人員或組織“即使是該行政行為明顯侵犯了他人、社會或國家利益也不具有行政訴訟的原告資格”。（注：姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第90頁。）所以有人認為，我國行政訴訟實行的是自訴制度。（注：參見錢伯華：《論行政公訴制度》，《法學》1998年第4期。）這種對訴訟資格的嚴格限制，存在很多方面的弊端：（1）不利于對公民利益及公共利益的全面保護。對有些行政糾紛，相關人員根據法律規定是無法提起行政訴訟的，也有一些行政行為根本就沒有明確的相對人。這些行政案件由于缺乏適格的原告而使公民利益及公共利益被摒棄在司法保護范圍之外。（2）不利于對行政機關進行全面監督。根據《行政訴訟法》第1條的規定，行政訴訟的作用不僅在于保護受行政行為影響的特定公民的特定權益，也在于加強對行政機關依法行政的監督。即不能僅僅將行政訴訟著作一種救濟手段，還應充分重視其作為監督工具的作用。行政機關的某些行政行為可能并沒有對公民權益帶來影響或損害，但其行為本身可能違法；而在現行制度下，這些違法行為因沒有對公民造成現時損害而完全可能逃避行政訴訟的監督。（3）不利于我國行政訴訟的實踐與發展。我國的行政訴訟制度經過十年的發展，應該開始進入比較成熟完善的階段。但傳統的嚴格限制起訴資格的原則，不僅大大影響了行政訴訟功能的發揮，也阻礙了行政訴訟制度的進一步發展。因為過嚴的資格限制使許多行政案件無法進入訴訟程序，得不到司法救濟，已使得法院無法利用行政訴訟真正做到有效監督行政機關、維護公民合法權益。

因此，筆者認為我國行政訴訟的起訴資格不應嚴格限定在“其權益受行政行為影響的柏對人”，而應予以擴大。在公民權益受行政行為影響而其本人依法律規定又不能提起行政訴訟時，以及行政行為影響公共利益而相對人無法確定時，應賦予一定的組織、機構提起行政訴訟的資格，以真正發揮行政訴訟的應有作用，維護社會利益。筆者認為將這一起訴資格賦予社團比較恰當，因為：首先，社團有責任保護本社團成員的利益，也有義務執行本社團的宗旨，維護與之相關的公共利益。如《中華人民共和國消費者權益保護法》規定，消費者協會是“依法成立的對商品和服務進行社會監督和保護消費者合法權益的社團”。《中華全國律師協會章程》規定，協會的職責之一是“支持會員依法執業、維護成員的合法權益”。社團在維護本團體成員權益或與其宗旨相關的公共利益時，很重要的一部分即是保護這些權益或利益不受行政機關的侵害。其次，社團也有能力承擔行政訴訟原告的資格。與個人相比，社團對與本團體柏關的公共事務更為熟悉、了解，因而在行使原告權利或承擔相應義務方面更為方便。而且一個團體。一個組織的介入比個人的參與更能產生強大的效應。因此，允許社團作為原告起訴，其作用和影響遠遠大于當事人個人的訴訟。再次，根據行政訴訟在世界各國的實踐來看，已有許多國家通過立法和判例賦予社團提起行政訴訟的資格。如在美國，“法院已經承認保護自然資源、風景、歷史文物的公民團體具有原告資格；承認全國保護組織具有請求審查修建高速公路決定的原告資格；承認公共福利社團有代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權利的人提起反對核爆炸決定訴訟的原告資格；承認環保組織有請求審查農業部長不采取措施限制劇毒農藥使用行為的原告資格；承認公民團體有請求審查城建規劃的原告資格；承認土地資源保護組織有請求審查國有森林采伐決定的原告資格等等。”（注：姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第303頁，第307頁。）在法國，本世紀初即做出了承認職業性社團訴訟資格的司法判例，并由隨后的一項法令加以確認，許可某些組織，諸如工會或在公共福利領域進行工作的社團保護其成員的共同利益。如法國行政法院“廣泛受理了工會對損害其全體成員或部分成員精神或物質利益，具有條例性或集體性特征的措施提起的訴訟”。（注：如1934年4月27日法國行政法院受理了全國預防酒精中毒協會對某部長作出有利于自釀燒酒商的決定提起的訴訟；1941年3月22h受理了學生家長聯盟為維護受教育自由提起的訴訟；1948年5月7日的一項判決認為，不動產業主協會可以對損害不動產業主的一般性措施提起訴訟；等等。參見胡建淼主編：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第657頁。）在聯邦德國，巴伐利亞州行政法院也于1973年在一宗涉及建造一家旅館的訴訟中對一個環保組織授予了訴訟資格。

二、社團提起行政訴訟的情形

社團為維護其成員利益或公共利益，可以以原告身份直接提起行政訴訟的案件主要有以下幾種類型：l.抽象行政行為。在一些國家，抽象行政行為已納人行政訴訟受案范圍，從發展的眼光看，也應是我國行政訴訟的方向之一。而在起訴抽象行政行為的具體操作中需要解決一個技術性問題即原告資格問題。有學者認為，有權對抽象行為提起行政訴訟的包括受該行為拘束的相對人，以及受該行為拘束的相對人所組成的同業工會或行業協會。（注：參見葉必豐：《公共利益本位論與行政訴訟》，《中央政法干部管理學院學報》1995年第6期。）筆者認為，抽象行政行為涉及面廣，受其影響的相對人為不確定的大多數，如果將這一起訴權賦予個人在實踐中不好操作，也很難取得應有的效果；而由有關的團體-如受該抽象行為影響的行業協會或其他自治性組織-提起訴訟則更為簡便、有效。如消費者協會可以對物價機關作出的物價方面的最高或最低限額決定，或衛生部門關于食物或藥品質量標準的決定等都可以提起行政訴訟。（注：法國行政法院也曾以同樣理由拒絕受理訴訟。如法國行政法院于1953年10月28日拒絕受理一個只由勞工組成的工會卻對確定電影制片人會費率的決定報起的訴訟。參見胡建森主編：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第657頁。）

2.行政不作為。有人將行政不作為分為侵犯公共利益的不作為和侵犯個人利益的不作為。（注：參見周佑勇：《論行政不作為》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第2卷，法律出版社1999年版，第263頁。）依據《行政訴訟法》第11條規定，對侵犯個人利益的不作為，如不依法頒發許可證和執照，不應相對人申請履行保護其人身權財產權的法定職責等不作為，相對人可以提起行政訴訟，要求法院判決其在一定期限內履行。但侵犯公共利益的不作為，如不積極進行環境保護。不依法追究違法相對人的行政責任等，一般不存在明確的受損害對象，因而其社會危害性在很大程度上被忽視了，依據現行法律規定也無法予以監督救濟。筆者認為，為更好地保護大眾的合法權益、監督行政機關依法行政，這類侵犯公共利益的不作為必須納入行政訴訟監督的范圍之列。如前所述，由于沒有明確的受損對象，由個人提起訴訟不太可行，因此應賦予社團對這類不作為提起行政訴訟的權力。

3.公益性行政行為。即行政機關舉辦公益事業或公益活動的行為，包括行政計劃行為（注：“行政計劃行為”是沿用日本行政法中的概念，指行政機關在舉辦公共事業、實施公益活動之前，提出有關行政目標，制定實施計劃及步驟的活動。也有人稱“行政規劃行為”。）以及計劃實施過程中的行為。如認為行政機關修建鐵路、公路或發展自來水、電氣、煤氣等公用事業的決定或行為對其不利而提起的行政訴訟。

4.非法授益行為。如對行政機關非法賦予他人某項權益或某種資格的行為有異議而提起行政訴訟。美國曾有這樣的案例：（注：參見姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第306頁。）美國行政機構批準在一個國有森林內建立一個滑冰場和娛樂場，一個環境保護組織對此提起訴訟，認為行政機構的決定損害了大眾的審美和環境利益。筆者認為，我國的行政訴訟制度也應對這類行為予以監督糾正，有效維護公眾利益。其起訴主體資格同樣也由社團來承擔比較恰當。如對行政機關批準在學校附近建立游戲廳的行為，該地區的青少年保護組織可以提起行政訴訟，要求撤銷該批準行為。

5.在其他沒有特定相對人或相對人依法不享有起訴資格的案件中，社團應作為原告提起行政訴訟。

三、社團提起行政訴訟需重視的幾個問題

筆者認為，社團在提起行政訴訟時除了應針對上述情形之外，還應符合以下幾個條件：

1.社團提起訴訟應針對與其職責相關的行政行為。社團行政訴訟的特點是起訴人不是行政相對人，即與被訴行政行為之間沒有直接利害關系，但這并不意味著社團與被訴的行政行為之間絕對的沒有利害關系。一般來講，社團組織本身并不是行政行為的直接利害關系人，但其職責與被訴行政行為間有相關性。如社會環境保護組織只能對影響公眾環境利益的行政行為提起訴訟；行業組織只能對影響該行業或成員權益的行政行為提起訴訟；而消費者協會只能對危害消費者權益的行政行為提起訴訟；等等。對于與本社團沒有任何直接或間接的利益關系的行政行為，社團不享有起訴的資格，如律師協會不得以損害大眾環境權為由對行政行為提起行政訴訟。新晨

2.社團提起行政訴訟時必須以行政行為涉及集體利益為前提。社團提起行政訴訟的理由可以是為了維護其成員利益，但如果行政行為是針對社團中個人的決定，則社團不得以維護其成員利益為由提起行政訴訟。對針對個體的行政行為不服，只能由相關個人提起訴訟。如職業工會在沒有特別委托的情況下不能以維護個體利益的名義起訴，這一原則的意圖主要是為了杜絕社團在主要當事人不知曉的情況下，甚至違背當事人意愿的情況下行使訴權。我國已有學者注意到這一點，他們認為“任何形式的社團與組織、也無論其內部聯系有多么緊密，其成員的權益受到具體行政行為侵犯時，該團體或組織是不能充當原告或代為起訴的。因為團體利益與承認個人權益是屬于兩個完全不同的概念范疇，它們都是法律的獨立主體，應是誰的權益受侵犯就由誰來起訴，其他人或組織不能替代”。（注：應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年版，第116頁。）當然，社團完全可以由個體當事人推舉作為其委托人以個體當事人的名義實施個體行為。

3.社團為維護其成員利益而提起行政訴訟的基礎是其成員利益基本一致。社團中所有成員的利益基本都是一致的，但在特定事件上有可能存在分歧。如對于行政機關的某項決定，有部分成員會因此而受益，另一部分成員則可能因此而受損。如果成員的利益有明顯沖突時，社團不得以維護成員利益為由提起行政訴訟。即只有社團的成員對相關問題能達成基本一致意見或作出基本一致決定的時候，社團才能以原告身份提起行政訴訟。

4.對于相對人不敢或不愿起訴的，社團只能支持而不能代替其起訴。有人認為“行政主體違法行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，受害人放棄起訴，或不知道可以起訴或無力起訴的行政案件，應當允許檢察機關或有關社會團體、組織提起行政公訴，以切實保障公民、法人的合法權益”。（注：錢伯華：《論行政公訴制度》，《法學》1998年第4期。）筆者認為，起訴權是公民基本權利中的一種，只能由其自身決定行使或放棄，其他任何組織、個人都不得強行替代。因此，對于相對人不敢或不愿起訴的，相關社團只能支持其起訴。