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美國在英國憲政的基礎(chǔ)上用一部成文憲法典將憲政又推進了一步，并造就了發(fā)達的訴訟制度，而在建立較早的憲法訴訟的保駕護航下，包含于普通訴訟的行政訴訟也如虎添翼。此后，在多次憲政危機中，行政訴訟總以憲政衛(wèi)士的身影交融于其中。尤其是在進入壟斷資本主義之后，由于大量同時握有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的獨立管制機構(gòu)的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的憲政結(jié)構(gòu)遭到破壞，獨立管制機構(gòu)在實現(xiàn)治理職能的同時也廣受爭議，于是勢必要加強行政訴訟對其進行控制，行政訴訟就此被委以了解決憲政難題的重任。新政時期，最高法院代表的舊的憲政制度與總統(tǒng)代表的新的憲政基礎(chǔ)之間發(fā)生了嚴重沖突，面對勢不可擋的憲政變化，法院對新政的限制以失敗告終，但在遭遇憲政層面的挫敗后，始終未放棄控制行政權(quán)的最高法院在行政訴訟中發(fā)展出“正當法律程序”原則，試圖通過對行政程序的控制來實現(xiàn)對行政權(quán)的控制。“正當法律程序”原則不僅加強了對行政權(quán)的控制，同時也通過訴訟擴大了行政執(zhí)法中公民對行政程序的參與，并以公眾參與增進民主，行政訴訟又一次在憲政面前展現(xiàn)了它強大的助力。

法國憲政與行政訴訟之間展現(xiàn)的又是另一種態(tài)勢。法國革命爆發(fā)雖早，但因革命跌宕不斷，政局不穩(wěn)，從1791年至1958年間共出現(xiàn)過15部性質(zhì)各異﹙包括君主立憲制、帝制、共和制﹚的憲法，憲政根基可想而知。在這樣的憲政挫敗面前，行政訴訟異軍突起在很大程度上彌補了憲政不足。由于行政法院與行政的特殊關(guān)系，使其得以在排除立法介入的情形下通過審判發(fā)展出一套限制行政權(quán)力的判例法，而在憲政缺位時這套判例法甚至是保證行政機關(guān)依法行政的唯一法律。不僅如此，行政法院還繼承了其前身國家參事院的咨詢職能，在違憲審查尚未建立時通過審查政府送交的法律草案的合憲性、合法性及合理性，在一定范圍內(nèi)履行著憲政職能。行政法院的上述實踐為此后建立的憲法委員會提供了豐富的憲政經(jīng)驗與實踐基礎(chǔ)。可以說，法國行政訴訟帶動、促進了法國憲政的發(fā)展。德國憲政與行政訴訟起步相對較晚，但從1848年三月革命后頒行的《法蘭克福憲法》到《魏瑪憲法》再到《基本法》，行政訴訟的發(fā)展與憲政發(fā)展相伴始終，每一次憲政發(fā)展都會帶來行政訴訟的進一步繁榮。發(fā)展至今，德國已成為行政訴訟與憲法訴訟銜接得最為清晰、完整，兩者聯(lián)動機制最為典型的國家。行政法院與憲法法院分工明確，前者審查合法性問題，在審判中遇有合憲性問題則輸送至憲法法院，行政法院受憲法法院審查結(jié)果的約束。于是，憲法法院在合憲性審查中對憲法與法律的解釋便順著行政訴訟與憲法訴訟的銜接通道滲入行政審判中，如此既不斷激活了憲法，又能使行政訴訟獲得憲法的持續(xù)的動力支持。盡管普通法院與憲法法院也存在這樣的聯(lián)動機制，但行政法院與憲法法院的互動無疑是最顯著的，“因為在法治社會當政府權(quán)力廣泛干預社會生活的時候，很多法律的實施﹙特別是政府直接行使權(quán)力這方面法律的﹚都會被歸結(jié)于憲法問題。”［1］可以說，在許多情況下，是行政法院與憲法法院共同完成了違憲審查任務(wù)，行政訴訟與憲政的實現(xiàn)密不可分①。綜觀四國，行政訴訟與憲政可謂交織難分，互動密切，憲政既孕育了行政訴訟，又被行政訴訟助推著，兩者互助互榮。必須承認，我國迄今尚未建立起憲政與行政訴訟之間的良好互動，但我們?nèi)杂斜匾獙χ袊鴳椪c行政訴訟的關(guān)系進行討論。憲政的重大轉(zhuǎn)折總是發(fā)生在政治革命或社會改革之后，革命與改革的態(tài)勢決定了憲政的生成形態(tài)。相比美國獨立革命的保守性②而言，新中國的革命無疑又太過徹底了，全體利益的高度一致性使得在制約與妥協(xié)中產(chǎn)生的憲政從一開始就缺乏一種生成張力。市場經(jīng)濟的發(fā)展在一定程度上慢慢地分化了這種一體式的版塊結(jié)構(gòu)，不同的利益群體開始出現(xiàn)、成長，可以期待未來在他們間的流動、交流能夠開發(fā)出中國憲政的新前景。

從訴訟發(fā)達史來說，民事訴訟、刑事訴訟與行政訴訟區(qū)別迥異。自人類有社會、有國家起，就存在私人之間的民事糾紛以及私人對他人、對社會的刑事侵害，出于防止社會、國家被顛覆的目的，自始就需要存在一個居中裁決這類糾紛的機構(gòu)，這類機構(gòu)可能是法院，也可能是法院之外的組織。也就是說，對民事案件、刑事案件的審判權(quán)是伴隨國家始終的，是一個國家得以維持的必要條件。民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)更多地是一種社會權(quán)、管理性權(quán)力，是保證社會秩序所必須的權(quán)力形式［2］。行政訴訟則不同，它不是伴隨著國家的建立即產(chǎn)生的。通說認為，西方國家行政訴訟濫觴于資產(chǎn)階級革命之后，即便如學者所證，行政訴訟可以溯源至中世紀［3］，其歷史也比國家存在的歷史短得多。中國古代司法、行政不分，民事案件、刑事案件由官府審理，雖然也存在針對“官家”的“告御狀”、御史制度以及訴至“欽差大人”等類似民告官制度，但這些制度并非作為一種常態(tài)存在，而且更多地屬于行政監(jiān)察的范疇，最終告訴結(jié)果也直接指向官員個人，常表現(xiàn)為官員的降職、罷官等行政處分。另一方面，即便截至目前，世界上尚有國家仍未建立行政訴訟制度。由此可見，民事審判﹙權(quán)﹚、刑事審判﹙權(quán)﹚與行政審判﹙權(quán)﹚之間必然存在某種內(nèi)在的性質(zhì)差異。民事審判、刑事審判是國家權(quán)力對社會事務(wù)的管理，它們內(nèi)含于國家的職能當中，而行政審判則是國家司法權(quán)力對行政權(quán)力的審查，它的存在首先必須依賴一個基本前提，即司法權(quán)與行政權(quán)的分立。在司法權(quán)與行政權(quán)合一的時代，行政審判是不可想象的，它要么會像中國古代那樣直接由行使權(quán)力的官員個人來負擔國家行政的后果與責任，要么會因破壞訴訟中最基本的兩造對等與居中裁判而使審判公信全無。眾所周知，國家權(quán)力的分立盡管具有巨大的理性優(yōu)勢，但并不是不言自明、自始即有的歷史存在，它是人類發(fā)展到一定階段，經(jīng)由洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的倡導才被人們逐漸接受并自覺融入國家政制的構(gòu)建當中的。它不是一種客觀存在，而是一種人為設(shè)計，這種設(shè)計因更符合國家對善的追求，才在與其他政制的較量中得以保留下來。但權(quán)力分立的事實本身并不能促成行政審判的產(chǎn)生，它甚至在權(quán)力之間構(gòu)筑了堅實的藩籬而排斥行政審判，因為按照分權(quán)理論，立法、行政、司法自成體系，職能確定，“政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。進而，組成這三個政府機構(gòu)的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個以上部門的成員。”［4］

然而權(quán)力必然導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，權(quán)力必須受制約，這是萬古不變的真理，權(quán)力在分立之外還需受制約。而對于現(xiàn)在被公認為制約行政權(quán)的最佳方式———司法制約而言，也是一個人為選擇的結(jié)果。因為在選擇權(quán)力制約模式時，按照人民主權(quán)理論，在三權(quán)中可能具有優(yōu)位的只能是立法權(quán)，由代表民意的立法權(quán)承擔對行政權(quán)的主要制約職能應(yīng)當是最合理的，但出于制約時效、制約風險的考量，建立了行政訴訟的絕大多數(shù)國家最終選擇了司法權(quán)來經(jīng)常地實施對行政權(quán)的監(jiān)督、制約。行政訴訟基于權(quán)力分立與制衡理論而產(chǎn)生，這一理論是人類的一大創(chuàng)設(shè)，并非對客觀規(guī)律的發(fā)現(xiàn)與總結(jié)；司法權(quán)因“選擇”而成為制約行政權(quán)的最佳角色。可見，從行政訴訟制度的存在基礎(chǔ)，到司法權(quán)實際地擔當制約行政權(quán)的結(jié)果，都是一個人為創(chuàng)設(shè)、選擇的過程。可以說，國家對伴隨人類生活相始終的民事糾紛、刑事糾紛的解決是一種“自生自發(fā)的秩序”，而通過政治創(chuàng)設(shè)實現(xiàn)的司法權(quán)對行政權(quán)的制約﹙即行政訴訟實踐﹚則是一種“理性構(gòu)建的秩序”［2］，行政訴訟因此與民事訴訟、刑事訴訟存在本質(zhì)上的區(qū)別。正因如此，世界各國無不將民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)交由普通法院﹙司法機關(guān)﹚行使，而對于行政訴訟我們至少可知四種不同模式———普通法院以普通程序?qū)徖怼㈦`屬于司法系統(tǒng)的獨立行政法院審理、隸屬于行政系統(tǒng)的行政法院審理、法院內(nèi)部行政審判庭審理。可以說，從民事訴訟、刑事訴訟到行政訴訟是人類認識上、主體性上的一個質(zhì)的飛躍，是從生存需求到善的生活的需求的提升，前兩者懲罰的是侵害他人利益乃至社會利益、公共利益、國家利益的個人①，而后者則將國家拉下神壇，通過將其擬制為“公法人”而承認國家也會犯錯，懲罰對象由個人轉(zhuǎn)向國家，并通過政制設(shè)置與法律擬制對遭受國家侵害的個人予以救濟。更進一步說，民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)作為社會權(quán)、管理性權(quán)力是法院固有的權(quán)力，法律對該權(quán)力只是予以確認與規(guī)范；而行政審判作為一種政治性安排并非法院固有的權(quán)限，它是國家法律為設(shè)定對行政權(quán)的制約，從而擬定一法律主體對之進行的法律上的控制形式，它需要法律的明確授予與創(chuàng)設(shè)［5］。至于如何創(chuàng)設(shè)，則由各國擇情而立。回觀我國政體，由于我國不實行三權(quán)分立與制衡制，而實行人民代表大會制及民主集中制原則，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國和地方各級人民代表大會，行政機關(guān)、司法機關(guān)由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督、對它負責，兩者平行且同時受制于立法機關(guān)，也就是說，以司法權(quán)制約行政權(quán)的行政審判在我國面臨著天然存在根基的挑戰(zhàn)。在這樣的情形下，后天性的法律層面的人為創(chuàng)設(shè)就顯得尤為重要，其中最為重要的是作為國家根本法的憲法創(chuàng)設(shè)。

作為國家根本法的憲法對權(quán)利與權(quán)力持有不同的邏輯，它對兩者而言分別是權(quán)利保障書與權(quán)力限制書，但在我國似乎有將這兩種不同的邏輯相互顛倒的傾向。對于權(quán)利而言，不論是實然權(quán)利還是應(yīng)然權(quán)利，憲法對其的規(guī)定不需要是周延的，因為憲法是人權(quán)和公民權(quán)利的產(chǎn)物，而不是相反［6］，個人權(quán)利不是來自憲法，而是先于憲法存在的。在此需要駁斥中國目前存在的一種慣常思維方式，即但凡某項公民權(quán)利未得到切實保障就要歸咎于憲法規(guī)定的缺失，最終解決之道必定逃不脫要在憲法中明確規(guī)定此項權(quán)利。這其實是對憲法性質(zhì)以及憲法與權(quán)利關(guān)系的誤讀，憲法未予規(guī)定不能成為對權(quán)利不予保障的理由，憲法規(guī)定并非權(quán)利受保障的必要條件，對此美國憲法第九修正案作出了最為經(jīng)典的詮釋：“本憲法對某些權(quán)利的列舉，不得被解釋為否定或輕視由人民保留的其他權(quán)利”。這種在“天賦人權(quán)”觀下建立起的權(quán)利本身的周延性意識在中國還是較欠缺的，我國目前似乎仍然停留在“憲法賦人權(quán)”的權(quán)利意識階段。與此不同，對實然的權(quán)力而言，憲法必須是周延的，政府﹙廣義上的﹚只能擁有并嚴格執(zhí)行憲法規(guī)定的、授予的權(quán)力而不得逾越。行政審判權(quán)作為一項重要的國家權(quán)力事關(guān)權(quán)力間的平衡、良性發(fā)展，理應(yīng)在規(guī)劃國家權(quán)力配置的憲法中得到規(guī)定，且這一憲法性規(guī)定的作用并不止于規(guī)定本身，因為憲法在調(diào)整普通公民之間關(guān)系的普通法律立法領(lǐng)域以及調(diào)整公民與政府之間關(guān)系的行政法律立法領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用。“憲法對普通法律立法的作用主要是提供立法的程序規(guī)則，對普通法律的具體規(guī)則的制定，憲法基本上不提供實際的指導規(guī)則……近代憲法對這類法律的意義在于，此后，依據(jù)憲法規(guī)定，它們需要由人民通過其代表并按憲法所規(guī)定的程序規(guī)則制定，從而使這類法律規(guī)范能夠體現(xiàn)人民的真實利益和意志。”［7］但對于行政法律而言，由于憲法與行政法在價值取向、調(diào)整范圍上的一致性，英國著名行政法學者韋德甚至認為：“實際上，整個行政法學可以視為憲法學的一個分支，因為它直接來源于法治下的憲法原理、議會主權(quán)和司法獨立”［8］，因此，與普通法律不同，憲法對行政法律的具體規(guī)定具有直接決定作用。也就是說，民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)在憲法規(guī)定中的缺失不可與行政審判權(quán)的缺失同日而語，前者由于與憲法沒有實質(zhì)性銜接，其與憲法之間也就不存在一個養(yǎng)分輸入通道，而后者則需要通過與憲法的內(nèi)在銜接通道不斷地從憲法、憲政中汲取養(yǎng)分。需要進一步明確的是，強調(diào)憲法對行政審判權(quán)的規(guī)定不應(yīng)停留在靜態(tài)的法律規(guī)定層面，我們更需要關(guān)注的是蘊含著最深沉的限權(quán)理念與政府守法理念的憲法為行政審判權(quán)的行使所提供的動力機制。

我國憲法對行政訴訟的涵攝

憲法對行政訴訟制度的涵攝主要應(yīng)當包括以下三個方面：第一，權(quán)力受限的理念，即法治原則，這是現(xiàn)代法治國家約束權(quán)力的思想前提；第二，對公民權(quán)利的保障以及權(quán)利受損后提供救濟的規(guī)定，在訴訟領(lǐng)域受救濟權(quán)即表現(xiàn)為訴權(quán)的規(guī)定；第三，公民訴至法院后法院能夠?qū)徖恚此痉▽彶樾姓臋?quán)力。以下分別從上述三方面揭示我國憲法對行政訴訟的涵攝情形。

﹙一﹚法治原則

首先，從憲法序言來看，不能說它已完全擺脫了權(quán)力本位的痕跡，“序言多少類似執(zhí)政黨的史績和政治綱領(lǐng)，或者多少是從執(zhí)政黨和國家—政府‘治國安邦’的視角上的陳述”［6］。憲法第5條第4款、第5款對一切國家機關(guān)、武裝力量、各政黨等組織必須遵守憲法和法律，否則必須予以追究，以及任何組織或個人不得有超越憲法和法律的特權(quán)的規(guī)定似乎可以作為權(quán)力受限的總原則。第27條關(guān)于機關(guān)和公務(wù)員制度的規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須……經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”盡管不是以一種規(guī)范化的法律語言進行表達的，但我們似乎可以從中解釋出以下內(nèi)容：就行政執(zhí)法領(lǐng)域而言，國家機關(guān)與工作人員經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系意為加強行政主體與作為相對人的公民、法人和其他組織間的互動，擴大相對人對行政程序的參與；傾聽人民的意見和建議一方面也含有公眾參與的意味，另一方面則與“接受人民的監(jiān)督”一道保障了公民的監(jiān)督權(quán)，為了監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員，公民可提起行政復議或行政訴訟；努力為人民服務(wù)是對行政權(quán)行使目的的標示與限制。總之，該條款從行政方式、行政目的以及行政責任三方面對行政權(quán)的行使進行了規(guī)范。然而，具體至國家機關(guān)的職權(quán)規(guī)定時，我國憲法卻對全國人民代表大會及其常委會以及國務(wù)院的職權(quán)范圍沒有作出限制性規(guī)定，反而授予了寬泛的“剩余權(quán)力”。憲法第62條對全國人大職權(quán)的規(guī)定留有一兜底條款：“應(yīng)當由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”，第67條規(guī)定全國人大常委會在憲法明確規(guī)定的職權(quán)之外保留有全國人大授予它的其他職權(quán)，第89條同樣規(guī)定國務(wù)院在行使憲法明定的職權(quán)之外還可行使全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)。像我國憲法這樣明確授予國家機關(guān)“剩余權(quán)力”的情形是不多見的，這一方面恐怕是基于權(quán)力本位理念的殘留，另一方面則可能是對人民主權(quán)論的過分執(zhí)著而將代表全體人民權(quán)力和民意的最高國家權(quán)力機關(guān)神化了，因為從上述規(guī)定可知，除了全國人民代表大會是自身剩余權(quán)力的權(quán)力源之外，全國人大常委會的剩余權(quán)力源自全國人大，國務(wù)院的剩余權(quán)力源自全國人大及其常委會，而全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，也就是說國務(wù)院的剩余權(quán)力最終也源自全國人大。應(yīng)當說，全國人大常委會與國務(wù)院的剩余權(quán)力雖然寬泛，但并不是毫無羈束的，立憲者試圖通過最高國家權(quán)力機關(guān)本身的善來證成被授予的“剩余權(quán)力”的善，殊不知，任何權(quán)力﹙包括體現(xiàn)民意與人民權(quán)力的立法權(quán)﹚都不可能是盡善的。總之，無論如何也不能從上述規(guī)定中解讀出權(quán)力受限的法治原則，從第5條法治國的原則性規(guī)定到上述規(guī)定，可以說有限政府原則在憲法中沒有被一以貫之，相反，多少透露出權(quán)力本位的痕跡①。

﹙二﹚公民權(quán)利保障與救濟

憲法對公民權(quán)利的規(guī)定集中體現(xiàn)在第33條至第50條中，如上所述，憲法與公民權(quán)利的關(guān)系為公民權(quán)利產(chǎn)生憲法，憲法不是公民權(quán)利的淵源而是它的結(jié)果，因此憲法對公民權(quán)利具體內(nèi)容的規(guī)定并不能完全體現(xiàn)憲法對公民權(quán)利的保障力度。更能體現(xiàn)憲法的公民權(quán)利保障理念的是憲法對它的規(guī)定方式，與我國憲法對國家機關(guān)“剩余權(quán)力”的寬泛規(guī)定不同，憲法中并沒有出現(xiàn)對“剩余權(quán)利”的規(guī)定，從第33條到第50條采取的是一種完全列舉式規(guī)定，這樣的規(guī)定方式若與前述我國慣行的“憲法賦人權(quán)”思維相結(jié)合，將對公民權(quán)利的保障十分不利。我國憲法中“剩余權(quán)力”的規(guī)定與“剩余權(quán)利”的缺失可謂完全顛倒了“公民法不禁止皆自由”、“政府法無授權(quán)皆禁止”的憲政信條。憲法第33條第4款規(guī)定：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”，也就是說，公民在憲法上不僅是權(quán)利主體，同時還是義務(wù)主體。公民負有遵守憲法與法律的義務(wù)本無可厚非，憲法第52條至第56條規(guī)定的諸項義務(wù)也非任何中華人民共和國公民可以推脫，但公民義務(wù)在憲法中的出現(xiàn)即是對憲法性質(zhì)的誤讀，憲法是為保障公民權(quán)利而由公民與國家達成的約法，它約束的對象是國家而不是公民，憲法中的諸項義務(wù)完全可以通過法律予以落實，它的存在卻模糊、分化了憲法保障公民權(quán)利的價值預設(shè)。我國憲法對公民基本權(quán)利的列舉式規(guī)定中并不包括訴權(quán)，按照我國目前通說，第41條可視為公民享有訴權(quán)的憲法依據(jù)，但這種認識正受到越來越多的質(zhì)疑②。即便這一認識成立，它也只解決了行政訴訟中公民的訴權(quán)問題，而沒有解決行政訴訟中其他行政相對人的訴權(quán)問題。

﹙三﹚司法審查行政的權(quán)力

如前所述，行政審判權(quán)作為一種法律創(chuàng)設(shè)應(yīng)當在憲法中被明確表達，此處不再贅述。通觀我國憲法，有可能成為司法審查行政的憲法依據(jù)的應(yīng)當是憲法第5條第4款“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”以及第123條“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)”的規(guī)定。但將前者解釋為司法有權(quán)審查行政無疑是一種意向性解釋，這樣的解釋不僅可能導致邏輯混亂，并對憲法秩序造成沖擊［9］，而且對于被創(chuàng)設(shè)的行政審判而言，對行政權(quán)的審查既可能由司法權(quán)完成，也可能由行政系統(tǒng)內(nèi)部完成﹙如法國一般﹚，甚至可能由其他主體完成，選擇司法權(quán)審查行政權(quán)必須以明示的方式宣示，憲法第5條第4款的原則性籠統(tǒng)規(guī)定顯然不能成為司法審查行政的授權(quán)依據(jù)。對第123條而言，它僅規(guī)定了人民法院的性質(zhì)，對其職權(quán)與權(quán)限的范圍并未涉及，就像憲法規(guī)定全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)、國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)并不能導出全國人民代表大會與國務(wù)院的具體職權(quán)一樣，關(guān)于人民法院是國家審判機關(guān)的規(guī)定也不能導出法院的具體職權(quán)。法院作為審判機關(guān)并不當然獲得審判行政案件的權(quán)力，其須以明確授權(quán)為前提，他國憲法如美國憲法第3條第2款規(guī)定的司法權(quán)的適用范圍即包括行政案件，德國基本法第19條第4款也規(guī)定權(quán)利受官署侵害可提起訴訟，訴訟歸法院管轄。且另一憲法性法律———《中華人民共和國人民法院組織法》也僅將刑事案件和民事案件的審理納入法院的職權(quán)范圍，未對行政審判權(quán)作出規(guī)定。也就是說，我國憲法并未明示授權(quán)司法審查行政。綜上所述，在行政訴訟成立的三大要件上，我國憲法均是回應(yīng)乏力的，作出中國行政訴訟制度是在憲法“麻木不仁”的狀況下建立的［10］這一評價也許并不為過。正因為誕生在麻木的憲法與憲政基礎(chǔ)上，身具建構(gòu)理性的行政訴訟不能從憲法中獲取最基本的動力支持，使得其自產(chǎn)生之時就帶有諸多先天不足，如行政訴訟目的的模糊性、受案范圍的極其狹窄、審理規(guī)則在當事人主義與職權(quán)主義間的搖擺等。

如何在我國建立起憲法與行政訴訟的共生、互動

﹙一﹚憲法與行政訴訟法的“純粹化”

對于“憲法是什么”這個問題，中國憲法典與憲法學界至今仍不能作出一個明晰、統(tǒng)一的答復。通觀憲法文本，我國憲法規(guī)定的內(nèi)容從國家基本的政權(quán)體制到經(jīng)濟制度、各項社會事業(yè)、軍隊制度、公民的基本權(quán)利與義務(wù)、國家機構(gòu)設(shè)置、國旗、國徽、國歌、首都，可謂面面俱到，無所不包。“于是乎，憲法成了一個‘百寶箱’，什么崇高的正確的神圣的東西都往里裝……”，憲法被神化為包醫(yī)百病的“萬金油”［11］。但試圖無所不包的憲法最后卻只能“無所能包”，因為大量難以實施甚至不能實施的內(nèi)容被納入憲法之后，極大地增大了憲法實施的難度，憲法的實效性與權(quán)威性大打折扣。因此，有學者認為“現(xiàn)行憲法的主要問題恐怕不在于規(guī)定得太少，而在于規(guī)定得太多……憲法文本自身成了認真對待憲法的巨大障礙……要真正認真地對待憲法，首先必須給憲法‘減負’”［11］。而造成憲法內(nèi)容繁雜無章的一個重要原因即在于我們對“憲法是什么”、憲法的性質(zhì)認識不統(tǒng)一、不清晰。憲法學界對該問題同樣眾說紛紜：“憲法是母法、是國家的根本大法”、“憲法是保障公民權(quán)利的法”、“憲法是國家組織法”、“憲法是治國安邦的總章程”，莫衷一是。其中“憲法是治國安邦的總章程”這一提法最具中國特色，也最具風險性。這種認識本身不能說明任何問題，美國憲法序言也頗有“治國安邦”的意味，關(guān)鍵是不同的治國主體將會導出不同的結(jié)論。憲法本身不足以治國安邦，唯有被適用始能達致國治邦安，盡管我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，但不可否認，中國目前從基層民主到各級人民代表大會制度的實效性是有所欠缺的，人民的政治參與非常有限并低效，對于人民在多大程度上能有效地管理國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務(wù)，我們不得不反思。于是適用憲法來治國安邦的主體自然被轉(zhuǎn)換成政府﹙廣義上的﹚，在國家用來治國安邦的總章程之下，人民要么得到保姆般的照顧，要么成為被治理的對象。

要實現(xiàn)憲法的“純粹化”，激活憲法的實效，首先必須在認識上對憲法的性質(zhì)正本清源。憲法是什么？憲法是通過對國家權(quán)力進行配置與制約以保障公民權(quán)利的法，憲法的制約對象始終是國家權(quán)力，而其價值取向則恒定為公民權(quán)利。其次，在還原憲法本原性質(zhì)之后，需要進一步“純凈”憲法內(nèi)容，憲法只需要規(guī)定應(yīng)當由其規(guī)定的內(nèi)容———即如何配置與制約國家權(quán)力，甚至權(quán)利本身都不是憲法中不可或缺的部分，如美國立憲時對權(quán)利問題根本未予考慮，權(quán)利法案最終是以修正案的形式被加入憲法的，至于國家政策、經(jīng)濟制度等內(nèi)容則更是與憲法性質(zhì)相去甚遠。唯有如此才能避免過多的旁枝末節(jié)模糊甚至掩蓋了憲法的唯一的正當?shù)膬r值追求，同時也避免憲法因不適當、不必要地超負重前行而出現(xiàn)步履維艱、低效、低權(quán)威的情形。中國行政訴訟法也存在不夠純粹的問題，在這樣的行政訴訟法面前，我們不禁要問：我們的行政訴訟到底是什么樣的行政訴訟？訴訟的功能與目的到底是什么？放眼行政訴訟發(fā)達國家，沒有哪個國家仍似中國現(xiàn)在這般對行政訴訟的功能與目的存有如此多的爭論，正是對類似基本問題的爭執(zhí)不定導致在整個制度設(shè)計中出現(xiàn)了諸多模糊與搖擺：“關(guān)于行政訴訟的目的與性質(zhì)，我國《行政訴訟法》的規(guī)定呈現(xiàn)出這樣一種格局：在總體意圖中，‘兩者①并重’或者‘兩種兼具’；在‘入口’﹙原告資格﹚，強調(diào)權(quán)利救濟目的與主觀訴訟性質(zhì)；在‘過程’﹙審理﹚與‘出口’﹙判決﹚，突出監(jiān)督行政合法性的目的與客觀訴訟性質(zhì)。”［12］中國立法存在兩個普遍特征，或許受傳統(tǒng)“和”文化影響，我們但凡在分歧與爭論面前總是不夠堅決與純粹，要么試圖無所不包、兼容并蓄，要么則走中間路線，折中處理，如此雖然能在立法時暫時平息分歧，但卻最終導致了法律自身的混亂與減效，為漫長的法律適用遺留了許多懸而未決的問題。行政訴訟法的立法也充分體現(xiàn)了上述特征：如在立法過程中學界對行政訴訟法的立法宗旨存有爭議，共有“支持和維護行政機關(guān)行使職權(quán)”、“保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益”、“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”、“保護相對人的合法權(quán)益與保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)雙重目的”以及綜合前三者的三重目的五種觀點，彼此觀點相互不能說服，相持不下，行政訴訟法則最終選擇了內(nèi)容最廣泛的三重目的說［13］，從而使我國行政訴訟的性質(zhì)成為一個難解之謎；又如在行政規(guī)章能否成為法院審理行政案件的依據(jù)這一問題上，肯定說與否定說針鋒相對，行政訴訟法最終采取了折中的辦法，規(guī)定人民法院審理行政案件可以參照規(guī)章，但由于行政審判的欠成熟，使得審判實踐中審理依據(jù)出現(xiàn)了一定混亂。行政訴訟法的“純粹化”首先必須確定一個單一的或者主要的與現(xiàn)行憲法、憲政目標一致的、對應(yīng)的功能或目的，然后以該目的一以貫之地構(gòu)建行政訴訟原告資格、受案范圍、審理方式、舉證規(guī)則、撤訴處理規(guī)則、裁判規(guī)則等。只有當憲法與行政訴訟法自身首先成功“減負”，實現(xiàn)純粹化，才有可能在內(nèi)在邏輯與品質(zhì)契合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)兩者間的對接，才有可能疏通憲法、憲政與行政訴訟間的動力通道。

﹙二﹚關(guān)注行政法﹙包括行政訴訟法﹚的憲政背景

我國行政法學研究較少關(guān)注行政法置身于其中的憲政背景，“不注重從憲法層面推敲具體的行政法制度的存在理由，是我國行政法學目前的一個普遍性傾向”［12］，而這樣一種傾向使得行政法學難脫“術(shù)”的層面而可能成為一門幕僚之學。當然，要在中國建立起行政法學與憲政背景的聯(lián)系無疑是相當艱難而只能是嘗試性的，這應(yīng)當是一項長期性的系統(tǒng)工程，非以一人之力在朝夕間就能完成。筆者認為，至少有以下兩個方向是我們必須要堅持的：第一，關(guān)注行政權(quán)的來源與合法性問題。在我國，無論是政府官員，還是普通民眾與學者，都沒有特別關(guān)注行政權(quán)的來源問題，行政權(quán)的授予一直被忽略，這在立法上體現(xiàn)為行政組織法的嚴重滯后，在法學研究中體現(xiàn)為學者們只關(guān)注如何將行政權(quán)納入規(guī)則約束之中，以減少其可能造成的危害性，在行政實踐中則體現(xiàn)為政府主要關(guān)注如何使權(quán)力行使更加常規(guī)化與效率化。殊不知，授權(quán)是限權(quán)的前提與基礎(chǔ)，沒有對授權(quán)的關(guān)注與規(guī)范而疲于限權(quán)，只能事倍功半、顧此失彼。再者，行政權(quán)的合法性問題也通常不在我們的考察范圍之內(nèi)，作為行政法的基點，行政權(quán)被賦予不證自明的合法性，行政法學研究的主要是行政行為的合法性問題，這一趨向是與對行政權(quán)來源的忽略一脈相承的。當然，行政權(quán)的合法性問題不能自成體系而孤立存在，它必須與合憲性問題聯(lián)接才能避免紙上談兵，也就是說，行政法因行政權(quán)的合法性問題而與憲法、憲政建立了聯(lián)系。第二，擺脫目前憲法學與行政法學研究中概念式與抽象化的研究方式，朝著精細化與體系化的方面完善。精細化是一門學科發(fā)展到一定階段的必然要求，中國憲法學與行政法學發(fā)展至今需要有一些改變。憲法學的精細化包括兩個方面，一方面是在憲法學體系內(nèi)通過對憲法案例﹙或憲法事件﹚的分析實現(xiàn)精細化；另一方面是通過行政法具體化憲法。“行政法，尤其行政法總論，就是憲法具體化的體現(xiàn)”［14］，而從公民權(quán)利的司法保護來看，“憲法問題只能在實際的具體案件和爭議中被提出，沒有訴訟當事人提起行政爭議，憲法案件缺乏產(chǎn)生根源，從行政法問題到憲法問題是一個很難割裂的過程。”［15］且“由德國行政法學近代以來一些重要的發(fā)展中可以看到：在行政領(lǐng)域與司法領(lǐng)域個案的積累、具體歸納的實務(wù)研究基礎(chǔ)上，以憲法的原則為理論的邏輯起點，實證的建構(gòu)嚴密、精致、內(nèi)在邏輯一致的概念體系和理論模型，是行政法具體化憲法的重要方法”［16］。行政法學的精細化首當其沖應(yīng)當與司法裁判建立起一種互動的對話關(guān)系，它同樣需要依靠行政機關(guān)在執(zhí)法中以及法院在司法中的個案積累。就行政訴訟法學而言，應(yīng)擺脫目前普遍存在的純制度化研究態(tài)勢以及因此導致的體系化構(gòu)建不足的缺陷，加強訴訟法基礎(chǔ)理論的研究，尤其應(yīng)當強化對行政訴訟制度的存在基礎(chǔ)———訴權(quán)理論的探索。沒有行政訴訟基礎(chǔ)理論的串聯(lián)，行政訴訟法學只能以具體制度為依托而呈現(xiàn)出割據(jù)狀與表層化研究狀態(tài)，這樣的研究狀態(tài)是無助于實現(xiàn)行政訴訟法學的體系化與精細化目標的，也無法觸及更遑論解決行政訴訟中的深層問題。可以預見，今后行政法學與憲法學的活力依賴于其精細化的程度，只有兩者都具備相當?shù)木毣潭纫簿褪窍喈敾盍Γ趴赡茉谒鼈冎g形成一種密切的互動與融合。（本文作者：唐忠民、方頡琳單位：西南政法大學行政法學院）