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一、法院拒收訴狀

起訴人向法院提交起訴狀材料，法院或立案法官拒絕接受立案材料，這是實踐中一個較為普遍的現象。從違法的成本和風險角度分析，不收訴狀或許是法院最好的辦法。因為，第一，在法院不收訴狀的情況下，起訴人不能證明自己曾前去法院遞交訴狀;第二，起訴人無法行使《行政訴訟法》第42條規定的對不予受理案件的上訴權，因為法院并沒有下發不予受理的裁定;其三，立案法官不會因此受到違法、違紀懲處。問題的關鍵是，《行政訴訟法》及解釋也沒有規定法院一定要接受訴狀。似乎這是應有之義，法院當然應當收受起訴人的起訴材料，似無需規定。但是，當這個所謂“應有之義”在現實中出現問題或成為一個制度漏洞時，我們就應當在法條中給予明確。試以起訴人的材料不齊這一情況進行分析說明。《若干解釋》第32條第4款規定:“因起訴狀內容欠缺而責令原告補正的，從人民法院收到補正材料之日起計算。”該條旨在規定法院的立案審查期限的起算時間，但不是很明確地規定了法院的材料告知權力或義務(從法條上看不出該規定是法院的權力還是義務或既是權力又是義務)。據此規定，起訴材料不齊的，法院可責令起訴人補正材料，那么這又存在兩種情況。一是法院告知需補正材料的同時先把起訴人的材料收下，并出具收據或發放材料補正清單之書面通知。二是法院告知需補正材料之后將起訴人的材料先全部退回，由起訴人資料備齊后再提交法院。這兩種方式，立案法官采用任何一種都不違反規定。顯然，第二種方式對起訴人不利。因為立案法官無形中拒收了訴狀，起訴人將無法證明自己曾經前去法院提交過起訴材料。法院甚至可以以材料不齊為由讓起訴人反復補正材料從而拖延立案。起訴人的權利何以救濟?其不能提起上訴，因為法院沒有作出不予受理的書面裁定，起訴人只能申訴，但即使申訴也無法證明自己曾多次前往法院立案。這就使起訴人陷入有理說不清的無助境地。

二、收了訴狀不給“收據”

與上一個問題一樣，看似是小問題，實際上是起訴人行使訴權的一大障礙。收了訴狀一定要給收據嗎?根據現行《行政訴訟法》及其解釋，答案是“不一定”。因為現行《行政訴訟法》及其解釋沒有規定人民法院收到起訴人的起訴材料之后，一定要給起訴人收據或類似書面憑證。據此，起訴人前往法院提交起訴材料后可能空手而歸，若遇法院拖延立案、不予答復的情形，起訴人無法證明自己何時來到法院遞交了起訴材料。《若干解釋》第32條規定，人民法院應當在七天之內決定是否受理起訴人的起訴，起算時間是“受訴人民法院收到起訴狀之日起計算”。人民法院收到起訴狀不給收據，使得這一起算標準因為沒有起訴人的監督、參與而成為人民法院的單方標準，當事人的訴權將因此難獲救濟。因為法院沒作出不予受理的裁定，起訴人不能根據《行政訴訟法》第42條的規定提起上訴，也難以根據《若干解釋》第32條第3款的規定“向上一級人民法院申訴或者起訴”，因為起訴人無法證明曾向法院遞交過起訴狀。筆者認為，訴訟程序的進行雖然是在法院的主導下，但是應當加強起訴人的參與，因為起訴人的參與本身也是對人民法院依法行使審判權的監督。收了訴狀后給付收據，就體現了起訴人對審判權的參與和監督，并可有效維護起訴人的訴權及其救濟的權利。因此，應當設置法院出具收據的義務。

三、文本上缺少書面告知制度

在起訴與受理環節，法院與起訴人的溝通及其決定的傳達，務必使用書面形式，才能有效約束司法行為，防止法院違法行使權力或借故拖延立案或不予立案。在起訴與受理階段，法院與起訴人的溝通和來往主要是在“決定受理或不受理”、“責令補正材料”、“告知變更原被告”、“告知管轄法院”、“告知訴訟權利義務和舉證須知”等幾個方面?，F行《行政訴訟法》沒有規定法院應當以書面的形式(包括送達書面決定)告知起訴人上述事項?！睹袷略V訟法》對于以上幾個方面也沒有相關規定。我們或認為這是不言而喻的事情，無需明確規定。但其實際上導致了行政訴訟的受理行為得不到切實的規范和約束。由于沒有書面告知或決定制度，法院可能口頭責令補正材料，口頭要求起訴人另向其他法院起訴，口頭要求變更被告甚至口頭決定不予受理，雖不違反現行法規定，但上述告知或決定如果錯誤、違法，起訴人因沒有書面證據難以證明曾被法院告知錯誤事項、被加重起訴證明責任、被告知錯誤的管轄法院或者應受理而不受理，而導致難以補救受到侵害的訴權，欲究責任而不能。因此，本文非常注重建立法院書面告知制度，使每一個司法行為因為有了書面載體而不敢隨意作出。完善書面告知制度是完善責任追究制度的前提和基礎，有利于規范司法行為、約束司法自由裁量權，防止法院利用制度漏洞刁難起訴人、增加起訴和受理的難度。

四、法院對于有立案爭議的案件一般不予立案，工作思路狹窄、有明顯惰性

對于有立案爭議的案件或者說拿不準是否應當立案的案件，法院應當怎樣處理?基于法院受理行政案件的惰性，法院通常對此類案件不愿意受理，但又不想直接作出不予受理的決定，給起訴人以上訴的機會，為自己的決定帶來責任風險?！皩τ陔S著形勢的發展和法治的進步，行政行為的方式不斷豐富，行政管理的領域不斷拓展，人民群眾的司法需求不斷增長，行政爭議的特點不斷變化?！雹垡虼耍辛笭幾h的案件也必然增多，如何處理此類案件成為行政訴訟立案工作應當積極面對和有效解決的問題。筆者的意見是對于立案與否有爭議的案件，應當先行立案，由法院行政庭組成合議庭之后進一步研究審查，認為不應當立案的，可以裁定駁回起訴。④這樣旨在突出訴權的價值，使得行政爭議被更加理性地妥善對待。有“駁回起訴”斷后，不必擔心不符合立案條件的案件被審理而宣判。

五、法院訴前協調妨礙正常立案、甚至故意拖延立案

調解被譽為法治建設的東方經驗。中國法律文化中，調解是一種非常重要的糾紛解決方式，縱然有仲裁、訴訟等近現代成熟的糾紛解決管道，但是調解這一古老的糾紛解決方式在中國法律文化和實踐中仍然占據著重要的一席之地。尤其是在當今所謂“大調解”的制度框架和指導思想之下，調解開始滲入訴訟程序的各個環節。幾乎每個法院都建立了訴前調解機構，并配備專門法官，專司調解事務。凡存在調解可能的案件都會被送到訴前調解機構給予先行調解，以期化解糾紛于無形，協調矛盾于和諧。行政訴訟實踐中也存在大量的訴前協調(之所以稱協調，因為現行《行政訴訟法》明確規定，行政訴訟不適用調解)。⑤法院在遇到征地拆遷、移民、鄉鎮機構改革等重大行政案件或涉及多人的行政案件時，往往會在受理之前向上級或同級黨委或政府反映，由其自行組織或責成法院組織人員對起訴人進行協調，俗稱“說服教育”。法院沒有組織立案，反而進行“協調”，其目的除了解決爭議之外，也可能包含希望起訴人放棄起訴。我們不否認訴前協調的功能作用，但是，訴前調解也可能成為法院拖延或拒絕立案的手段，成為起訴人行使訴權的羈絆和障礙。我們認為，訴前調解需經過當事人的同意方能進行，而且在合理期間內未能協調成功的，應當立即立案審理。

六、起訴材料完善制度缺失，法院未盡到初步審查和審慎告知義務

起訴人起訴提交的材料不齊在實踐中是大量存在的現象，尤其在當下中國，民眾對法律的知曉程度低，往往不知道如何提起訴訟或提起訴訟需要提交哪些材料。實踐中，很多當事人因為材料不齊被“不予立案”或“駁回起訴”?！安牧喜积R”甚至會被人民法院利用，借故拖延立案或不予立案。因此，訴狀不規范、材料不齊竟成了起訴人提起行政訴訟的一大阻礙。我們委實不應該讓“訴狀不規范、材料不齊”傷害到起訴人的訴權。

1．《若干解釋》第32條第3款“起訴狀內容欠缺”的理解

本文認為這句話應當根據立法本意做擴大解釋。據字面含義，是指“起訴狀”內容欠缺或不完整，如訴狀中無具體的訴訟請求、無明確的被告、原告身份信息沒有記明等等。但我們認為，立法本意絕不只是指起訴狀內容欠缺，同時隱含了除起訴狀之外的其他起訴材料不齊的意思。須知，起訴人起訴時除了提交起訴狀外必然會提供其他材料，如證明行政行為存在及其內容的材料、原告身份材料等等。立法只關注起訴狀內容欠缺而不問及材料欠缺的做法是不全面的。起訴狀內容欠缺可以責令補正，其他材料欠缺當然也是可以責令補正的?？傊?，我們認為，《若干解釋》的這個規定應當擴大解釋和理解，如果這種擴大解釋似過于超越字面含義，那么不如在修法時給予專門規定。所謂材料不齊，須首先明確起訴人需提交哪些材料。這些材料是起訴人根據法律、法規及司法解釋的相關規定應當提交證明符合起訴條件的證明材料。如果沒有提交或提交不完全，便稱之為“材料不齊”。為了方便起訴人起訴，對于訴狀的內容、格式以及提交哪些起訴材料應當做最低限度的要求。⑥然而這不是本章要探討的主要內容，本章主要探討人民法院應當在此事上何以作為。人民法院應當積極幫助起訴人起訴，而不是放任起訴人因訴狀不規范、材料不齊而遭遇不予受理的后果。

2．《若干解釋》第32條第3款“責令原告補正”的理解

這句話是規定了人民法院的權力還是義務?抑或既是權力又是義務呢?解決這個問題很重要。從“責令”一詞語氣來看，仿佛這是人民法院的權力。但從整個法條來看，該問題著實難以回答。該法條的表述是“因起訴狀內容欠缺而責令原告補正的，從人民法院收到補正材料之日起計算”。這個法條出現在這里，目的是為了規定立案審查的期限，似乎根本無意在“責令原告補正”這個事情上為人民法院授以權力或科以義務。既然立法本意無心于此，我們不再擅作揣測，但很明顯該法條至少沒有認為人民法院有義務責令原告補正材料，而本文恰恰主張人民法院有此義務，《行政訴訟法》的修改不僅應當規定人民法院的這個義務，還應當進一步明確人民法院應當積極幫助起訴人行使訴權，“大力推行訴訟引導和指導、權利告知、風險提示等措施，由于起訴人法律知識不足導致起訴狀內容欠缺、錯列被告等情形的，應當給予必要的指導和釋明，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由予以駁回?！雹苋嗣穹ㄔ悍湃纹鹪V人因訴狀不規范、材料不齊而遭遇不予受理的后果，同樣是漠視人民權利、惰于行政審判權的表現。

3．人民法院應盡初步審查義務，積極幫助起訴人獲得立案

人民法院在收到訴狀材料以后，應初步審查起訴人的訴狀是否規范、欠缺哪些材料，能夠當場補正的應當當場補正，不能當場補正的應當當場一次性書面告知起訴人需補正全部材料。這可避免起訴人因訴狀材料有小瑕疵而多跑一趟法院。此外，一方面，行政訴訟比民事訴訟有更強的專業性;另一方面，當下中國民眾的法律知識欠缺，對于“民告官”不會告，很多起訴人不知道提起行政訴訟要提交哪些材料以及如何選擇被告、選擇法院等。因此，在行政訴訟的制度設計上，法院還應當負有進一步的幫助義務，即幫助起訴人完善起訴手續和成就起訴條件。例如，起訴人的原告資格有瑕疵，應當讓其他人做原告才符合立案要求，就應當告知起訴人更換起訴人;如果起訴人選擇被告錯誤，就應當告知起訴人更換被告;如果起訴人的起訴狀寫得不規范，應當告知起訴人起訴狀的書面格式，幫助當場完善起訴狀格式;如果起訴人立案必需的材料需要向有關部門索取或者有其他特殊途徑，應當告知起訴人獲取材料的上訴方式和途徑，必要時，由人民法院開具介紹信給起訴人，以便于其獲取。這樣可以避免起訴人因材料有小問題被不予立案或立案后被駁回起訴，導致反復起訴，既增加起訴人的訴訟成本，又增加法院的審理成本，浪費訴訟資源;同時也可避免起訴人不知道如何獲取材料或不知道如何備齊材料而對行政訴訟喪失信心和耐心，轉而尋求上訪等非理性的訴求方式。另外，鑒于民眾法律意識不強、知識欠缺，法院在立案時還應當向起訴人送達書面訴訟須知，詳細告知訴訟權利義務、舉證責任等事項，如當事人有疑問，還應當耐心解答。

七、不允許口頭起訴

相比較民事訴訟，行政訴訟更應該簡便起訴方式，使更多的行政爭議在合法合理的軌道上予以解決?！睹袷略V訟法》第109條規定了口頭起訴，條件是當事人書寫有困難。《行政訴訟法》卻沒有規定口頭起訴。由于起訴人提起行政訴訟的難度要高于民事訴訟，所以為了減輕起訴人的起訴難度，可以允許口頭起訴。只有書面起訴，沒有口頭起訴，是不完整的，后者應當成為前者的補充，因為中國很多落后地區、偏遠山區，人民群眾的文化水平較低，起訴人不會寫訴狀的情況并不鮮見。起訴人口頭陳述起訴內容，由法院記入筆錄，進入立案審查程序。九、結語《行政訴訟法》實施已有22年，實施中出現問題，導致近年行政訴訟受案率下降，行政訴訟未能成為解決行政爭議的有效途徑，從而引致信訪案件居高不下。學術界對《行政訴訟法》修改的呼聲很高，但似乎對行政訴訟受理和起訴環節的問題重視不夠。⑦撰寫此文，意欲說明行政訴訟受理難是《行政訴訟法》實施中的一個突出問題和入口問題，應當給予足夠的重視。如果受理難的問題不解決，其他制度即便設計得再好，恐怕也難派上用場，因為行政案件從一開始就沒能進入訴訟程序中。

總之，本文認為，應當以強烈的人文關懷精神，站在相對人或起訴人的角度去考慮問題、設計制度，直面告狀難、受理難的現實問題，注重實踐效果，對受理階段各個細節上的司法行為進行有效規制，高度限制司法自由裁量權，堅持寬進嚴出的立案審查原則⑧;以起訴人起訴更方便、法院受理更靈活、快捷為目標，保護當事人訴權，讓行政爭議順利進入行政訴訟的解決軌道。（本文作者：喬亞南單位：南華工商學院）