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摘要：衛生行政處罰既是對衛生領域違法行為的制裁，也是對公共秩序的修復與重構。通過對徐州市本級2016—2017年衛生行政處罰案件分析，認為當前衛生行政處罰存在案件辦理的案由較為單一、執法監督行為存在盲區、部門協作機制不夠完善、違法行為糾正機制沒有建立等問題，亟需及時完善衛生法律，提高執法能力，規范執法權力運行，嚴格落實執法制度，加大對衛生健康領域違法行為的執法監督力度，從而確保衛生行政處罰設置目的順利實現。

關鍵詞：衛生行政處罰；放管服改革；規范；監管

衛生監督執法工作是國家衛生健康法律貫徹實施的具體體現，具有較強的專業性、技術性。對違法行為的糾正，特別是對嚴重衛生違法行為進行處罰，既是對損害公共利益行為的懲戒，也是維護正常公共衛生秩序和醫療秩序的重要保障。2016年5月9日，國務院召開全國推進“放管服”改革電視電話會議，提出推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能，這對衛生監督執法行為提出更高的要求。在當前“放管服”改革的關鍵時期，如何在“輕審批，重監管”的大環境下做好簡政放權的“減法”、后續管理的“加法”，將是衛生行政部門面臨的最大挑戰［1］。我們結合徐州市實際，通過對市本級衛生監督執法中行政處罰情況分析評估，對處罰行為進行總體上的反思，梳理衛生監督執法中存在問題，以期有利于提升衛生監督執法能力，提高事后監督效能。

一、徐州市衛生行政處罰情況分析

調取徐州市本級2016—2017年衛生行政處罰案件數據，分析當前衛生行政處罰數量、類型、案由情況。

（一）行政處罰案件總體情況2017年徐州市本級衛生行政機關共計立案114件，同比（2016年立案108件）增長5．56％。2017年結案108件，同比（2016年結案86件）增長了25．58％。2017年罰沒款金額165．5萬元，同比（2016年案值86．4萬元）增長91．55％。（見表1）

（二）衛生行政處罰類型2016年，衛生行政處罰案件中，醫療衛生類47件，占處罰總量的43％；傳染病防治類22件，占處罰總量的20％；公共場所類和放射、職業衛生類均為18件，占處罰總量的17％；計劃生育類3件，占處罰總量的3％。（見圖1）2017年，衛生行政處罰案件中，醫療衛生類39件，占處罰總量的34％；放射和職業衛生類29件，占處罰總量的25％；傳染病防治類28件，占處罰總量的25％，其中醫療機構傳染病防治監督類21件，餐飲具集中消毒衛生類1件，消毒產品類6件；公共衛生類16件，占處罰總量的14％，其中公共場衛生類10件，生活飲用水類3件，涉及生活飲用水安全產品類3件；計劃生育類2件，占處罰總量的2％。（見圖2）

（三）衛生行政處罰案由特點通過對2016－2017年徐州市本級衛生行政處罰案件案由進行分析，職業衛生類的案件案由多為違反《放射診療管理規定》類，醫療衛生類的案件案由多為違反《醫療機構管理條例》類，傳染病防治類的案件案由多為違反《醫療廢物管理條例》類，公共衛生類的案件案由多為違反《公共場所衛生管理條例實施細則》類，且兩年案由組成比例差別不明顯。（見表2）

二、當前衛生行政處罰存在的問題

通過對近兩年衛生行政處罰情況分析，徐州市注重加強對公共衛生和醫療衛生行業的監管，對違法行為給予相應懲戒，體現衛生監督執法的連續化、規范性。但是對照“放管服”改革提出的“實施有效后續監管、推動形成失信聯合懲戒機制”的要求，衛生行政處罰行為仍存在以下問題：

（一）衛生監管職能發揮不充分衛生監督執法工作在不同層級衛生監督部門承擔不同任務，但總體而言，省、市、縣之間面臨的監督任務逐級增加，但衛生執法人員數量卻依次逐級遞減，使得基層衛生監督部門承擔任務過于繁重，部分監管只能停留在表面，或是傾向于簡單易于操作的監督工作，往往違法關鍵的環節卻被忽視、無法深入。通過案件辦理情況分析，在公共衛生領域長期以來衛生行政處罰仍以公共場所衛生許可證、人員健康證缺失為重點，針對公共場所的其他違法風險點沒有深入監督。從監管職能來看，監督執法仍不夠全面，總體案件辦理集中在相對熟悉、容易入手的醫療市場監管、傳染病防治、公共衛生等三大領域，辦理案件的案由也相對單一，存在案由“復制”的現象。而對于血液安全、非法醫療美容等社會關注的難點問題，由于取證難、隱秘性強、專業性復雜的案件，監督執法力度不足。

（二）監管領域與部門存在交叉職能交叉容易導致監管“真空”狀態的存在。由于衛生行政部門的監管職責與多個部門之間有協作、交叉，很多領域存在多頭管理、職責清單不明確的現象。從橫向來看，主要存在：一是關于醫療廢物、醫院污水監管問題。存在衛生行政部門監管與環境保護行政部門監管交叉問題，法律對其具體的違法行為權責分工不夠明確。二是關于醫療廣告監督問題。依照《廣告法》相關規定，對違法醫療廣告的日常監督及違法行為的調查處理由工商行政管理部門承擔，但衛生行政部門仍然承擔部分對違法醫療廣告的監督監管工作。三是關于“醫托”認定的問題。存在公安機關與衛生行政部門容易造成推諉問題，公安機關接到報案后，又交由衛生行政執法部門進行調查核實。從縱向來看，存在層間監管職能不清問題，“屬地管理”與“誰發證誰管理”兩原則使用不當，造成衛生行政部門不同層級之間的重復監管、重復處罰。

（三）衛生行政處罰行為不夠規范衛生監督執法具有法律性和專業性雙重特點。在立法層面，我國衛生立法工作起步較晚，部分法律條款提倡性內容過多，法律責任條款沒有一一對應，導致行政處罰無法實施。例如，《公共場所衛生管理條例》等法律制定時間較早、內容滯后、處罰內容偏輕，導致違法成本低，衛生行政處罰無法達到懲戒效果。在實施過程中，衛生監督執法工作的衛生專業性較強，部分衛生執法人員知識儲備不足，對違法行為的把握定性不準，做出行政處罰時容易造成“同案不同罰”等情況。同時，衛生執法人員長期在一線執法，經常面臨來社會的人情因素，再加上不同層級的衛生行政執法人員專業水平不同，對案件的深入程度有所不同，在做出處罰裁量時常出現不規范情況。

（四）失職瀆職風險不斷增加隨著法治進程加快，法律監督部門加大了對行政權力運行的監督制約。近年來，徐州市基層衛生監督機構出現了2例失職瀆職案件，涉案人員多為基層衛生執法人員，集中在一些醫療市場監管等關鍵環節，在社會引起較大的反響。隨著國家“放管服”改革的推進，國家、省衛生行政部門逐級向基層下放行政權力，但基層衛生監督機構一線執法人員缺乏、年齡老化，衛生監督執法能力不足，監督任務重，容易形成監管空白和“零處罰”現象，導致衛生行政部門失職瀆職風險的增加。

三、思考與建議措施

衛生行政處罰實踐證明，衛生行政部門在實施行政處罰時，不僅要重點集中于對違法行為的制裁，更要發揮衛生行政處罰的社會效應，制止同類違法行為繼續發生。結合當前的“放管服”改革和綜合行政執法體制改革，應該把行政處罰工作納入到衛生監督執法整體中去考量，推動衛生監督執法工作發展。

（一）及時修改完善衛生法律衛生監督事業的發展需要有完備的衛生法律的支持，現有的《醫療機構管理條例》《公共場所衛生管理條例》等衛生法律制定時間較早、可操作性不強，無法適應當前醫療衛生行業和公共衛生的新情況，這給衛生監督執法帶來很大的不確定性。隨著法治政府建設的新要求，衛生行政執法人員在開展衛生監督執法中面臨很大風險。當前，必須在確保法律穩定性基礎上，及時根據當前社會發展對相關內容做出適當修改，同時要逐步解決行政處罰等法律實施中存在具體操作問題。衛生法律、法規的制定部門要應針對實際工作中遇到的問題加強法律解釋工作，特別是對法律實施中存在較多爭議的部分及時制定具體的實施細則，為基層衛生監督執法工作提供有效的操作依據。

（二）提升衛生執法能力把加強衛生行政執法隊伍建設作為規范行政處罰行為的核心要素。將專業知識內化于心，將公正執法外化于行，嚴格按照法律做出處罰。這樣就從源頭上防止了濫用衛生行政處罰權的行為，減少了處罰不規范現象，維護了執法的公平性［2］。深入挖掘隱蔽的違法行為，不怕“大案”，不畏“難案”，法定職責之外的不予觸碰，法定職責之內的必定監管，讓行政處罰案件不再簡單、不再淺顯，改變社會對衛生行政執法部門固有的“偏軟”印象，提升衛生行政執法隊伍的整體形象。切實解決多頭執法、多層執法、基層執法力量不足等問題，細化部門分工，細化監管責任，將執法力量向基層傾斜。結合機構改革，建議省級衛生行政部門精簡執法隊伍，側重于監督政策法規的落實、細化行政處罰的裁量標準、厘清不同部門間的法定職責等；市級衛生行政部門下放部分監管權力，將精力主要放在重大案件的辦理、工作思路的創新、監管領域的健全、案由的拓展和深入等方面，旨在探索創新的優秀做法?？h、區級衛生行政部門增加基層執法隊伍投入，壯大基層執法隊伍，全面落實監督執法任務，降低失職瀆職風險。加強對管理相對人開展多種形式的專業培訓及普法教育，做到一次執法檢查就是一次普法，最終達到全行業自律、執法部門執法、社會監督的良好效果。

（三）嚴格落實執法記錄等三項制度結合衛生監督執法實際，嚴格落實行政執法信息公示制度、重大行政執法決定法制審查制度、落實行政執法全過程記錄制度等三項制度。按照“誰執法、誰公開、誰負責”原則，及時公示全市衛生計生行政執法信息，向公民、法人和其它組織公開當事人基本情況、執法主體、違法事實、執法依據、執法流程和執法結果等信息，提高了衛生行政執法透明度，促進了公正文明執法。全面推行信息化執法和執法全過程記錄制度，規范執法行為，在監督檢查、詢問調查及抽檢采樣等環節全程使用執法記錄儀，及時固定相關證據，確保衛生行政執法工作程序公正。重視群眾投訴舉報工作，及時受理和查處公眾反映的衛生違法行為，做到件件有回音，事事有著落。在日常監督中發現需要立案調查的違法行為，及時立案，及時取證，做出處罰及時公示，讓權力在大眾監督下運行。進一步落實“說理”制度，增進行政處罰裁量決定過程的理性與正當性，使行政主體必須小心謹慎地做出行政處罰決定，進而有效地遏制行政處罰權的任意和專橫［3］。要加強行政執法法制審核制度，進一步細化裁量標準，明確監管職責，杜絕重復處罰，做到衛生行政處罰的公平、規范。

（四）加大執法力度，落實監管職責完善行政審批事項取消下放后的常態化監管機制，加強取消下放事項的事中事后監管。目前，衛生領域的事中事后監管依然面臨不少問題，表現在理念轉變不到位、法律不完善，監管手段跟不上、力量跟不上、部門協同跟不上等。作為衛生行政部門要進一步加大執法力度，規范執法行為，嚴格依據法律、法規要求執法，加強對取消下放事項的事中事后監管，防止出現監督“缺位”、管理“真空”。主動加強衛生監督執法工作，圍繞群眾關注的公共衛生和醫療衛生重點領域，依法加大行政處罰力度，維護法律尊嚴，樹立衛生監督執法隊伍的形象，增加衛生監督執法的公信力。

參考文獻

［1］劉太剛．論“放管服”改革背景下醫療廣告監管的問題與出路［J］．國家行政學院學報，2018（2）：76－80．

［2］任文華．規范行政處罰自由裁量權力打造陽光衛生［J］．中國公共衛生管理，2010，26（5）：64－65．

［3］彭慧君．行政處罰自由裁量權規范研究［D］．上海交通大學，2009：13－14．

作者：胡良玉 張源潔 單位：徐州市衛生監督所