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《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）已于2003年8月27日由第十屆全國人大常委會第四次會議通過，并將于2004年7月1日施行。這部法律被認(rèn)為是我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快政治體制改革、建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，具有里程碑意義的法律。可以預(yù)見，行政許可法實(shí)施后的一段時(shí)期內(nèi)，行政許可案件會大量涌入法院。對行政許可案件實(shí)施司法審查，社會最為關(guān)注的焦點(diǎn)問題或者說行政審判面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？《行政許可與司法審查十大焦點(diǎn)》一文，從行政許可司法審查的范圍，行政許可設(shè)定權(quán)合法性的司法識別，行政許可起訴期限、合格的當(dāng)事人，行政許可案件的事實(shí)審、程序?qū)徏胺蛇m用，司法審查中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)、審查的標(biāo)準(zhǔn)和密度及憲政職責(zé)等十方面進(jìn)行了有益的探索。本刊用B1、B2兩個(gè)版面予以刊發(fā)。

一、行政許可司法審查的范圍

行政許可法第二條將行政許可定義為：行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。其具有六個(gè)特征：一為行政許可是依申請的行為；二為行政許可是行政機(jī)關(guān)依法審查管理性行政行為；三為行政許可是一種授益性的行政行為；四為行政許可是社會實(shí)施的外部管理行為；五為行政許可是一種事前控制行政行為；六為行政許可是要式行政行為。

界定行政許可司法審查的范圍，首先需要界定行政許可的范圍，而行政許可的設(shè)定范圍是立法過程中的第一爭議焦點(diǎn)。根據(jù)行政許可法第二條、第三條、第十二條和第十三條的關(guān)系，可以分析出行政許可法在行政許可設(shè)定范圍問題上的立法宗旨為：盡可能減少行政許可設(shè)定范圍。第十二條雖然規(guī)定了行政許可的范圍，但緊接著第十三條又從否定的角度規(guī)定了四種情形的排除條款，即公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，均可以不設(shè)行政許可。雖然行政許可法是從行政審批制度改革發(fā)展而來，但此時(shí)行政許可已經(jīng)不等同于行政審批，正如該法在第三條規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法。”將行政許可從行政審批中分離出來，即行政審批包括行政許可，但不限于行政許可；而行政許可已經(jīng)是行政許可法特定含義的許可了，行政許可已經(jīng)不等于行政審批了。

據(jù)此，行政許可司法審查的范圍將從排除的角度分三個(gè)層次予以劃定。第一層次為不屬于司法審查的范圍。根據(jù)行政訴訟法第十二條的規(guī)定，國家行為、抽象行為、內(nèi)部行為和終局裁決行為不可訴，不屬于司法審查的范圍。在此需要注意的是第四次憲法修正案將戒嚴(yán)改為緊急狀態(tài)，國家行為中的緊急狀態(tài)是否可訴，應(yīng)以最終通過頒布的緊急狀態(tài)法為準(zhǔn)。第二層次為不屬于行政許可類司法審查范圍的再排除。一是行政許可法第三條第二款將“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法”情形，從行政許可中分離出來，這類行政審批事項(xiàng)不屬于行政許可類司法審查的范圍。二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)，依照國家規(guī)定以出資人的身份對國有資產(chǎn)處置等事項(xiàng)的審批不屬于行政許可類司法審查的范圍。三是行政機(jī)關(guān)僅限于為確認(rèn)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利（如房地產(chǎn)登記、抵押登記等）和確認(rèn)民事關(guān)系（如婚姻登記、身份登記等）的行為，不屬于行政許可類司法審查的范圍。四是知識產(chǎn)權(quán)部門關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的授予和工商部門商標(biāo)注冊等行為，不屬于行政許可類司法審查的范圍。五是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項(xiàng)、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自行管理的事項(xiàng)、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，不屬于行政許可類司法審查的范圍。在此需要注意第五種情形，有可能隨著情勢變更，納入行政許可的范疇。第三層次為根據(jù)行政許可法第七條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”的規(guī)定，余下的凡屬于行政許可行為，則屬于司法審查的范圍。

二、行政許可設(shè)定權(quán)合法性的司法識別

行政許可的設(shè)定權(quán)，是指哪一級國家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些程序。它屬于立法行為的范疇。在司法審查中，經(jīng)常會碰到對設(shè)定或者規(guī)定行政許可的法律規(guī)范的合法性判斷問題。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，其判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有以下六個(gè)方面：

一為行政許可設(shè)定主體。行政許可法規(guī)定，全國人大及其常委會，國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，依照行政許可法規(guī)定的權(quán)限可以設(shè)定行政許可。其他國家機(jī)關(guān)，甚至國務(wù)院各個(gè)部委，一律無權(quán)設(shè)定行政許可。

二為行政許可設(shè)定形式。行政許可法規(guī)定，法律，行政法規(guī)，國務(wù)院的決定，地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，在行政許可法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政許可；其他規(guī)范性文件，包括國務(wù)院部委規(guī)章，一律無權(quán)設(shè)定行政許可性規(guī)范性文件。

三為行政許可設(shè)定范圍。行政許可法第十二條規(guī)定，下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（五）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。分析行政許可的設(shè)定范圍，可以依稀分辨出行政許可設(shè)定范圍前五項(xiàng)仍然暗含著行政許可的分類：普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記。需要注意的是第6項(xiàng)的規(guī)定，其有三個(gè)目的：一是現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對其他行政許可事項(xiàng)的規(guī)定仍然保留、有效；二是以后的法律、行政法規(guī)還可以根據(jù)實(shí)際情況在行政許可法明確規(guī)定的上述5類行政許可事項(xiàng)外設(shè)定其他行政許可事項(xiàng)；三是地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章、國務(wù)院決定都不得設(shè)定上述五類許可事項(xiàng)以外的行政許可，已經(jīng)設(shè)定的，要予以清理。同時(shí)，結(jié)合行政許可法第三條、第十三條的規(guī)定理解行政許可設(shè)定范圍的動(dòng)態(tài)情形。

四為行政許可設(shè)定權(quán)限。法律是全國人大及其常委會制定的，在我國統(tǒng)一的多層次的立法體制中，其效力僅次于憲法，行使國家專屬立法權(quán)，行政許可法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，其效力等級僅次于法律，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以在行政許可法第十二條規(guī)定的許可事項(xiàng)之內(nèi)予以設(shè)定。國務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)在立法過程中有爭議，但根據(jù)憲法第八十九條的規(guī)定，針對一些臨時(shí)性、緊急的和尚未制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，采取相應(yīng)臨時(shí)配額、臨時(shí)許可證管理，有些在國務(wù)院行政審批改革中認(rèn)為需要保留的等，行政許可法最終賦予國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可。但必須是“必要時(shí)”，實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人大及其常務(wù)委員會制定法律加以設(shè)定，或者自行制定行政法規(guī)加以設(shè)定。行政許可法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。但地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。省級人民政府規(guī)章設(shè)定的行政許可是臨時(shí)許可，實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

在此需要特別提及的是，行政許可法取消了國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。其主要原因?yàn)椋簢鴦?wù)院在進(jìn)行行政審批制度改革時(shí)就已經(jīng)決定取消國務(wù)院各部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，以防止各部門自我授權(quán)、自我實(shí)施，擴(kuò)大權(quán)力；如果各部門已經(jīng)的行政許可需要繼續(xù)實(shí)施的，可以依法上升為行政法規(guī)；如果各部門在行政管理領(lǐng)域需要設(shè)定行政許可，又來不及上升為行政法規(guī)，必要時(shí)，國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可。這也是行政許可法與行政處罰法在國務(wù)院部門規(guī)章權(quán)力設(shè)定上的不同之處。其目的就是為了防止部門保護(hù)主義，有利于完善統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

五為行政許可設(shè)定程序。行政許可法通過起草法律規(guī)范和修改廢止法律規(guī)范兩個(gè)方面，規(guī)定了設(shè)定行政許可的程序，集中體現(xiàn)公開、公正、公平原則。該法第十九條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟(jì)和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。”即明確規(guī)定設(shè)定行政許可程序應(yīng)當(dāng)采取聽取意見制度和說明理由制度。設(shè)定了行政許可以后，建立行政許可評價(jià)制度（如行政許可法第二十條、第二十一條規(guī)定），以切實(shí)踐行中國工作組報(bào)告書對服務(wù)貿(mào)易行政許可程序透明度的承諾。

六為與行政許可設(shè)定權(quán)有質(zhì)的區(qū)別的行政許可規(guī)定權(quán)。設(shè)定權(quán)是一種制度從無到有，規(guī)定權(quán)是一種制度從有到有。行政許可法除重點(diǎn)規(guī)定了行政許可的設(shè)定權(quán)以外，還附帶規(guī)定了行政許可的規(guī)定權(quán)。該法第十六條規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。那么，行政許可規(guī)定權(quán)是否可以減少行政許可，減少行政許可的條件，根據(jù)行政許可法第十八條、第二十條、第二十一條的規(guī)定，不僅下位法不能減少行政許可，即使設(shè)定該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)亦無權(quán)擅自減少行政許可事項(xiàng)，而必須依法定程序予以修改或廢止。

三、行政許可起訴期限

行政訴訟法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）對起訴期限均有規(guī)定，這些規(guī)定對行政許可案件當(dāng)然有效。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在行政許可法頒布實(shí)施以后，對起訴期限的計(jì)算應(yīng)當(dāng)注意以下六個(gè)問題：一為《若干解釋》與行政許可法對期限規(guī)定不一致的問題，應(yīng)以行政許可法的規(guī)定為準(zhǔn)。二為行政機(jī)關(guān)規(guī)定的比法定行政許可決定期間更短的期間，其符合立法本意，沒有突破法律規(guī)定，與設(shè)定期限所要達(dá)到的高效便民目的一致，則可以拘束行政機(jī)關(guān)。但如果規(guī)章或者其他規(guī)范性文件規(guī)定長于行政許可法規(guī)定的期限的，則其規(guī)定無效。三為行政許可決定期限的中斷事由，行政許可法第四十五條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時(shí)間不計(jì)算在本節(jié)規(guī)定的期限內(nèi)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將所需時(shí)間書面告知申請人”的8種中斷事由，起訴期限的計(jì)算應(yīng)合理扣除該8種情形所用時(shí)間。四為行政機(jī)關(guān)逾期未作出行政許可決定時(shí)視為不予行政許可還是視為準(zhǔn)予行政許可問題，應(yīng)視情況而定。行政許可具有三大功能，即控制危險(xiǎn)、配置資源、提供資信。行政許可法除對延續(xù)行政許可申請逾期未作出的視為默示許可外，其他的申請?jiān)谟行趦?nèi)未作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的，不能視為同意該行政許可。對之，司法審查應(yīng)予以足夠的重視。五為對行政機(jī)關(guān)不作為起訴期限的計(jì)算，首先應(yīng)當(dāng)審查申請人超過起訴期限有無正當(dāng)理由，是否具備《若干解釋》所規(guī)定的起訴期限的例外情形；如果沒有，申請人可以重新向行政機(jī)關(guān)提出許可申請，行政機(jī)關(guān)仍然不予答復(fù)或者不予批準(zhǔn)，申請人此時(shí)可以向人民法院提起行政訴訟。六為行政許可法規(guī)定的期限以工作日計(jì)算，不含法定節(jié)假日。

四、行政許可合格的當(dāng)事人

合格的當(dāng)事人，是司法審查中的關(guān)鍵性問題。行政許可的原告資格已經(jīng)從“相對人訴訟規(guī)則”延伸到“相關(guān)人訴訟規(guī)則”。明顯的擁有原告資格的為行政許可申請人、申請變更行政許可人和申請延續(xù)行政許可人、被撤銷行政許可人和被注銷行政許可人、被處罰人等，難以界定的是行政許可利害關(guān)系人。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，受行政許可影響的利害關(guān)系人的范圍主要有：相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人、競爭權(quán)人、行政復(fù)議決定中的利害關(guān)系人或者在復(fù)議程序中被追加的第三人、受害人、順序權(quán)人等，還有因要求行政許可機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、因行政許可程序違法、因行政許可收費(fèi)、因違法實(shí)施行政許可、因行政許可機(jī)關(guān)監(jiān)督不力等原因而提起行政訴訟的原告主體資格等，因行政許可法的宗旨之一就是便民原則以及充分的救濟(jì)原則，故對原告的主體資格不能列舉窮盡。但把握原告主體資格應(yīng)當(dāng)注意：第一，原告資格與起訴條件不同；第二，原告資格與訴權(quán)不同；第三，原告資格與起訴時(shí)機(jī)的把握問題，只有公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，方可向人民法院提起行政訴訟，即起訴的必要條件之一是一個(gè)成熟的具體行政行為的存在。

誰是行政許可案的適格被告？行政許可法將行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)設(shè)專章共七個(gè)條文，專門就行政許可的實(shí)施主體以及與實(shí)施行政許可有關(guān)的一般規(guī)則作出了比較詳細(xì)和具體的規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法、《若干解釋》對適格被告的規(guī)定，結(jié)合行政許可法對行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的規(guī)定，參考立法背景和行政許可實(shí)踐中行之有效的做法，行政許可案件的適格被告有三種特殊情形：第一，行政許可法第二十四條規(guī)定委托實(shí)施行政許可只能委托行政機(jī)關(guān)，而不包括其他組織。這是較之行政處罰法的進(jìn)步之所在。且行政許可的委托必須有公告程序，表征純程序意義的獨(dú)立的法律價(jià)值。第二，相對集中行政許可權(quán)實(shí)施主體的適格被告，以行政許可法第二十五條關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)

一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”的規(guī)定為依據(jù)。第三，“一個(gè)窗口對外”、“并聯(lián)審批”和“一站式審批”制度并沒有改變各個(gè)部門事實(shí)上的行政許可權(quán)，改變的只是許可實(shí)施的運(yùn)作方式和運(yùn)作程序，強(qiáng)化了部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這也是該條規(guī)定與相對集中行政許可權(quán)的本質(zhì)區(qū)別所在。我國行政許可法中尚未對綜合效力問題作出進(jìn)一步的規(guī)定，故只能走令人生畏的并列許可之路。此種情形的適格被告仍然是各個(gè)負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。

行政許可法對第三人制度有著特別規(guī)定，其著力于制度創(chuàng)新，聽取第三人意見制度、聽證制度、說明理由制度等，使行政許可的實(shí)施程序充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則和便民原則。第一，在行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定前，設(shè)置保護(hù)第三人合法權(quán)益和社會公共利益的相關(guān)程序。比行政處罰法進(jìn)一步強(qiáng)化行政許可中的聽證程序，較為完善的保護(hù)第三人的程序制度和實(shí)體制度。第二，進(jìn)一步擴(kuò)大第三人利益范圍，并規(guī)定了涉及不特定多數(shù)人的利益的公告制度，職權(quán)法定原則和自由裁量權(quán)的有機(jī)結(jié)合，蘊(yùn)含著行政酌處權(quán)的正當(dāng)行使。第三，利益范圍標(biāo)準(zhǔn)，行政許可法對第三人制度的規(guī)定，涉及到不確定的法律概念，諸如“涉及公共利益”或者“利害關(guān)系人范圍”等，其實(shí)質(zhì)為利益范圍標(biāo)準(zhǔn)的界定。第四，行政許可訴訟第三人在主體方面具有多樣性，且申請人與部分利害關(guān)系人訴訟角色可以置換。在相關(guān)人訴訟規(guī)則下，原告與第三人的實(shí)體要件均系利害關(guān)系人，其區(qū)別主要在程序意義上，誰率先提出行政訴訟誰即為原告，該訴訟形成以后，其他利害關(guān)系人無需再啟動(dòng)新的行政訴訟程序，而只需直接提出訴訟請求加入訴訟程序成為第三人。對由誰當(dāng)原告則沒有非相對人不可的限制，可以是相對人為原告、利害關(guān)系人為第三人，也可以利害關(guān)系人為原告，相對人為第三人。故原告、第三人訴前角色可以置換。在行政許可案件的司法審查中，不容忽視第三人問題。

五、行政許可案件的事實(shí)審

行政許可案件的事實(shí)審，主要是圍繞證據(jù)規(guī)則中的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證進(jìn)行。行政許可案件的舉證需要關(guān)注六個(gè)問題：

第一，行政許可是依申請的行政行為，行政許可申請人在舉證責(zé)任中負(fù)有提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料的初步證明責(zé)任。申請人對申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，在實(shí)施中可能會產(chǎn)生如何區(qū)分申請人與行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的責(zé)任問題。有些行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)實(shí)行形式審查，由申請人自己對申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)是可以的。但是，對行政機(jī)關(guān)實(shí)行實(shí)質(zhì)審查甚至實(shí)地核查、當(dāng)面檢查的，如果規(guī)定由申請人對申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，是否意味著行政機(jī)關(guān)對此不承擔(dān)責(zé)任，如果行政機(jī)關(guān)對此不承擔(dān)責(zé)任，就很難保證行政機(jī)關(guān)依法盡職地履行實(shí)質(zhì)審查責(zé)任；如果行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)與申請人的責(zé)任如何區(qū)分，行政機(jī)關(guān)如何承擔(dān)其審查職責(zé)，需要在理論和實(shí)務(wù)中進(jìn)一步研究界定。

第二，免除行政許可申請人舉證責(zé)任的正當(dāng)事由。盡管行政許可申請人在舉證責(zé)任中負(fù)有提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料，但是，如果因行政許可機(jī)關(guān)受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的，可以免除行政許可申請人的舉證責(zé)任。

第三，行政許可法僅僅是對電子證據(jù)作了倡導(dǎo)性的規(guī)定。

第四，作為訴訟第三人的被許可人提供證據(jù)證明被訴行政行為的合法性問題。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供行政許可的證據(jù)、依據(jù)的，視為行政許可行為沒有證據(jù)、依據(jù)。但是，撤銷該行政許可將給作為訴訟第三人的被許可人或者公共利益造成重大損害的，被許可人向人民法院提供證據(jù)證明行政許可合法的證據(jù)、依據(jù)，用以證明行政許可行為合法性的證據(jù)和依據(jù)是否采納的問題，對之在審判實(shí)務(wù)中區(qū)分三種情形：一為第三人提供的證據(jù)是被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)采納的證據(jù)，因丟失或其他原因未能向法院提供；二為第三人提供的證據(jù)是被告在作出具體行政行為時(shí)未曾收集的證據(jù)；三為第三人提供的證據(jù)是被告怠以舉證責(zé)任或者被告考慮了不相關(guān)因素，故意不舉證。對于第一種情形法院應(yīng)予采納，因?yàn)樵撟C據(jù)是行政機(jī)關(guān)在行政程序中已經(jīng)采納的證據(jù)，只是由于法律上規(guī)定的“正當(dāng)事由”不能向法院提供，而第三人向法院提供了，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該證據(jù)是證明被訴具體行政行為合法性的證據(jù)。對于第二種情形法院不予采納，因?yàn)樵撟C據(jù)不屬于被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集的證據(jù)，故第三人提供的證據(jù)不能作為證明被訴具體行政行為合法性的證據(jù)使用。對于第三種情形最為復(fù)雜，因?yàn)樾姓S可是一種賦權(quán)行為，就像一把雙刃劍，對被許可人有利，也可能對利害關(guān)系人或者公共利益不利，如果利害關(guān)系人提起行政訴訟，作為許可機(jī)關(guān)的被告考慮到利害關(guān)系人的利益甚至不當(dāng)利益，故意在訴訟中怠以舉證，以使該許可行為沒有證據(jù)或者依據(jù)，使其處于被撤銷的境地。訴訟中的第三人被許可人當(dāng)然可以提供證據(jù)以證明被訴行為的合法性，以維持行政許可行為，保護(hù)自己的合法權(quán)益。此種情形的證據(jù)法院應(yīng)予采納。但是，第三人提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是被訴許可行為在行政程序中就已存在的證據(jù)。

第五，法院依申請調(diào)取的證據(jù)或者法院依據(jù)職權(quán)調(diào)取的證據(jù)證明被訴行政許可行為合法性的問題。法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)必須基于“公共利益”，且為了公共利益，法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)可以是被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)，但不得作為證明被訴具體行政行為合法性的證據(jù)。法院依申請調(diào)取證據(jù)只能根據(jù)原告或者第三人的申請，一般不能依被告的申請而調(diào)取證據(jù)。且法院調(diào)取證據(jù)的目的不得為證明被訴具體行政行為的合法性而調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。

第六，行政許可行為中的規(guī)范性文件如果作為依據(jù)適用則不屬于證據(jù)，無需適用證據(jù)規(guī)則，而應(yīng)適用法律適用規(guī)則。

行政許可案件的質(zhì)證應(yīng)當(dāng)遵循行政許可法的特殊性，注意證據(jù)質(zhì)證中關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，庭前證據(jù)交換規(guī)則中的自認(rèn)規(guī)則，行政執(zhí)法人員作為證人出庭作證，專業(yè)人員出庭說明制度，被告無正當(dāng)理由拒不到庭的證據(jù)質(zhì)證問題，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等證據(jù)的質(zhì)證問題。

行政許可案件的認(rèn)證，重點(diǎn)需要注意案卷外證據(jù)的排除規(guī)則。行政許可法專設(shè)一節(jié)以3個(gè)條文規(guī)定了聽證，其中第四十八條明確規(guī)定：聽證按照下列程序進(jìn)行：（一）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知申請人、利害關(guān)系人，必要時(shí)予以公告；（二）聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行；（三）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；（四）舉行聽證時(shí)，審查該行政許可申請的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見的證據(jù)、理由，申請人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證；（五）聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無誤后簽字或者蓋章。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。“聽證就是根據(jù)案卷作出決定，依案卷作出決定是一個(gè)正式化和法定化的程序，包括提供證據(jù)、對質(zhì)、根據(jù)排他的證據(jù)作出決定等規(guī)則。體現(xiàn)在證據(jù)規(guī)則中則實(shí)行案卷外證據(jù)的排除規(guī)則，即行政許可決定就像法院的判決一樣，只能根據(jù)案卷的記載作出決定，不能以案卷以外的事實(shí)作為基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)不能在聽證之外接納證據(jù)，只能以聽證筆錄作為作出行政決定的惟一依據(jù)。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對行政執(zhí)法案卷專列一條予以規(guī)定：”健全行政執(zhí)法案卷評查制度。“同時(shí)，需要注意證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性（三性）規(guī)則、非法證據(jù)的排除規(guī)則、最佳證據(jù)規(guī)則、自認(rèn)規(guī)則、司法認(rèn)知規(guī)則、妨礙舉證的推定規(guī)則、補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則以及當(dāng)庭認(rèn)證規(guī)則等。

六、行政許可案件的程序?qū)?/p>

行政許可法從某種意義上講可以稱為行政許可的程序法。該法總共83個(gè)條文，其中有近50條涉及行政許可的設(shè)定程序和實(shí)施程序，以確保行政許可客觀公正的實(shí)施，充分賦予行政許可相對人參與權(quán)，盡可能縮短行政許可的時(shí)間，提高行政效率。該法賦予了依法行政、構(gòu)建法治政府的新內(nèi)涵，延伸出司法審查正當(dāng)程序?qū)彽膶彶闃?biāo)準(zhǔn)。

行政許可程序具有法定性、多樣性和分散性的特點(diǎn)，以行政許可程序?qū)ο鄬θ撕戏?quán)益所產(chǎn)生的影響是否具有實(shí)質(zhì)性，可以將行政許可程序劃分為主要行政程序和次要行政程序。主要行政許可程序欠缺將直接影響行政許可行為的合法性，對違反主要程序的行政許可，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷。次要行政許可程序欠缺可由相應(yīng)機(jī)關(guān)予以補(bǔ)正，而不必然帶來撤銷的結(jié)果。以行政許可主體遵守行政許可程序是否具有一定的自由選擇權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，行政許可程序可以劃分為強(qiáng)制性程序和任意性程序。對于強(qiáng)制性程序會發(fā)生合法與否的問題，對于任意性程序則可能發(fā)生合理與否的問題；違反強(qiáng)制性程序在司法審查中將導(dǎo)致該行為的撤銷或重作，違反任意性程序只有在超出法定選擇范圍或選擇極不合理的情況下，在司法審查中才導(dǎo)致該行為的撤銷或重作。以行政許可程序規(guī)范行政許可行為所涉及的對象和范圍為標(biāo)準(zhǔn)，行政許可程序分為外部程序和內(nèi)部程序。其法律意義系明確行政許可程序調(diào)整重心，確立“交叉適用無效”和“分別救濟(jì)”的原則。以行政許可程序所規(guī)范的行政許可行為是具體行為還是抽象行為為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為具體行政許可程序和抽象行政許可程序。違反不同性質(zhì)的行政許可程序，將導(dǎo)致不同的救濟(jì)程序。

行政許可法確立了行政許可程序的聽證制度、案卷制度、行政回避制度、審裁分離制度、說明理由制度、獲取信息制度，從而確立了行政許可的正當(dāng)程序規(guī)則。根據(jù)行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為，從而確定了我國把違反法定程序作為行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。隨著單行法律法規(guī)對程序的規(guī)定，特別是行政處罰法和行政許可法對正當(dāng)程序的規(guī)定，我國事實(shí)上已經(jīng)確立了正當(dāng)程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，且司法實(shí)踐中已經(jīng)有典型案例支撐。

我國行政許可法第七十二條明確列舉了違反程序的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反行政許可法的規(guī)定，有下列情形之一的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：（一）對符合法定條件的行政許可申請不予受理的；（二）不在辦公場所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的；（三）在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的；（四）申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補(bǔ)正的全部內(nèi)容的；（五）未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；（六）依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證的。國外對程序違反的法律效果有無效、得撤銷、得補(bǔ)正三種。我國程序違反的法律效果有得撤銷、確認(rèn)違法或無效、責(zé)令補(bǔ)正、駁回訴訟請求。為此，需要區(qū)分主要程序與次要程序、外部行政程序與內(nèi)部行政程序、羈束行政程序和自由裁量行政程序、授益行政行為程序與負(fù)擔(dān)行政行為程序、重大程序瑕疵與輕微程序瑕疵、考慮國家利益和公共利益的保護(hù)等，來作出不同的裁判結(jié)果。

七、行政許可案件適用法律問題

實(shí)施行政許可法，需要對現(xiàn)行行政許可規(guī)定進(jìn)行清理，清理的范圍包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可；清理的重點(diǎn)為國務(wù)院部門規(guī)章、地方人民政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可。迄今為止，國務(wù)院已經(jīng)決定取消調(diào)整三批行政許可項(xiàng)目，其中前兩批約1300項(xiàng)，第三批495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，取消調(diào)整的行政審批項(xiàng)目幾乎占整個(gè)行政許可項(xiàng)目的一半。修改廢止一千余項(xiàng)法律法規(guī)。自行政許可法實(shí)施以后，凡與行政許可法規(guī)定不一致的，一律無效。在行政許可法實(shí)施之際，行政許可方面法律法規(guī)的適用涉及四個(gè)方面的問題：

第一，新舊法的銜接適用問題。如果行政許可申請人的行為發(fā)生在新法施行以前，行政許可行為作出在新法施行以后，法院審查具體行政行為的合法性，遵循實(shí)體從舊，程序從新原則。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用新法對行為人合法權(quán)益更為有利的，可以遵循從新從優(yōu)原則；適用新舊法均屬違法，但適用新法對行為人處罰較輕，遵循從新兼從輕原則。由于行政許可是一種授益性行政行為，如果變更前的法律對行為人更為有利，變更后的法律未廢止或禁止以前的規(guī)定，適用變更前的法律對公共利益或他人合法權(quán)益不會造成損害的，也可以適用變更前的法律。新舊法的銜接適用在遵循法律基本規(guī)則的前提下，也有例外情形，尤其行政許可案件要視情而定。

第二，法律適用規(guī)則問題。首先，下位法與上位法不一致并不必然導(dǎo)致抵觸。法律是一種闡釋性的概念，法官適用法律的過程就是闡釋法律的過程，并非法律中的每一條文都是沒有缺陷或漏洞的，因此法律規(guī)范之間的不一致或者抵觸是客觀存在的。法官在選擇適用法律的過程中會遇到的問題是法律規(guī)范之間的不一致或抵觸問題。不一致和抵觸的關(guān)系可以用兩句話概括：不一致不一定是抵觸；抵觸一定是不一致。不一致的范圍要大于抵觸。關(guān)于抵觸，學(xué)界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識不盡一致，曾進(jìn)行了長期反復(fù)的討論，目前在兩點(diǎn)上多數(shù)人取得共識：一是憲法、法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的，地方性法規(guī)不得作出相反或者不一致的規(guī)定；二是地方性法規(guī)不得超越法定權(quán)限，未經(jīng)授權(quán)對屬于中央專屬立法權(quán)限的事宜作出規(guī)范。如若越過了這兩條界限，就應(yīng)該認(rèn)為是與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，作一些具體規(guī)定、分解或補(bǔ)充，將法律規(guī)定的原則具體化，增強(qiáng)可操作性等均不屬于抵觸。其次，下位法與上位法不一致，但下位法與上上位法相一致。一般而言，法律規(guī)范的位階秩序是明確的，當(dāng)下位法與上位法相抵觸時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)遵循上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。但下位法盡管與上位法不一致，卻與上上位法相一致，法官此時(shí)就不能簡單適用上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則，而應(yīng)視具體情況選擇適用與上上位法相一致的法律規(guī)范。最后，法律適用中的特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為法律適用中“總則優(yōu)于分則”，此觀點(diǎn)恰恰與“特別法優(yōu)于普通法”的規(guī)定相反。人民法院在適用法律規(guī)范的過程中需要注意進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)則，諸如特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定、分則優(yōu)于總則、一般列舉規(guī)定優(yōu)于概括規(guī)定、具體規(guī)定優(yōu)于抽象規(guī)定的規(guī)則等等。如行政許可法第六節(jié)“特別規(guī)定”就優(yōu)于一般行政許可程序的規(guī)定，該法第五十一條明確：“實(shí)施行政許可的程序，本節(jié)有規(guī)定的，適用本節(jié)規(guī)定；本節(jié)沒有規(guī)定的，適用本章其他有關(guān)規(guī)定。”

第三，不確定的法律概念和法律后果的自由裁量。不確定的法律概念是指在法律規(guī)范的構(gòu)成要件中，意義不明確、內(nèi)涵和外延具有流動(dòng)性的概念。如行政許可法中的“公共利益”、“利害關(guān)系”等概念。法律后果的自由裁量是指對已確定的構(gòu)成要件，可以有兩種以上的法律后果可供選擇。如行政許可法第六十九條關(guān)于“可以撤銷”、“應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、“不予撤銷”的規(guī)定，充分體現(xiàn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，利益衡量于公共利益、個(gè)人利益和第三人利益之間。

第四，世界上只有我國頒布施行了一部統(tǒng)一的行政許可法，行政許可法的有關(guān)規(guī)定需要與單行法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定相結(jié)合。同時(shí)，注意國務(wù)院的決定，其法律位階為憲法第八十九條規(guī)定的相應(yīng)位階。

八、司法審查中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則主要體現(xiàn)在行政許可法中的第八條和第六十九條中。該法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”該條的規(guī)定標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了確認(rèn)，有利于構(gòu)筑誠信政府，樹立法律的信仰。

我國法律首次確認(rèn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，意味著司法審查對授益性行政行為的審查，將更多遵循社會公益和個(gè)人權(quán)益之間的利益衡量，更多地適用比例原則。比例原則在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均被稱為相應(yīng)法律部門中的“帝王條款”。行政許可法第六十九條對行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可的行為，規(guī)定了“可以撤銷”、“應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、“不予撤銷”。其根本原因就在于，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在各種利益之間的衡量。利益衡量需要考慮四個(gè)方面的因素：一為衡量撤銷行政許可決定對相關(guān)各方利益的影響，當(dāng)撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；當(dāng)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，但撤銷該行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應(yīng)當(dāng)不予撤銷；當(dāng)撤銷違法的行政許可不符合比例原則的，不應(yīng)當(dāng)予以撤銷；當(dāng)撤銷違法行政許可不符合行政效率和保持行政法律關(guān)系相對穩(wěn)定的原則的，不應(yīng)當(dāng)撤銷。二為衡量引起行政許可決定違法的性質(zhì)及程度，對于程序違法不影響行政許可決定正確性的，且通過事后補(bǔ)救能夠糾正行政許可程序違法的，則沒有必要撤銷行政許可決定；對于行政許可申請人確實(shí)不符合許可條件的，則有撤銷行政許可的必要。三為衡量引起行政許可決定違法的原因，如果被許可人以欺騙、賄賂等手段取得的行政許可，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷，如果因行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)造成行政許可決定違法的，則要結(jié)合利益衡量原則決定是否撤銷。四要衡量違法行為存續(xù)時(shí)間的長短，以相應(yīng)決定是否撤銷行政許可決定。撤銷與否的實(shí)質(zhì)在于信賴?yán)姹Ｗo(hù)。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)的方式為存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。財(cái)產(chǎn)保護(hù)則涉及到行政補(bǔ)償?shù)姆纱_認(rèn)、行政補(bǔ)償?shù)姆秶⒀a(bǔ)償請求人和補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償?shù)姆绞胶陀?jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問題。這些問題必將成為行政訴訟法、國家賠償法和行政補(bǔ)償法修改與制定的重要內(nèi)容之一。

九、行政許可案件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和密度

行政訴訟法第五十四條規(guī)定了司法審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，其對于行政處罰類案件的審查標(biāo)準(zhǔn)更為適合。行政許可案件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合行政許可法的規(guī)定進(jìn)行研究探索，應(yīng)當(dāng)類型化。如對于作為的行政許可行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：相對人是否申請，相對人是否具備法定條件，許可機(jī)關(guān)是否具有法定職權(quán)，許可機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)是否正確，許可機(jī)關(guān)是否違反法定程序，許可機(jī)關(guān)是否濫用職權(quán)等。對于不作為的行政許可行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：相對人是否依法提出申請，相對人是否符合法定條件，許可機(jī)關(guān)是否說明理由，不作為是否有法定阻卻事由，許可機(jī)關(guān)是否有不履行或遲延履行的行為，許可機(jī)關(guān)是否存在其他違法情形等。

司法審查的程度亦即司法審查的密度，在行政許可法中需要進(jìn)一步研究，對于概括性行政許可情形，法院不應(yīng)作深層次判決；對于特定性行政許可情形，如可以當(dāng)場決定行政許可與否的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)無自由裁量余地，又無數(shù)量限制，不影響公共利益和他人利益的，法院可以作出深層次判決。

憲法第四次修正案明確規(guī)定了兩種情形的補(bǔ)償，行政許可法對于信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式的補(bǔ)償也作了特別規(guī)定，對于行政補(bǔ)償范圍、行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、行政補(bǔ)償程序、行政補(bǔ)償判決的程度亟須正面直視和研究解決。

十、準(zhǔn)確把握行政許可法的立法精神，忠誠履行司法審查的憲政職責(zé)

行政許可是世界上大多數(shù)國家政府實(shí)施行政管理的手段，但是，各國對行政許可卻沒有統(tǒng)一的立法。制定行政許可法，可以說是中國立法的創(chuàng)舉，是為了規(guī)范設(shè)定行政許可行為、實(shí)施行政許可行為的現(xiàn)實(shí)需要；減少行政審批，深化行政管理體制的體制需要；履行承諾，適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢的國際需要。行政許可法在遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任原則的整體框架思路下，明確確立了行政許可必須遵循的六大基本原則和五項(xiàng)重要制度。六大原則為：合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟(jì)原則，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，監(jiān)督原則。五項(xiàng)基本制度為：行政許可的設(shè)定范圍制度，行政許可的設(shè)定權(quán)制度，行政許可的實(shí)施制度，行政許可監(jiān)督制度，法律責(zé)任制度。力求推進(jìn)以法律的形式構(gòu)建職權(quán)有限政府、服務(wù)型政府、規(guī)則導(dǎo)向型政府、誠信政府、責(zé)任政府、法治政府的歷史進(jìn)程。

行政許可法所規(guī)定的六大原則和五項(xiàng)制度，與國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》所要求的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等制度有驚人的相似之處。我們有理由認(rèn)為，行政許可法的頒布實(shí)施是十年左右建設(shè)法治政府的重要組成部分，人民法院在行政許可案件的司法審查中負(fù)有歷史性的憲政職責(zé)。