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中華人民共和國行政許可法自從2004年頒布實施以來已有4年多時間。行政許可法的頒布施行，對保護公民、法人或其他組織的合法權益，深化行政審批制度改革，推進行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進政府職能轉變，從源頭上預防和治理腐敗，保障和監督行政機關有效實施行政管理，都起到了重要的推動作用。但是在行政許可過程中仍然存在著許多突出的問題，例如“行政許可亂收費問題、行政許可執法人員業務素質低問題、行政許可程序繁瑣問題、行政許可實施主體不合法問題”等等，但是行政相對人反映最為強烈的莫過于行政許可過程中的公正性問題。本文僅就國家職業資格行政許可中存在的這一問題擇要論述。
一、公正和行政公正簡論
正義是人類社會至高無上的標準,公正則是法律的最高價值。美國著名哲學家羅爾斯曾指出，公正是“社會制度的首要價值，正像真理［作者簡介］馬志清（1970—），男，江蘇徐州人，講師，碩士，研究方向：勞動和社會保障。
是思想體系的首要價值一樣。”①公正意味著每個人在同等情況下應得到同等對待。一般來說，公正意味著維護正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。??行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人，具體包括實體公正、程序公正和形象公正等諸多方面。促進行政公正不僅是依法行政和依法治國的要求，而且是科學發展觀核心以人為本的要求，也是建立現代和諧社會的要求，更是國家工作人員要全心全意為人民服務的宗旨要求。
二、國家職業資格行政許可中不公正現象的顯性與隱性表現
（一）顯性表現
1、對行政相對人的申報資格審查，適用的標準不統一。國家職業資格共分五個等級，即初級、中級、高級、技師、高級技師，每個等級都有相應的申報資格條件，涉及到年齡、學歷、工作經歷、技能水平、工作成果等參考因素。這些標準條件的設定和適用不僅在不同地區存在很大差異，而且在同一個地區也存在很大差異，甚至在同一個政府認證機構對不同行政相對人適用不同的標準。例如職業院校的本科畢業生在A地可以直接申報高級，在B地則不能。
2、對行政相對人認證適用的技術標準不統一。主要表現在三個方面：一是職業標準不統一。國家職業標準是在職業分類的基礎上，根據職業（工種）的活動內容，對從業人員工作能力水平的規范性要求。它是從業人員從事職業活動，接受職業教育培訓和職業技能鑒定以及用人單位錄用、使用人員的基本依據。為了統一認證質量和認證標準，國家職業標準由人力資源和社會保障部統一制定并定期公布。但是在對行政相對人具體認證過程中，各地執行國家職業標準的情況千差萬別：有的地區嚴格按國家標準實施認證；有的只采用其中的一個或幾個模塊；還有的則完全拒絕執行擅自制定本地區標準。二是認證設備實施的技術標準不統一。對行政相對人進行職業能力認證，需要利用一系列的相關設備和實施以及檢測儀器，創設和諧的技術環境，但是，在具體職業能力認證實踐中不同行政相對人所處的技術環境是不同的。三是考評人員的技術水準不統一。職業能力認證既是一項客觀性比較強的工作，同時也具有一定的主觀性，考評人員的技術水準對認證結果的認定具有較大的影響。從目前職業能力認證考評人員隊伍的總體情況來看，考評人員的素質參差不齊，相同職業的考評人員之間，其專業能力水平和認證能力水平具有較大差異。
3、行政相對人獲取國家職業資格證書的期限不統一。就申報相同職業和相同等級的行政相對人而言，有的從報名到獲取職業資格證書只需一周時間；而有的則必須經過兩個多月甚至更長時間。
4、執行職業資格許可的行政主體不統一，行政相對人須獲得多頭許可。目前在職業資格行政許可中，除了勞動保障部門頒發的職業資格證書外，其它行業和部門還設置了種種從業資格證書。例如安全生產監督部門頒發的特種作業操作證、交通部門頒發的運輸從業資格證、外經部門頒發的商務師、公安部門頒發的駕駛證等等。這些證書盡管名稱不同，獲取途徑不同，但是在性質和功能上是一樣的，都是要求行政相對人在從事某種職業前必須具備一定的職業能力，否則不能上崗。因此，為了順利就業，一個行政相對人有時不得不考取多個相同職業類別的資格證書。例如一個行政相對人要從事電工職業，就必須同時取得勞動和社會保障、安全生產監督管理、供電三個部門的許可，分別取得相應職業資格證書、特種作業資格證書和進網作業證三個證書方能上崗。
5、處理職業資格行政許可爭議的有效機制還沒有建立起來。行政公正一個重要的要求是設立完善的行政爭議處理機制。職業資格許可是一項政策性和技術性都比較強的行政行為，當當事人雙方發生爭議時，在行政聽證、仲裁、行政復議等事關維護行政相對人申辯權和控訴權的救濟程序必然有特殊的要求。但是當前這些相關的法律機制還沒有正式建立，職業資格許可行政相對人的申辯權和控訴權沒能得到充分有效的維護。
（二）隱性表現
人情關系和權錢交易在我國的行政管理和行政執法活動中一直是影響依法行政、公正行政的兩個難以治愈的隱形惡性腫瘤。在國家職業資格行政許可中，這種現象也同樣不可避免，少部分行政相對人憑人情或憑金錢通關，不經認證程序或僅僅走走形式就可獲取國家職業資格證書，特別在某些邊遠的縣（市）區，這類問題表現得更加突出。這兩種不公正現象盡管是隱性的，但是引致的后果是極為嚴重的。
在國家職業資格行政許可中，上述種種不公正現象的產生并不是偶然的，而是有著深刻的政治經濟和法律等多方面的根源。但是筆者認為，國家職業資格證書制度立法層次低、立法不完善、執法不嚴等法律方面的因素是最為根本的原因，也是最迫切需要解決的問題。
三、國家職業資格行政許可不公正引致的表層和深層問題
（一）表層問題
1、引致用人單位對員工職業能力評價的不公正和待遇的不公正。由于職業資格行政許可中不公正因素的存在，導致職業資格證書對行政相對人職業技能水平的證明能力下降，職業資格證書的權威性降低，職業資格證書的等級水平不能客觀地反映出員工的實際技能水平。因此用人單位憑職業資格證書很難對員工的職業技能水平作出客觀公正的評價，從而在員工的待遇上也會出現不公正。
2、引致就業的不公正。職業資格證書是就業的通行證，對于國家規定的就業準入職業，從業人員必須持證上崗，由于職業資格行政許可中不公正因素的存在，就可能出現在就業準入職業崗位上職業能力弱者排擠掉職業能力強者的不公正現象。
（二）深層問題
1、為國家和人民的生命財產安全帶來隱患。國家實行就業準入的職業都是涉及國家和人民生命財產安全的職業，這些職業對從業人員的職業技能水平都有較高的要求。由于職業資格行政許可中的不公正因素的存在，就可能導致職業技能不合格的從業人員進入這些職業，從而為國家和人民的生產生活及消費帶來較大的安全隱患，給國家和人民帶來不應有的損失。
2、影響社會穩定和社會和諧。對行政相對人職業能力評價的不公正及至就業和待遇的不公正，或者在面對不公正時不能很順利地得到社會救濟，那么行政相對人就會產生對社會的不滿情緒，影響社會穩定和社會和諧。
3、浪費社會資源，增加行政管理成本。由于職業資格行政許可的行政主體不統一，行政相對人重復持證，不僅加重了行政相對人的經濟負擔，增加了行政相對人的能耗，而且增加了職業技能鑒定成本和行政管理成本。
四、加強和完善法律機制，促進國家職業資格行政許可公正
促進國家職業資格行政許可公正最根本的途徑是加強法律機制建設，完善國家職業資格立法，推進依法行政。
（一）要加強職業資格實體立法，盡快出臺專門的職業資格行政法規或法律，促進職業資格許可實體公正。我國實行國家職業資格證書制度已經有10多年時間，但是直至目前國家還沒有出臺一部具體的法律或行政法規來規范職業資格行政許可行為。在《勞動法》、《職業教育法》、《就業促進法》中，職業資格證書制度只是作為原則性條款出現，而對執行職業資格許可的行政主體及行政相對人的權力（利）、義務；職業資格許可范圍；職業資格認證指導機構和職業資格認證機構的法律性質、法律地位、具體職能職責、核準登記條件、職業資格證書的法律效力等關于職業資格許可的諸多實體方面都缺乏具體的法律規范。現在用于指導和規范勞動和社會保障部門執行職業資格行政許可的規范性文件是1993年印發的《職業技能鑒定規定》（勞部發［1993］134號）、1994年頒發的《職業資格證書規定》（勞部發［1994］98號）和2000年7月1日頒發的《招用技術工種從業人員規定》（部長令第6號）。這三部規范性文件不僅內容籠統、立法層次低（層次最高的也只是部門規章），而且已經和市場經濟發展及依法行政的迫切需要不相適應，因此亟須提高職業資格立法層次，出臺一部系統的職業資格行政法規或法律，以規范職業資格行政許可行為。
（二）要加強相關程序立法，進一步規范職業資格認證程序，促進程序公正。為加強職業資格認證程序管理，原勞動部及勞動和社會保障部先后印發了《職業技能鑒定工作規則》（勞培司字［1996］58號）、《職業技能鑒定考評人員管理工作規程（試行）》（勞社培就司函［2003］117號）、《職業技能鑒定質量督導工作規程》（勞社培就司函［2003］126號），對規范職業資格認證程序，促進職業資格許可公正發揮了一定作用，但由于它們只是一般的業務指導性文件，不是規范性的法律文件，不具備法律的強制性功能，因此被執行和遵守的力度較小，取得的實效不大。同時，職業資格認證程序涉及的影響公正問題的因素很多，需要重點規范的方面也很多，例如國家職業標準的執行問題、職業資格認證的相關技術設備設施標準問題、職業資格認證的安全保障問題、職業資格的行政許可期限問題、職業資格證書的補發和年審程序問題等等，至今還沒有頒布相關的規范性文件加以規范。因此執行國家職業資格行政許可的主體在程序上自由裁量的空間比較大，為其專斷和濫用行政權力留下了可乘之機，也為行政不公正創造了機會和條件。
（三）建立和完善國家職業資格行政許可相對人的救濟制度。建立專門的國家職業資格行政許可聽證制度、行政許可仲裁程序制度和行政許可復議程序制度，切實維護國家職業資格行政許可相對人的申訴權和控辯權。
（四）要強化職業資格認證工作人員隊伍的職業道德意識及服務意識，促進形象公正。工作人員的工作作風和服務態度，不僅影響著工作人員自身的形象，而且直接影響著行政是否公正。因此必須加強職業資格行政許可工作人員的服務意識和宗旨意識，促進形象公正。
（五）對職業資格行政許可扎口管理。建議由新組建的人力資源和社會保障部門統一執行，這不僅可以有效地促進職業資格行政許可公正，而且還可以節約大量的相關社會資源，方便職業資格管理，推進依法治國。