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江蘇省吳江市自2008年起，對全市行政職能部門實施行政許可、審批（包括行政服務），進行“兩集中、三到位”改革。在不增加人員編制、不增加內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量和不新增中層領導職數(shù)的前提下，對市級各行政職能部門歸并許可、審批職能，整合內(nèi)設機構(gòu)，通過單獨設立或增掛設立行政服務科，并且集中行政許可、審批事項及權(quán)限等措施，將部門的行政許可、審批事項相對集中到一個科室，在此基礎上，將各部門的行政服務科成建制集中到市行政服務中心。同時要求各部門的行政許可、審批事項進駐“中心”到位，對“中心”窗口授權(quán)到位，“中心”窗口負責人按要求配備到位。吳江市水利局也在“兩集中、三到位”的改革對象之列。

一、“兩集中、三到位”改革成效

1.水行政許可的職能得以理順，審批事項更為集中，審批流程更為優(yōu)化結(jié)合工作實際，吳江市將原來分散的行政許可審批權(quán)集中在行政服務科，比如原取水許可審批由窗口接收后再送到水資源管理辦公室，由水資源管理辦公室審查，審批通過后再提交窗口，由窗口履行收發(fā)手續(xù)，送交行政許可相對人。其他許可項目同樣由窗口接收，再送到各相關(guān)科室審查、審批，再由窗口履行收發(fā)手續(xù)。現(xiàn)將所有行政許可審批項目全部放在行政服務科（水利窗口），實施取水許可、水利工程管理范圍內(nèi)建設項目審查、河道采砂（土）、入河排污口設置等受理、審查、決定和辦證工作一條龍服務制度。

2.審批所需時間更加縮短，行政效能得以提高，辦事群眾更加滿意未實施“兩集中、三到位”前，水行政許可相對人辦事費時又費力，很不方便。“兩集中、三到位”將水行政審批職能集中后，吳江市水利局全面梳理審批事項，不斷簡化審批環(huán)節(jié)，切實優(yōu)化審批流程，將踏勘、驗收等環(huán)節(jié)的調(diào)度權(quán)授予行政服務科（水利窗口），由行政服務科（水利窗口）具體安排時間和人員辦理，保證受理、審核、收費、送達等環(huán)節(jié)在窗口“一站式”完成。實施以來，窗口又開展了提速行動，對所有水行政許可事項的審批流程進行優(yōu)化整合，承諾辦結(jié)時限由20個工作日提速為4個工作日。實際在辦理過程中平均每件的行政許可時間僅為2.5個工作日，為群眾提供了便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的辦事平臺，做到了“窗口受理、透明動作、承諾服務、限時辦結(jié)”，進一步推動了機關(guān)作風改進和效能建設發(fā)展。2011年1—10月共辦結(jié)的110件水行政許可中，按時辦結(jié)率為100%，承諾件提前辦結(jié)率及群眾滿意率為100%（群眾滿意率分為三塊評分所得，窗口評分器打分、行政許可相對人在行政服務中心前臺打分、電話回訪評分）。

3.優(yōu)化了隊伍結(jié)構(gòu)，提升了服務水平按照“二集中、三到位”的要求，市水利局新設立了行政服務科，并按照“三定”方案明確各項水行政許可事項的審批權(quán)向行政服務科集中，這對行政服務科的工作人員是一個挑戰(zhàn)，不但要懂相關(guān)水法律法規(guī)，還要懂水利業(yè)務，有一線工作經(jīng)驗。通過全市水利系統(tǒng)中層干部競聘考試，挑選出兩位年紀輕、學歷高、具有基層經(jīng)驗、工作踏實肯干的人員，配優(yōu)配強了行政服務科科長及副科長。為進一步提高服務經(jīng)濟、服務群眾的能力，又通過系統(tǒng)培訓，認真熟悉區(qū)域水系規(guī)劃、水功能區(qū)劃、工程建設和管理技術(shù)規(guī)范和標準。為盡快縮短磨合期，又主動加強橫向、上下溝通，局機關(guān)各職能科室、部門密切配合，支持行政服務科開展工作，各基層站所主動做好申辦事項的事前服務和事后監(jiān)管，幫助申請人盡快完成審批的相關(guān)準備工作，構(gòu)筑了一條高效、順暢的水行政許可橋梁。

二、現(xiàn)行水行政許可工作中存在的不足

《行政許可法》和《水行政許可管理辦法》的各項規(guī)定和要求是衡量水行政許可工作開展情況好壞的標準。具體來講，水行政許可必須符合合法、合理、效能、責任以及監(jiān)督原則。現(xiàn)就吳江市水行政許可工作開展中出現(xiàn)和遇到的情況進行分析，指出具體執(zhí)行中存在的一些不足。

1.行政審批部門職能未理順目前仍有一些審批事項存在職能交叉的問題。這些問題主要集中在水利與交通、國土、城管等部門。突出表現(xiàn)在一件事情多個部門負責，部門之間職責界定不清，邊界模糊，職能運行協(xié)調(diào)配合機制不夠健全。如存在以下情況：①城管局《城區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設項目審批》與水利局《河道管理范圍內(nèi)建設項目審查》審批范圍相重復，給行政許可審批工作帶來麻煩。②在占用水利工程管理范圍上與規(guī)劃、國土部門的理解不一致，從而造成規(guī)劃、國土部門不經(jīng)水利部門同意就擅自將水利工程管理范圍內(nèi)的土地出售，甚至將土地紅線劃到河道內(nèi)。③交通部門在修建公路橋梁時，某些部分未到水行政主管部門辦理河道管理范圍內(nèi)建設項目審查，嚴格講應該是違章建筑，但在橋梁建成后，交通部門卻按照公路的相關(guān)法律法規(guī)，將一些過河管道納入其管理范圍內(nèi)，使水利部門無法對靠近公路的跨河、穿河、穿堤、臨河的管道等建筑設施進行正常有效的管理。

2.對水行政許可的認識和申辦率不高水行政許可是水行政主管部門管理水事活動、維護水事秩序的重要手段。雖然每年進行水法宣傳時都會強調(diào)水行政許可相關(guān)法律法規(guī)，但隨意占用河道、任意取水的情況時有發(fā)生，擾亂了正常的水事秩序。①各級政府在實施開發(fā)建設項目過程中對涉水項目的水行政許可認識不深刻。未經(jīng)審批擅自填、堵、束河道和侵占水面、占用堤防現(xiàn)象比較嚴重，比如全市道路建設中涉河橋梁絕大部分未經(jīng)水利部門審查，只考慮道路的美觀與實用，未能考慮防洪、水體流動造成水質(zhì)變差等影響，形成斷頭河、束水河，嚴重影響了河道的健康。更為嚴重的是在土地開發(fā)建設過程中，擅自填堵河道以求增加建設用地，特別是在新建的工業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)村拆遷安置區(qū)，這一問題更加突出。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為水利局的基層單位與涉水活動的主體接觸頻繁，水利站工作人員對水行政許可的認識水平直接影響涉水活動主體對水行政許可活動的認識水平。部分水利站工作人員對水行政許可認識不高，不按法律規(guī)定辦理水行政許可手續(xù)，往往以水事協(xié)議進行處理。比如有些河道工程占用，不經(jīng)水行政主管部門審批，水利站與占用單位簽訂收費合同后就同意其占用。這種處理方式淡化了水事活動主體的水行政許可意識，影響了水行政許可的權(quán)威性，對水政監(jiān)察也形成了執(zhí)法障礙。

3.水行政許可項目的后續(xù)監(jiān)管不夠到位水行政許可的監(jiān)管內(nèi)容主要包括兩部分：一為應辦水行政許可而未辦的項目，二為已經(jīng)水行政許可審批，但未按審批規(guī)定實施的項目。目前這兩部分均存在不同程度的問題，如因重事項許可輕事后監(jiān)管，上下溝通有時不及時、不銜接等造成的審批與監(jiān)管脫節(jié)。辦理了水行政許可并獲準開工建設的項目，日常的監(jiān)管工作主要應由各站所負責，但由于業(yè)主或施工企業(yè)的種種原因，再加上各站所的管理水平參差不齊，又缺乏必要的監(jiān)管制度，導致許可項目的監(jiān)管有名無實。例如辦理河道占用證的單位任意擴大占用范圍，破壞河道堤防情況時有發(fā)生，如得不到及時制止會嚴重影響河湖水利功能的正常發(fā)揮。

三、提高水行政許可工作水平的措施與對策

水行政許可是水行政機關(guān)依法對涉水項目實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段。水行政許可工作在保護水工程安全，保護水資源、水環(huán)境，促進人水和諧、水資源的可持續(xù)利用等方面發(fā)揮了事前把關(guān)的重要作用。水資源是有限的，需要很好的保護和合理的配置。水工程事關(guān)人民的生命財產(chǎn)安全，水環(huán)境已成為人們關(guān)注的重點，因此，加強水行政許可工作，不斷創(chuàng)新行政審批方式，解決行政審批中出現(xiàn)的新問題，在當前具有現(xiàn)實意義。對照行政許可法和水行政許可管理辦法的要求，應不斷完善和改進水行政許可工作，使水行政許可工作的功能和作用協(xié)調(diào)一致。為此提出措施和對策建議：

1.加強溝通與宣傳，提高水行政許可申辦率目前，許多行業(yè)不了解河道管理范圍內(nèi)建設項目的報批程序和意義，不知道建設項目在立項之前應征求河道管理單位的意見，當水政監(jiān)察人員日常巡查中發(fā)現(xiàn)并責令其補辦手續(xù)時，其施工設施圖早已完成，工程概算也已批準，致使河道管理單位要求的設計修改、補救措施等難以介入。針對這種情況，首先，要從源頭上進行控制，要與市發(fā)展改革部門進行充分的溝通，在建設項目立項中，只要有涉水的內(nèi)容，均讓其嚴格按照相關(guān)水法規(guī)的要求，在建設項目立項之前取得水行政主管部門的審查意見后才可申請立項。其次，充分利用世界水日、中國水周等活動宣傳普及水利法制知識，切實增強各類組織進行水事活動時辦理水行政許可的意識。第三，要加大水政監(jiān)察力度，形成水政監(jiān)察考核機制，廣泛宣傳行政處罰的典型案例，提高水行政執(zhí)法的權(quán)威性，強化水行政許可的嚴肅性，切實維護好水行政許可管理秩序。

2.加大水行政許可項目的后續(xù)監(jiān)管力度水行政機關(guān)應當對水行政許可事項的實施過程進行監(jiān)督，審查水行政許可相對人是否按照取得的水行政許可批準的范圍、內(nèi)容、規(guī)范操作。對技術(shù)性較強的審批事項，應當制定審批技術(shù)規(guī)定。對許可對象偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動或拒不接受行政機關(guān)監(jiān)管等行為，行政審批機關(guān)應當依據(jù)有關(guān)規(guī)定責令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項許可，并依法給予行政處罰。對不履行監(jiān)管義務、監(jiān)管不力、徇私舞弊的科室和負有責任的主管人員以及其他直接責任人員，要給予相應的紀律處分。做好水行政許可后續(xù)監(jiān)督檢查工作，應從以下方面抓起：①行政審批機關(guān)建立監(jiān)督檢查制度和責任追究制度。確定責任科室，落實專人，明確任務，重點抓好水行政許可實施中的開工放線、施工資質(zhì)認定、監(jiān)理和竣工驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。②加大執(zhí)法力度。對水行政許可實施中的違章違法行為，應增大水政執(zhí)法力度，限期整改不打折扣，不留情面，使違規(guī)違法者付出高額成本并從中汲取教訓。③全面實行施工保證金制度，從經(jīng)濟上控制建設單位違章違法行為。④建立項目電子檔案，進行動態(tài)跟蹤，并加強日常監(jiān)督檢查和指導。有些違法違章發(fā)生后，改正的成本很高，作為審批機關(guān)應經(jīng)常進行現(xiàn)場檢查、指導，及時排除隱患，避免一些無法改變的情況發(fā)生。

3.進行水行政許可制度創(chuàng)新，努力構(gòu)建與水利現(xiàn)代化建設相適應的制度體系按照依法行政和水利現(xiàn)代化建設的要求，逐步調(diào)整和理順部門之間的審批職能，并按照精簡、統(tǒng)一、效能和權(quán)責一致的原則，切實解決職能交叉、權(quán)責脫節(jié)和多頭審批等問題。對同一審批項目涉及兩個部門審批的，要加強部門溝通，變“串聯(lián)審批”“一頭審批”為“并聯(lián)審批”，聯(lián)審聯(lián)辦，相互協(xié)調(diào)。在審批實施過程中，要加強職能部門之間、科室之間的協(xié)調(diào)，相互交流信息，增進對雙方行業(yè)法律法規(guī)和技術(shù)要求的了解，取得共贏的效果。要加快開展項目聯(lián)審聯(lián)辦，重點加強同發(fā)改、規(guī)劃、交通、建設、國土和行政服務等部門的協(xié)調(diào)、溝通。水行政許可中存在不少問題，應本著實事求是的精神、科學發(fā)展的理念、腳踏實地的態(tài)度，逐步糾正，逐步改進，直至水行政許可與依法行政和現(xiàn)代化水利的要求相一致。