本站小編為你精心準備了限購令房產稅臨時行政許可參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、引言:到期或“不想”到期的限購令
自2010年房產調控措施實施已一年多，房產調控的核心依據是《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發〔2010〕10號)所確定的“限購令”。根據國務院要求，各直轄市、計劃單列市、省會城市以及一些市場過熱的二三線城市出臺了房產限購具體實施細則，經過一段時間調控，目前房產市場逐步降溫。進行購房限制的48個城市，一些城市未規定限購的期限，一些城市則設定了限購令到期的時間，其中11個城市限購截止日為2011年12月31日。《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發〔2010〕10號)規定:“地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數。”這個“一定時期內”用語模糊，對房產限購措施的具體期限并未明確，它可能導致兩種后果:一方面一些限購令即將到期的城市未明確表態是否要延長期限以及延長至何時，如果現在或今后到期不再延續，將有可能導致房產調控半途而廢;另一方面，由于限購令是相對于一般市場手段簡便而有效的手段，面對中央的考核壓力，它可能會滋生地方政府的長期依賴，放棄對法制的追求。房產限購令正處于尷尬的境地，如何為其尋找到一個合法的退出機制，或如何使其進一步調整獲得正當性、納入法治范疇，是一個擺在各級政府面前的重大問題，也關系到房產調控成果的最終鞏固和今后對類似問題處理的合法性。
二、房產稅不是替代限購令的制度選擇
總理指出:“要利用目前房產市場相持的這段時間，抓緊研究和制定促進房產市場穩定健康發展的治本之策。”［1］由于房產限購是一時性的限制措施，不宜長期化，政府提出要用新的制度來逐步代替限購令，目前呼聲最高的是開征“房產稅”，許多人認為這不僅可解決房產限購的合法性，且可長期施行。在實踐層面，2011年1月，重慶與上海進行了房產稅的初步探索。“2011年10月27日，住房和城鄉建設部部長姜偉新就樓市限購問題回答全國人大常委會委員詢問時表示，目前正在努力建設城鎮個人住房信息系統，一旦全國個人住房信息系統聯網，和銀行、稅務等系統信息統一到一個平臺，就不必再用限購這種行政色彩濃厚的辦法來調節樓市。在全國人大常委會上，姜偉新對更多采用稅收手段調控房價表示贊同。財政部部長助理王保安也表示，下一階段，要抓緊總結重慶和上海的房產稅試點經驗，加快推進房產稅的實施，以使它進一步發揮調控房產市場的作用。”［2］2011年12月的中央經濟工作會議也提出在2012年繼續推進房產稅改革試點。筆者認為，從法治國家層面看，現行體制下房產稅不應是代替限購令的制度選擇。首先，我國現行的稅收征納體制并不符合“稅收法定主義”的根本原則。在憲政國家的視野里，財產權屬于個人，只有經代表全體公民的代議機關同意后才可征稅，這不僅是世界絕大部分國家毫無爭議的社會共識和基本法治原則，也在我國憲法中體現。根據憲法第五十六條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”的表述，“我們更應該從‘否定’和‘權利’的角度強調它的制約權力的深意，即國家非經‘法律’的授權不得征收任何賦稅。換言之，只有有了‘法律’的普遍和明確規定，公民才有‘納稅’的義務……該條款的‘微言大義’之實質就是中國的‘租稅法定主義’”［3］。
憲法第六十二條和第六十七條規定，全國人大有權制定和修改基本法律，全國人大常委會則有權制定和修改非基本法律并可對全國人大制定的基本法律進行修改、補充和解釋。作為規制立法活動的基本法，《立法法》第八條第(六)項和第(八)項分別規定:對非國有財產的征收，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。可見作為國家當然基本制度的稅收制度理應由人大常委會來規范，然而因各種原因，我國人大對稅收的立法基本處于“休眠”狀態，僅有全國人大常委會制定的《稅收征收管理辦法》、全國人大制定的《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》等三部法律，而行政機關則行使了幾乎全部的稅收立法權，各種稅種的開征、征收的稅率、征收的時間等問題基本上都直接由國務院或各部委通過行政法規、規章甚至通知、公告來調整。這種行政壟斷稅收立法權的唯一“依據”是全國人大常委會1984年出臺的《關于授權國務院改革工商稅制有關稅收條例草案試行的決定》，該決定“授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式試行，再根據試行的經驗，加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議”。這是一種沒有明確范圍的“空白”立法授權，國務院不僅自行行使稅收立法權，而且還授權海關總署、國稅總局、財政部等中央部委行使該權力，一些地方政府也根據國務院授權進行規制稅收的立法［3］。《立法法》第十條規定:“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。”這里有兩個內涵:一是禁止授權立法以“空白授權”方式進行，二是禁止授權立法再轉委托或轉授權。全國人大制定的《立法法》位階和效力高于1984年全國人大常委會制定的稅收授權規定，因此改革開放之初以行政便利為目的的該項決定的效力實際已被《立法法》否定。目前上海和重慶的房產稅試點，都未經過人大立法的程序。從法治國家角度看，現行稅收行政主導體制下，用帶有強烈行政性的“房產稅”代替限購令，猶如飲鴆止渴，實為換湯不換藥，并不是一個合法、合理的制度選擇。其次，動輒用稅收進行房產調控，不符合比例原則的精神。“所謂比例原則(VerhaltnismaBigkeitsgr-unds-atz)，亦稱為‘過度禁止原則’(BermaBverbot)，比例原則要求，國家為達至公益目的所采取的手段必須與其所侵害的基本權利間，有相當程度的比例關聯性，而不能為達目的不擇手段。”［4］“廣義的比例原則是包含了三個次要原則，即所謂的‘三分法’，包括妥當性原則、必要性原則及均衡原則，至于狹義的比例原則專指均衡原則而言。”［5］
比例原則要求在房產調控中，應注意各種調控手段對公民權利的影響及大小［6］。稅收具有強制性、無償性的特點，是對公民財產權強行而無對價的征收，在各種調控手段中稅收對公民財產權的直接影響最大，它并非一些政府官員或專家學者所稱的那樣是“一勞永逸且‘美好的調控措施’”。因此，對房產調控應比較各種措施，分別進行目的與手段以及總體上的利益衡量。實際上除限購、限貸、限價等行政措施，還有加息、首付比率等金融措施可用，這是發達國家調整房產市場最根本、最常用且最有效的措施，已行之多年。正如重慶市市長黃奇帆所指出的:“其實，金融對房產最簡單最直接最有效的調控只需要一種，就是首付和按揭的杠桿比……對政府來說，所謂金融對房產的調控，只要討論在零首付和零按揭之間采取什么比例……只要采取這樣的調控政策，運用好首付比這個金融杠桿，將按揭比例固定下來，目前采取的限貸、限價、限購等五花八門的調控措施其實都是可以取消的。”［7］
然而，我國通過金融手段調控房產實際上并未使用到位，即使經過多次加息，銀行法定利率實際上依然是負利率，這也是目前溫州式高利貸以及房產投機大行其道的根本原因之一。“但央行遲遲沒有加息，加息對于此前的借債大戶如大型企業與地方投融資平臺公司等，將帶來沉重的利率壓力……加息動的是大企業的奶酪，不能、不敢觸動既得利益階層，唯一的辦法是以行政手段抑制相對弱勢的階層，比如，不擁有城市戶籍的人，再如，缺乏資金不能在房產市場先期投資的人。”［8］
因此，現在房產調控的根本問題不是開征房產稅，而是實事求是并公正合理地根據市場執行金融調控措施!在未用盡最有效、且對公民財產權傷害最小的符合市場原則的金融手段情況下，貿然開增房產稅與比例原則相沖突。目前高房價的另一重要原因是政府保障房建設的缺位，房產也是商品，受制于供求，供不應求價格就會上漲，供過于求價格就會下跌。雖然中央政府已就保障房開工率與地方簽訂“軍令狀”，但目前竣工入市的保障房較少。因此，應在保障房入市后，觀察增加的供給對房產價格的效果后，再考慮房產稅等對公民權利產生不利影響的措施，這也是比例原則的要求。另外，從財政法治的角度看，關鍵問題也不在于開征房產稅，而是依法理順地方賣地收入的管理體制。地方政府賣地收入目前并不納入預算管理。《預算法》第五十四條規定:“縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準……未經批準，不得調整預算。”第五十五條規定:“未經批準調整預算，各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定。”如能將政府賣地收入納入預算收支管理，就可以通過人大監督來規制地方政府的賣地沖動。而且房產稅未必能調控好房價，反而可能會因增加購房成本而抬高價格，結果可能只是增加了政府的收入而已，這不得不讓人懷疑房產稅開征的目的。因此，在否定房產稅的合理性后，應從其他法律框架尋求代替房產限購令的制度選擇。
三、房產限購令的行政許可性質
(一)房產限購令的定性難題對房產限購令的性質，法學界存在爭論，有學者認為它并非法律上的金融調控，因為“金融調控是指中央銀行依照法律權限和法定程序，通過制定和實施貨幣政策等手段，以調節金融活動為媒介，實現資金供需平衡，最終作用于宏觀經濟的整體的活動”［9］。由于“實施金融監管的機構是國家金融監管當局，監管的對象是金融市場的各類主題及其金融活動，監管的依據是金融法規范”［9］。它也不是具有法律效力的金融監管;限購令等房產調控措施也不屬于《價格法》第三十條的法定干預措施;憲法上的緊急狀態并不明確，根據《突發事件應對法》第三條“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”的表述，突發事件并不包括經濟性極端事件，故行政應急權并不能賦予房產限購令合法性。
(二)房產限購令為何是行政許可———規范的分析與經濟學界和公共政策學界對房產限購令鼓與呼不同，法學界更多的是對限購令的合法性進行質疑［10］［11］［12］［13］［14］。確實，房產限購令對調節過熱的房產市場起了很大的作用，但這并不能掩飾其在行政合法性上的蒼白和如何退出上的尷尬。房產限購令的主要措施有:“對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭(包括借款人、配偶及未成年子女，下同)，貸款首付款比例不得低于30%”［15］。“對第二套房的首付，提高至六成，嚴格1．1倍的利率。各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內，要從嚴制定和執行住房限購措施。原則上對已擁有1套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，限購1套住房(含新建商品住房和二手住房);對已擁有2套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地戶籍居民家庭、無法提供一定年限當地納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，要暫停在本行政區域內向其售房。”［16］筆者認為，根據對限購令內容的分析，可從行政許可的角度對其進行定性。首先，在形式上，限購令符合行政許可形式要件。“廣義的行政許可是包括許可、認可、登記、證明、批準、檢驗、核準、審核、申報、備案在內的所有行為。”［17］從反面對這些措施進行解讀，可將它們轉化為具有行政許可性質的規范，即國務院為首套房超90平米購房者設置的購房條件為首付款比例不低于30%;為第二套房購房者設置的條件為首付六成，利率為1．1倍;為直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快城市的購房者設定的購買條件為:對已擁有1套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，可購買1套住房;對已擁有2套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地戶籍居民家庭設置的購房條件為須出售一套住房方可購房。當然，要完全符合行政許可的所有形式要件，還需其他一些細節調整。其次，從性質上看，房產限購令符合行政許可的實質要件。根據《行政許可法》的界定:“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”“通俗地講，行政許可是指個人組織不經行政機關事先同意不得從事某一活動，未經許可從事某一規定的活動即為違法。……從性質上講，行政許可是一種政府規制的手段和重要制度，是政府為了規制自然人、法人或者其他組織的活動而采取的事前控制機制。”［17］從國務院本次限購令看，必須符合房產限購的各種具體條件才可購房并辦理房產證。類別上是《行政許可法》第十二條第(一)項規定的:“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。”國務院的限購令屬于本款“經濟宏觀調控”的內容，即“普通許可”:由相對人向政府申請，不需特殊條件的一種行政許可類別。再次，從實施程序上看，房產限購令的執行也符合行政許可特征。購房者要購房，須經房產管理機構等政府部門資格審查，經認定符合資格后，才可購房、辦理銀行住房按揭貸款并在購房后適時辦理房產證。2011年11月成都市曾打算對購房資格的審查從政府下放到由開發商和購房中介進行，但立即被住建部叫停，恢復到原來的由政府進行審核的實施流程［18］。可見整個房產限購令，從制定到實施的具體工作程序，都是由行政部門進行的，也就是說，限購令實際上是以行政許可制度的實施程序來運作。
(三)房產限購令的臨時性許可定性根據《行政許可法》對行政許可設定權的規定，國務院可用行政法規的方式設立正式行政許可，除此之外，《行政許可法》第十四條規定:“必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”根據許可法規定，實質要件上，制定臨時許可的前提條件是“必要時”，對此法律并無明文規定。“一般來講，必要時是指因情況緊急來不及制定法律、行政法規或臨時需要不必制定法律、行政法規或因試點、試驗制定法律、行政法規條件不成熟，但確實需要通過設定行政許可來加以管理的情況。”［19］在形式要件上，設置臨時性許可采用的是國務院決定的方式，這種決定并非行政法規，兩者區別在于:“制定行政法規，必須嚴格依照立法法、行政法規制定程序條例的規定，經過法定的起草、審查、決定和公布程序，最后才能生效;而‘決定’，目前尚未有明確的法律程序規定，只能依照國務院內部的議事決策規則。”［20］從房產限購令的主要來源看，《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發〔2010〕10號)由國務院以“國發〔2010〕10號”編號并，符合國務院決定的形式要件，由于國務院并未通過行政法規制定房產購買條件的正式行政許可，故可將本次“國發〔2010〕10號”文件設定的限制定性為臨時行政許可，這是國務院以《行政許可法》規定的“命令”方式進行的經濟宏觀調控，這種定位為政府對房屋購買設定條件提供了合法性。而各地也制定了一些具體的限購措施，也可依據《行政許可法》對省級政府制定臨時性行政許可的規定，以及對較大市規定具體實施臨時許可來對這些措施進行合法性調整。
四、合法性:基于臨時性許可對房產限購的制度修補
對房產限購令臨時行政許可的定性，雖為房產調控提供了一定正當性，但也要看到整個房產限購政策仍存在一些不符合《行政許可法》的做法，筆者認為可基于臨時性許可制度來對本次房產限購進行制度修補，并適時合法合理地退出這種“一定期限”的政策性措施。未來若要進行新一輪類似的房產調控，也應依據《行政許可法》的制度框架進行。
(一)形式上對相關規范性文件進行檢討除作為房產限購基本依據的《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發〔2010〕10號)符合《行政許可法》對設定臨時性行政許可要求的“國務院決定”形式，其他規范性文件如國務院辦公廳的《國務院辦公廳關于進一步做好房產市場調控工作有關問題的通知》(國辦發〔2011〕1號)和住建部等部委及地方政府的限購措施并不符合設定和規定臨時許可的形式要件。根據《立法法》《國務院組織法》和《行政許可法》，作為國務院內設機構，國務院辦公廳無權對實施行政許可作出具體規定，因而“國辦發〔2011〕1號”文件效力是存疑的。住建部等部委也不應以規范性文件行使對行政許可的規定權。另外，根據《行政許可法》第十五條，“因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可”，省級地方政府形式上也須以規章而不是其他規范性文件的方式來進行規制。這些行政規范性文件在組織法上沒有法定的地位，筆者認為除國務院決定，其他的各種房產限購文件只能視為是對本次國務院決定的行政解釋，“這種解釋并不是法定解釋或有權解釋，最多是一種‘工作解釋’，對外并不具有法律效力”［21］。因此，需依據法律對房產限購臨時行政許可的規范形式作出更正。
1．在中央層級規范上，由于國務院辦公廳無權對行政許可實施進行規定，因此應以國務院決定的形式來取代“國辦發〔2011〕1號”等規定。另外，根據《行政許可法》第十六條:“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。”住建部等部委應依據《規章制定程序條例》以規章形式來規定臨時許可的實施方式，而不是以“通知”等規范性文件進行。根據《行政許可法》，國務院也不應籠統授權無規章制定權的城市行使房產限購臨時許可的規定權。
2．在地方層級規范上，根據《行政許可法》第十五條，省、自治區、直轄市人民政府規章可設定臨時性行政許可，因此在對各地城市進行房產限購時，形式上可由省、自治區、直轄市等省級政府通過規章設置臨時性行政許可來進行，也可由具有規章制定權的省級政府或較大市通過行使《行政許可法》第十六條“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定”的權力來對上位法的臨時許可進行具體實施。目前進行限購的48個城市基本上是采取“通知”或“實施意見”等方式來相關措施，因此需要糾正這種做法，嚴格依《行政許可法》的規定來具體貫徹國務院或省級政府的房產限購臨時行政許可。
(二)實質上應符合《行政許可法》設置行政許可的要求根據《行政許可法》第十一條的規定:“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。”第十二條則明確了可以設置行政許可的五種條件，第十三條從反面指出可不設置行政許可的幾種情況。作為市場化交易行為，房屋買賣一般不應受行政干預，行政許可作為干預程度較深的行政手段應慎用。因此在對房產市場調控措施的選擇上，在采取市場化手段，如調節銀行利率等金融工具、建設保障性住房以平衡供求關系等時，就應避免采取行政許可的方式。“治理和善治的實質在于實現政府、市場與公民社會的良好合作。”［22］另外，《行政許可法》第十八條規定:“設定行政許可，應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。”故在設定房產限購臨時行政許可時還應注意行政許可設置的明確性。而在具體內容上，要注意基本權利的保護，如北京市限購政策要求外地人須連續納稅5年方可購房，從憲法平等權保護和比例原則角度看，有必要進行一定調整，即使臨時許可也不能超過必要限度。
(三)在限購令退出時間和方式上，要依據《行政許可法》規定的程序目前很多城市面臨著限購令的期限問題。《行政許可法》臨時許可制度可為該問題的解決提供一個法治路徑，避免行政的隨意性。《行政許可法》第二十條規定:“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價;對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。”《行政許可法》第十四條規定:“必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”國務院以決定方式設定的臨時許可并未規定具體期限，但“無論是不是臨時性行政許可事項，國務院的決定作為行政許可的設定依據都具有臨時性———對于非臨時性行政許可事項，國務院的決定會很快被法律或行政法規所取代;對于臨時性行政許可事務，國務院的決定會因該事務的處理完畢而失效”［23］。因此，國務院如果認為房產限購只是一時事務，則可繼續通過臨時行政許可進行治理直至處理完畢;如果認為它是長期措施，則國務院應通過法律或行政法規將其上升為正式的行政許可。而在地方，《行政許可法》第十五條規定:“省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。”因此，省級政府依據行政許可法設置臨時性行政許可時，在滿一年后應該進行制度調整，如認為需繼續通過行政許可進行規制，則應通過提請本級人大制定地方性法規，如認為不需再保持行政許可的，則應廢止。對中央部委規章和地方規章實施行政許可的具體規定，也應適時評估和調整。
(四)救濟和相關制度的完善筆者之所以主張通過行政許可制度來對房產限購正當化，重要目的即在于可依照《行政許可法》對行政相對人提供救濟。《行政許可法》為公民提供了行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償等救濟方式。因此，依據《行政許可法》對房產限購措施進行制度修補后，就應依法保護公民獲得救濟的權利，改變目前難以對房產限購的行政行為進行法律救濟的現實。此外，還應進行其他一些制度完善，如根據《行政許可法》第六條規定:“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。”由于房產限購涉及申請數量大，需采取新技術，如現代化電子政務:信息網上公開;網上申報;并聯審批，提高審批效率;信息網絡化傳遞，提高審批效率等［24］。再如要提高行政許可設置的公眾參與程度，及時在不同時期對行政許可進行評估和適時調整等。
五、結語:堅守法律手段干預市場的基本原則
近年來中國經濟連年增長，但也面臨著政府干預市場方式選擇的緊迫問題。一方面，國進民退現象比以往突出，如歐盟等并不承認我國市場經濟地位。另一方面，各級政府經常性采取直接干預市場的行政措施:限購令、限價令、限行令、限車令、限娛令、禁止令等等不可勝數。這些手段也許能在短時間產生較好效果，但不應濫用。政府對市場的干預在市場經濟發達國家也是常見的，“強有力的行政權力與高效率的市場機制并存是一種理想最佳組合”［25］，但關鍵是要采取法律的手段而不是單純的行政手段。筆者認為，政府在現在和今后要對市場經濟采取緊急干預時，除依據《價格法》等來獲得合法理由，還可通過《行政許可法》的行政許可制度尤其是臨時許可制度，為這些不宜類型化的行政干預措施提供正當化和法制化的路徑。行政許可制度是今后中國政府調控社會經濟最有潛力的制度工具，當然即使采取行政許可的方式進行規制，也應嚴格在法律框架內進行。《行政許可法》作為我國行政審批制度改革和政府法治建設的重要成果，實施已近十年，其根本精神是在尊重市場經濟基礎上，通過法治手段進行政府的調控與規制，這一點不應也不能倒退［26］。應十分珍惜改革開放以來建設中國特色社會主義市場經濟取得的來之不易的成果。