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行政許可后續監管屬行政許可監管權的一部分，是指有權機關對行政被許可人進行督促和檢查，確保被許可人履行其法定義務的行政執法行為。實踐中行政許可后續監管的低效率阻礙了行政許可制度的有效運行。本文將從行政許可后續監管的意義出發，探究實踐中的不足和成因，尋求完善的對策。

一、我國行政許可后續監管的不足及其成因

行政機關重許可，輕監管甚至只許可，不監管的現象是多年來始終影響我國行政許可制度有效運行的難題之一，受到了理論界和實務界的廣泛關注。《行政許可法》設專章對行政許可后續監管進行了規范，但大部分規定過于含糊和原則，內容爭議大，可執行性弱。同時部分制度本身設計的不合理也使得現有監管體制的作用大打折扣。具體而言，我國行政許可后續監管低效的原因主要在于現行制度中存在的諸多缺陷：

（一）行政許可后續監管的程序性規定過于模糊《行政許可法》僅對行政許可的授予程序進行了規定，對后續監管的程序并未有涉及。該法規定的后續監管結果包括撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可、罰款等，但法律并未規定作出這些決定的程序。第80條規定，行政許可監管機關對被許可人的違法違規經營有作出行政處罰的權力。此處只規定了行政機關的監管權力，但對權力行使的程序并未加以規范。這一立法空白使得監管對象在接受監管時都無法得到程序方面的保護，行政機關有濫用自由裁量權的空間，在實踐中可能表現為過分監管和隨意監管兩個極端，并最終導致后續監管或是過猶不及或是輕描淡寫，不僅使得行政許可后續監管無法真正落到實處，同時被監管人利益，尤其是程序利益無法得以實現。相關配套性法律法規，特別是行政許可后續監管程序方面有關制度的設定刻不容緩。

（二）多頭監管體制缺乏協調“九龍治水”的多頭監管模式在行政管理體系中頗為常見，甚至已然成為主流的行政監管模式。如若各監管主體間能夠彼此協調，真正形成監管合力，則能發揮良好的效果。然而，現實中“九頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的情形比比皆是，這主要是由于各主體間沒有良好的協調機制，最終導致各部門為了各自私利或是相互推諉，或是彼此爭奪情形的出現。如何優化監管分工，協調部門利益，是今后監管制度設計過程中不得不考慮的問題。

（三）監管職能淪為“創收”工具在許多監管部門的理念中，行政許可已異化為一種“恩惠”，而其所肩負的授予申請人行政許可職能則異化為一種“特權”。這就使得行政許可的授予與管理成為有些部門權力尋租的利器，在批準和監管過程中恩威并施、敲詐勒索申請人和被許可人似乎成為增加部門經費，甚至工作人員收入的有效手段。雖然《行政許可法》禁止在行政許可監管中收取除法律、行政法規另有規定之外的費用，但一些部門的辦公經費和人員福利很大程度上仍依賴上級部門返還的收費罰款。公權力來自于公民的讓渡，政府行使職權的唯一目的只能是為公共利益服務，增加公民的福祉，任何謀取私利的企圖和行為都是應該備受指責，并堅決予以杜絕的。

（四）后續監管未能制度化、常態化《行政許可法》中僅原則性地規定了“行政機關應當建立健全監督機制”，對于是否應分別制定事前監管機制和事后監管機制、對后續監管機制設計的具體要求、對不建立健全監督機制的責任未有涉及，這就使得“運動式執法”成風：行政機關并不制定并執行有計劃的后續監管制度，只在各種特定節日到來之前或是發生重大事故之后進行行政許可的事后監管，規律性過于明顯，使得所謂的監管流于形式。短時間內突擊執法雖然能帶來一定的社會效果，但其未做到制度化和常態化，使得其有效性大打折扣。

（五）行政許可機關后續監管責任承擔機制不合理其一，責任承擔主體無法確定。在現行多頭監管體制下具體由誰承擔責任時常難以認定，直接導致了責任承擔機制的無效化。況且，有時即使確定了責任人也很可能是為了平息社會怨氣而尋找的“替罪羊”。其二，監管機制疲軟。《行政許可法》確定的有權追究責任的主體是“上級行政機關和監察機關”，這種內部的、自我的監督機制有內化矛盾的傾向，“大事化小，小事化了”時常發生。此外，由于社會分工的日益細化，行政許可領域的專業化要求與日俱增，監察機關是否真正具有監管專業領域、專業問題的能力令人懷疑。其三，處罰的嚴厲程度不足。現有法律對于處罰措施僅原則性地規定了行政處罰和刑事處罰兩種，且僅適用于“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。一方面，行政處罰的嚴厲性不強。另一方面，對于行政機關自身沒有規定處罰措施。故不得不說現有行政許可機關后續監管責任承擔機制的有效性有待提高。

二、改善我國行政許可后續監管的對策

（一）建立多頭監管主體間的協調機制在現有行政許可后續監管中多頭監管模式無法在短時間內完全改變的背景下，必須建立起行之有效的溝通協調機制以明確各監管主體在監管職責、監管標準、監管對象、監管程序等方面各自的范圍和界限。通過該機制厘清現有監管體系，明確各部門機構權限功能和監管的側重點，建立起高效的配合機制，避免交叉監管、模糊監管的現象發生，做到誰監管誰負責，從而真正使多元監管模式的優勢得以充分發揮。同時應注意要及時將有關制度安排向社會公布，使被監管人和社會公眾充分知悉，以確保行政公開原則的落實。另外還應設置有效的社會監督制度，使社會公眾能對其進行有效監督，做到“權力在陽光下行使”。

（二）保證行政許可后續監管與監管部門經濟利益脫鉤一是要增加對監管部門，尤其是基層機構資金、人員和福利的保障力度，改善其生存環境和條件。二是要進一步規范對機關內部資金流動的審計和監管，加強對行政罰沒收入的監督和管理，杜絕任何形式的罰款返還、“坐收坐支”，以徹底使罰款與部門利益分離，堵住部門通過后續監管“尋租”的通道。三是要充分發揮監察職能，并加大對部門利用后續監管權“創收”的整治力度，增加違法成本。

（三）建立固定檢查和隨機檢查相結合的監管方法制度化和常態化決不能指監管時間的制度化和常態化，否則無異于提示被監管者可以在不進行監管的時間內可以為所欲為，無視行政許可的標準和要求。合理的做法是，一方面，在相對固定的時間進行監管，如在一個季度、半年度、年底對被監管者進行檢查，年檢為其適例；另一方面，監管機關可以隨機選取適當的時機進行“突擊檢查”，以督促和確保被監管者時刻符合行政許可設定的要求。

（四）充分發揮行業協會的自律監管作用行業自律雖然存在著自我監督的種種弊端，但其優勢也是明顯的，如專業性強、關注行業的整體利益和長遠發展、活動開展靈活、監管成本較低、與被監管者聯系緊密等。行政許可的后續監管主體不妨可以嘗試與有關行業自律組織建立某種聯動或者合作機制。這在一定程度上解決了現有監管主體專業性匱乏、人手不足的“硬傷”，又有利于降低在長期監管過程中為解決信息不對稱問題而帶來的監管成本。與此同時，行業協會的自律監管能力也能夠不斷得以強化，充分發揮其實現并保障經濟主體私權利、制約公權力的良性運作和構筑社會經濟秩序的自我調控機制的內在價值。而行業協會的不斷發展又可以提高公民自我協商、自我管理、自我約束的意識，有助于公民社會的培育。

（五）加大處罰力度1、針對被許可人現實中許多行政許可機關的慣有思維是行政許可的重點在于嚴把準入關，如果被許可人不再符合授予許可的條件直接撤銷許可即可，嗣后如其又能滿足許可條件則可進行再次申請。但這種做法在事實上降低了被許可人持續保持許可條件的動力，故只有加大對此類在取得行政許可后惡意不保持許可條件的被許可人的處罰力度才能更有效地確保行政許可的效果，如建立完善社會征信體系，將類似行為記入被許可人的誠信檔案并成為其再次申請許可時的不利條件，又如引入市場禁入制度，即對有關人員或者單位處以一定時期的市場禁入。只有增加違法成本才可能真正有效地杜絕類似違法行為的出現。2、針對監管主體通過建立健全嚴格的責任認定機制并增加處罰力度才能有效抑制權力行使的越界傾向。可從以下兩個方面著手：其一，制定對有關后續監管人員處以行政處罰的實施細則，明確不同行為對應的不同行政責任。其二，明確后續監管機關的責任承擔。此處又應解決好兩對關系：一是后續監管機關和其工作人員間的關系；二是后續監管機關和與其有共同故意和過失的被許可人之間的關系。對于前一對關系，建議構建“雙罰責任機制”，通過加重現有對后續監管機關責任，在更好地約束機關的行為的同時，通過“倒逼機制”來督促機關中的工作人員認真履行職責，起到“敲山震虎”的效果。而后一對關系，引入“行政連帶責任”，建立起后續監管機關和被許可人之間的連帶關系。行政機關或其直接責任人在承擔全部賠償責任以后，依法以共同侵權人各自在共同侵權中所起的作用確定各自應分擔的份額，并向其他共同侵權人追償。這種將后續監管機關和被監管者綁定的機制將有效促使行政機關積極有效行使其行政許可后續監管職能，保護社會公眾的利益，從而實現行政許可的目的和價值。

作者：殷飛 單位：上海交通大學博士生 上海市發展改革委