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授益行政的發展源于經濟的市場化、政治的民主化和社會的自治化趨勢的不斷加深，源于民主、自由、平等、人權保障等憲政觀念的普及。①

行政相對人因授益行政行為的作出得到了某種利益，或者基于對行為合法性的信任而采取了某種行動，達到了不可挽回的地步，行政機關與相對人之間在客觀上便建立起一種信賴關系，相對人的信賴利益應得到保護，未有法定理由，不能輕易被剝奪。動輒以已經產生效力的行政行為違法或者不當為由而撤銷之，將會出現相對人對行政機關執法信譽的信任危機，也不利于行政管理秩序的穩定，長此以往，也不利于國家的長治久安。故本文擬對授益行政行為的撤銷略作探討。

一、授益行政行為撤銷的實體限制——信賴保護原則

（一）信賴保護原則的基本內涵

信賴保護原則是指行政機關在做出對違法授益行政行為的撤銷決定時，應充分考慮行政相對人因信賴該行政行為的合法而產生的信賴利益，在公共利益和信賴利益之間進行權衡時，若信賴利益大于因撤銷而獲得的公共利益，則不應撤銷違法的授益行政行為；而若法律規定仍可撤銷，則必須以行政機關對此撤銷所進行的補償為前提。其基本內涵是：經過合法程序，評估實施后對于社會安定秩序的影響，并經過公共利益和個人利益的權衡，如果確實存在值得保護的信賴利益，行政機關不得撤銷違法的行政行為，或者在給予合理補償的前提下才能撤銷。信賴保護原則的宗旨在于保障私人的既得權，并維護法的安定性以及私人對其的確信。②

（二）信賴保護原則適用的要件

第一，授益行政行為生效且被公眾獲知，這是適用行政信賴保護原則的前提。因為在此之前，公眾雖然可能獲得一定的利益，但是該利益不可能是基于對未生效的行政行為所產生的信賴利益，正是在這個意義上，行政行為的生效且被公開才成為前提性的條件。

第二，公眾對授益行政行為的信賴值得保護。對違法的授益行政行為而言，公眾的信賴是否值得保護，關鍵是考察它對行政行為的違法性有無可歸責性，及其有無利用該違法性的不良企圖。這主要需要涉及到以下幾個方面：一是考察受益人對行政行為的違法是否存在故意或重大過失。③

二是必須強調的是，此處并沒有涉及行政主體的可歸責性問題，因為行政主體負有依法行使職權的職責，對違法行政行為的出現應承擔其無可推卸的責任。三是判斷公眾有無利用違法的授益行政行為的不良企圖時，應從其知識結構、周圍環境、對所授權益的需求程度等等要素進行考察。而對合法的授益行政行為而言，公眾的信賴是否值得保護，關鍵是考察其行為是否具有可預測性。

第三，公眾已有信賴行為，且信賴行為具有不可逆轉性，其信賴利益值得保護。主要表現在：授益行政行為賦予行政相對人某種物質利益，而受益人已經給付或作出了財產處分且不能恢復原狀，或只能在遭受不可期待損失的情況下恢復原狀；或授益行政行為賦予公眾某種資格，而受益人依此資格已經從事了某種行為。

第四，受益人的信賴利益與社會公共利益相比較更占有優勢、更值得法律意義上的保護。權衡問題時應綜合考慮多種因素。如撤銷對受益人的影響、不撤銷對社會和善意第三人的影響、行政行為的類型和狀態、行政行為違法程度的輕重、行政行為作出后的時間長短等等。撤銷行政行為將對國家和社會公共利益造成重大損害的，不應撤銷行政行為。如果受益人的信賴利益顯然大于公共利益時，可以不撤銷行政行為，反之，則可以撤銷行政行為，但不能溯及即往發生效力，并必須給予行政相對人合理的補償。④

第五，授益行政行為所賦予的權益，作為新的法律關系的客體已進入流轉的，要考慮維護第三人利益和法律關系的安定性、穩定性。南京市民薛國斌將法院已查封的房產轉讓給潘裕民，并繳納了稅費，在市房產局領取了私有房屋所有權證。后南京市房產局以工作失誤造成發證錯誤為由，依照糾錯程序注銷了潘裕民私有房屋所有權證，潘裕民不服，遂向法院起訴，經過二審，法院最終撤銷了南京市房屋管理局的注銷決定。在本案中，作為相對人的潘裕民并沒有實施任何違法行為，因此，即便行政機關有權自我糾錯，但潘裕民的法律地位不應當受到更為不利的影響。南京市房屋管理局不能將應自己的過錯造成的責任強加于沒有過錯的相對人潘裕民。⑤

（三）處理好信賴保護原則與合法性原則的關系

濫用信賴保護的行政行為和司法行為應當無效。信賴保護原則的適用大大限制了授益行政行為的可撤銷性，在某種程度上減少了違法行政行為撤銷的數量，因此，它與行政合法性原則發生了一定的沖突。合法性原則要求嚴格地依法行政，維護法律的尊嚴和法律秩序的穩定性，這似乎是確定無異議的；但是，基于信賴保護原則，是否撤銷違法的行政行為，應衡量行政合法性的公共利益與人民信賴該行政行為的信賴利益，而非一意維護合法性。合法性原則和信賴保護原則作為行政法眾多原則中的組成部分，與行政管理的總體目標都是一致的，信賴保護原則的適用同樣要以合乎法律對其規定為第一要素，而適用的后果應看作是合法性原則的例外和補充，并非是對前者的全盤否定。要準確把握好信賴保護原則適用的度，使應該保護的授益行政行為能夠得到保護，使應該撤銷的授益行政行為能夠得以撤銷。

二、授益行政行為撤銷的程序要求

授益行政行為的撤銷勢必侵害行政相對人的信賴利益，直接關系到當事人、利害關系人、善意第三人及公共的利益，必須慎之又慎，在撤銷的程序要求上應當更加嚴格，并通過嚴格的程序要求來有效限制行政撤銷權的行使。行政機關對某些不宜撤銷的違法行政行為可采取補正、轉換的方法，使其成為合法有效的行政行為以此來限制應撤銷行政行為的范圍。⑥

（一）撤銷權行使的啟動

一是由利害關系人的請求啟動。當公民、法人發現他人的行政許可給自己的權益造成侵害或可能造成侵害，就可以根據行政許可法的相關規定向作出該行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關提出申請，請求予以撤銷。作出該許可決定的行政機關或其上級行政機關必須受理。二是行政機關監督檢查中發現。在執法檢查中，或者是群眾舉報，作出授益行政行為的行政機關或者其上級行政機關，發現行政機關違法作出授益行政行為決定，必須啟動撤銷該授益行政行為的程序。

（二）立案調查

可以借鑒行政處罰法的相關規定，行政機關啟動了授益行政行為的撤銷程序后，行政機關的負責人必須指派兩名以上的工作人員承辦該案，審批該授益行政行為的人員實行回避制。調查取證主要是收集兩類證據，一類是事實類，另一類是法律法規類，這是決定是否撤銷的依據。

（三）調查終結

承辦人員在收集到相關證據后，應寫出調查終結報告，調查終結報告的內容應包括：當事人的基本情況、主要事實、處理依據、處理決定建議等。

（四）告知聽證

行政機關做出撤銷決定之前，應當告知利害關系人有要求舉行聽證的權利，利害關系人要求聽證的，行政機關應當及時組織聽證。因為授益性行政行為的撤銷都會對相對人的權益產生重大的甚至是顛覆性的影響，因而必須通過聽證這一形式認真聽取他們的意見，從而至少在制度上保證行政機關最終的處理決定能夠建立在全面、準確的利益衡量基礎之上，因為聽證程序的要求便是應當公開、透明、公正。

（五）作出決定

填寫《撤銷授益行政行為決定審批表》，將聽證筆錄連同案卷材料報行政領導審批，作出是否撤銷授益行政行為決定，決定撤銷的，作出書面決定文書，向當事人、利害關系人送達。撤銷決定書應當包括：撤銷的理由、依據、并告知當事人和利害關系人自接到撤銷決定書之日起60日內可向上級行政機關申請行政復議或在三個月內直接向人民法院提起行政訴訟。以防止行政相對人及其他利害關系人的權益受到更大的損害。

（六）時限限制

行政機關應當自知道撤銷原因之日起一年內行使撤銷權。時限是行政程序的要求之一，在立法上為行政機關的撤銷確定一個相對合理的時間則顯得尤為重要。借鑒其他國家和地區行政程序法的有關規定，并參照我國行政復議法、行政訴訟法特別是行政許可法中關于時效的規定，將這一時間定為一年還是比較妥當的。⑦

三、授益行政行為撤銷的補償

授益行政行為撤銷的補償是行政補償的一種，行政補償是在土地征收補償的基礎上發展起來的行政制度。國家基于公共利益的需要或者為了增加公共利益，可以對公民、法人或其他組織的財產權及其他合法權益進行剝奪或限制，由此給相對人造成的特殊損失，不能完全由該相對人個人承擔，應該通過社會全體負擔的方式來彌補，以實現對相關利益關系的調整。正是在這種意義上，我們說，行政補償制度是由財產權保障和平等原則導出的法理。⑧

行政補償必須以合法的行政行為為前提，以無義務的特定人所受的特別損失為要件，以損害的實際存在為基礎，并且失的發生必須與合法的行政行為有因果關系。通過完善行政補償制度、擴大行政補償范圍、提高行政補償標準等，使授益行政行為的撤銷受到一定的限制。

（一）明確補償的主體

行政補償的義務主體恒為國家。原因有二種：一是直接基于公共利益的需要；二是在符合公共利益目的的前提下，直接基于第三人或部分人利益的特殊需要。⑨

（二）把握補償的額度

我國目前并沒有統一的關于行政許可信賴利益補償的標準。從經濟學角度出發，多數采取信賴利益補償的國家都以信賴利益作為補償的原則。信賴保護原則會涉及相對人的三個利益：先期投入（先決成本）、既得利益和期待利益。先期投入是指相對人為獲得利益所付出的代價；既得利益是指相對人基于信賴已經獲取的利益；期待利益是信賴對象不發生變化時其未來應得的利益。一般而言，信賴利益應由既得利益和期待利益構成。而先期投入的付出因為不是基于信賴而是為了獲得信賴，本質上是相對人承擔的一種風險，因此不屬于信賴利益。僅對相對人既得利益的失去（實際損失）進行補償，在我國目前的背景下有一定的合理性，這亦與侵權法上的填平原則相吻合。但是，如果僅僅單純以實際損失為補償的原則，在多數情況下，補償的數額可能遠遠小于相對人的各項支出，不足以彌補其信賴利益的損失，如果這樣，則與法律的公平正義原則相悖。因而，筆者認為，從平衡各種權益的角度出發，應當以實際損失作為補償的下限，以信賴利益作為補償的上限，賦予行政機關一定的自由裁量權，這樣不但維護了法的權威，又平衡了公共利益與個人利益之間的關系，維護了公共行政秩序，有利于社會經濟、政治的穩定發展。

（三）規范補償的程序

行政許可補償方面，我國目前缺乏相關的制度性規范?！缎姓S可法》對此亦只作出了籠統性規定，具體怎么補償，依照什么樣的程序進行補償都沒有規定。首先，行政補償應在事先。即行政機關對相對人財產權為征收前必須先對相對人的損失進行補償或達成協議。其次，行政補償的方式應采用金錢給付的方式。⑩再次，行政補償可以協商，協商不成的情況下，由有權機關依法作出補償的裁決。最后，行政補償可以訴訟，也就是說，先由行政機關作出補償決定，如果相對人不服，再賦予其訴權，使司法成為最終救濟途徑。