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一、引言

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，許多國(guó)家陸續(xù)開始了政府治理的變革。政府轉(zhuǎn)變職能、放松規(guī)制、充分強(qiáng)調(diào)公民參與，這些都推動(dòng)著民主法治的進(jìn)步。我國(guó)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家也有了比以往更廣闊的視野并更具現(xiàn)實(shí)邏輯性。特別是隨著政治文明發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家尊重和保障人權(quán)的政治價(jià)值觀的確立，法治思想得到進(jìn)一步深化。①政治文明的本質(zhì)是一種回歸主體性的文明，它強(qiáng)調(diào)每一個(gè)公民都擁有參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，法治意味著有效的人權(quán)保障。塞繆·亨廷頓認(rèn)為，“發(fā)達(dá)的現(xiàn)代政體區(qū)別于發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其政治制度的性質(zhì)。傳統(tǒng)政體的制度只需要組織社會(huì)上少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代政體卻必須組織廣大民眾的參與”。②公民公共事務(wù)參與權(quán)得到有效保障是政治文明的標(biāo)志，是國(guó)家尊重和保障人權(quán)的一個(gè)重要方面，也是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求。

二、公共事務(wù)參與權(quán)概念的界定

公共事務(wù)參與權(quán)（RightofParticipationinPublicAffairs）是“公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的公共事務(wù)，并分享其利益的權(quán)利”。③由此可以看出，公共事務(wù)參與權(quán)其實(shí)包括了決定、管理公共事務(wù)和分享利益這三方面權(quán)利。1979年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)以及聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)多次重申，參與公共生活的各個(gè)領(lǐng)域是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)人類尊嚴(yán)的一個(gè)重要因素。我國(guó)憲法第3條規(guī)定，人民有權(quán)通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。黨的十七大報(bào)告也明確提出“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！逼鋵?shí)在此之前，關(guān)于保障公民有序參與的理念早已形成。如黨的十五屆五中全會(huì)提出要“擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情”，黨的十五大報(bào)告、十六大報(bào)告也對(duì)公民有序參與有詳細(xì)的表述。

三、行政法對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)保障的必要性和緊迫性

國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)進(jìn)行過(guò)理論探討，主要是就權(quán)利的理論基礎(chǔ)、概念、內(nèi)涵和意義等問(wèn)題以及其包括的一些具體的參與權(quán)利，如立法參與權(quán)、公共政策參與權(quán)、公共規(guī)劃參與權(quán)、行政執(zhí)法過(guò)程中的參與權(quán)和公平分享經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展利益的權(quán)利等進(jìn)行論述，并形成了一些比較成熟的觀點(diǎn)。我們目前迫切需要解決的是對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的有效保障，這就涉及相關(guān)制度的建設(shè)、完善和創(chuàng)新。在法治社會(huì)，制度的建設(shè)、完善和創(chuàng)新依賴于法律。而在此過(guò)程中，行政法對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的保障有著不可推卸的責(zé)任和重大意義，有著其自身的必要性和緊迫性。

（一）必要性。我國(guó)憲法第三條為公民公共事務(wù)參與權(quán)提供了最根本的保障。但憲法作為根本法，只能對(duì)該權(quán)利做一基本的規(guī)定，而不可能涉及具體的制度安排。行政法作為憲法最重要的實(shí)施法，其核心是公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題，因此，行政法無(wú)疑在很大程度上要擔(dān)負(fù)起公共事務(wù)參與權(quán)保障的重任。在涉及公民公共事務(wù)參與的制度設(shè)計(jì)方面，如協(xié)商、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、批評(píng)、建議、通過(guò)媒體和網(wǎng)絡(luò)討論國(guó)家政務(wù)、利益分享機(jī)制等等，行政法的作用非常明顯，地位至關(guān)重要。

（二）緊迫性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，法治和政治文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與公共事務(wù)的需求也日益強(qiáng)烈。而在現(xiàn)實(shí)中，公共權(quán)力異化現(xiàn)象越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注。為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共管理面臨著如何代表公眾要求和愿望的合法性危機(jī)。充分保障公民的公共事務(wù)參與權(quán)，有助于增進(jìn)政府管理公共事務(wù)的合法性。合法性意味著公眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同和支持，對(duì)既定社會(huì)秩序和權(quán)威的自覺認(rèn)可和服從的良好狀態(tài)。④行政法作為調(diào)整行政關(guān)系（包括行政管理關(guān)系、內(nèi)部行政關(guān)系和行政監(jiān)督救濟(jì)關(guān)系）的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)對(duì)法治建設(shè)、公共管理面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)具有敏感性，并及時(shí)做出回應(yīng)，這就迫切需要行政法對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的保障提供更完善合理的制度設(shè)計(jì)。

四、公民公共事務(wù)參與權(quán)行政法保障的實(shí)現(xiàn)路徑

行政法對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的保障主要體現(xiàn)在參與制度的完善和創(chuàng)新，以及對(duì)侵害公民公共事務(wù)參與權(quán)的違法行為的有效追究上。

（一）完善知情權(quán)保障機(jī)制。有效參與的前提是公民對(duì)相關(guān)事務(wù)的知情，沒有知情權(quán)（RighttoKnow）參與權(quán)就會(huì)落空。我國(guó)學(xué)者對(duì)知情權(quán)的范圍有不同的觀點(diǎn)。有“五權(quán)說(shuō)”⑤，認(rèn)為知情權(quán)包括知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)、對(duì)個(gè)人信息了解權(quán)、法人的知情權(quán)和法定知情權(quán)（指司法機(jī)關(guān)享有的了解案件有關(guān)情況的權(quán)利）；有“三權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為知情權(quán)包括知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)；有“二權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為知情權(quán)包括知政權(quán)和社會(huì)知情權(quán)，個(gè)人信息知情權(quán)不是知情權(quán)的內(nèi)容，個(gè)人知情權(quán)應(yīng)屬于隱私權(quán)的隱私知悉權(quán)能。

本文所討論的知情權(quán)的范圍是涉及與公民公共事務(wù)參與權(quán)相關(guān)的范圍。筆者認(rèn)為，至少應(yīng)當(dāng)包括兩點(diǎn)：1.知政權(quán)，是指公民依法享有的知悉國(guó)家事務(wù)、政府行為以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的活動(dòng)，了解國(guó)家政策、法律法規(guī)的權(quán)利。2.社會(huì)知情權(quán)，是指公民依法享有的知悉其所感興趣的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題，了解社會(huì)發(fā)展變化的權(quán)利。如公眾對(duì)社會(huì)新聞、股市行情、商品質(zhì)量的知情權(quán)。公民的知政權(quán)和社會(huì)知情權(quán)涉及政府信息公開。從行政法的角度來(lái)看，國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》的出臺(tái)，為政府信息公開提供了法規(guī)依據(jù)。從過(guò)去并不重視信息公開到現(xiàn)在有行政法規(guī)來(lái)保障政府信息公開，這的確是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。但是，有了制度規(guī)定還不夠，還需要政府和公眾共同努力，使這一制度真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。國(guó)家目前非常重視這一方面的制度建設(shè)，投入了大量的人力、物力。但事實(shí)上，政府的觀念并沒有完全轉(zhuǎn)變，有的甚至還認(rèn)為向公民公開信息是政府對(duì)公民的恩賜。因此，我們必須以法治的理念來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)政府信息公開制度的建設(shè)。首先，要轉(zhuǎn)變政府觀念，形成信息公開的治理理念。信息公開是政府的義務(wù)，是現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求。這迫切需要政府在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成對(duì)信息公開制度深層次內(nèi)涵的理解，而并不是僅僅停留在表層的制度建設(shè)上。其次，轉(zhuǎn)變公民的意識(shí)。我們應(yīng)該深刻地認(rèn)識(shí)到，在保障公民公共參與的制度上，單靠政府的推動(dòng)以及觀念的轉(zhuǎn)變還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公民參與意識(shí)的覺醒是使制度在廣度和深度上可持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力，也是使制度能真正發(fā)揮作用的前提。基于此，行政法在注重政府信息公開制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，更應(yīng)該以軟法的形式對(duì)政府觀念的轉(zhuǎn)變和公民積極行使知情權(quán)作出引導(dǎo)。

（二）完善和創(chuàng)新行政機(jī)制。在充分享有知情權(quán)的前提下，行政法還必須為公民有效參與提供制度保障，完善和拓寬參與渠道。從行政機(jī)制層面來(lái)看，主要包括行政立法、行政決策和行政執(zhí)法機(jī)制的完善與創(chuàng)新。

1.行政立法及決策中公民參與機(jī)制的完善及創(chuàng)新。從法治體系來(lái)說(shuō)，制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該體現(xiàn)公平正義，包括立法、行政和司法多個(gè)環(huán)節(jié)。立法要體現(xiàn)分配公正，追求的價(jià)值目標(biāo)是民主。因此，在立法環(huán)節(jié)，要讓更多的利益相關(guān)人把意愿表達(dá)出來(lái)，通過(guò)民主實(shí)現(xiàn)正義。基于此，我們可以說(shuō)公民的參與是行政立法取得合法性的前提。行政決策是國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國(guó)家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)所要解決的問(wèn)題或處理的事務(wù)，做出決定的過(guò)程。⑥公民的參與是保障決策科學(xué)合理的重要手段，是公民有序參與公共事務(wù)管理的重要途徑。

我國(guó)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對(duì)公民參與行政立法都有一些具體的規(guī)定，在一定程度上為公民的有序參與提供了法律依據(jù)。關(guān)于行政決策中的公民參與，我國(guó)早在2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就有了明確的規(guī)定，并且在2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)縣市人民政府依法行政的決定》中又做出了進(jìn)一步的規(guī)定。但是，從這些法律的具體規(guī)定來(lái)看，公民參與主要是通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而且參與的主動(dòng)權(quán)并不在公民手中，而是依賴于行政機(jī)關(guān)的啟動(dòng)和組織，同時(shí)更缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯參與權(quán)的追究機(jī)制。

行政立法及決策中公民參與機(jī)制的完善和創(chuàng)新，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面著手：（1）完善座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式。如可以規(guī)定政府在行政立法或行政決策前必須公示，公民在符合一定的法定條件下可以提出申請(qǐng)召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，從而賦予公民在參與上的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)參與。還可以從程序上規(guī)定不管是采取何種參與的方式，都必須對(duì)公眾的參與進(jìn)行記錄，并且必須在事后對(duì)筆錄的內(nèi)容作出回應(yīng)，從而保障公民參與的有效性。（2）在責(zé)任追究方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)在立法或決策過(guò)程中違反法律或剝奪公民參與權(quán)的行為要有明確的法律責(zé)任的規(guī)定，從而使對(duì)公民參與權(quán)保護(hù)的規(guī)定成為剛性法則。

2.行政執(zhí)法中公民參與機(jī)制的完善與創(chuàng)新。行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的執(zhí)法是與立法相對(duì)應(yīng)的，指行政主體依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)，包括行政立法和決策在內(nèi)。狹義的行政執(zhí)法是指把法律、法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定適用于具體的對(duì)象或案件中的行政管理活動(dòng)。這里所討論的行政執(zhí)法是狹義的行政執(zhí)法。

行政執(zhí)法中的公民參與，看似并不涉及公共事務(wù)，僅是行政主體在對(duì)具體行政相對(duì)人做出涉及其權(quán)利義務(wù)的行為時(shí)，給予相對(duì)人和行政主體互動(dòng)的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)。而且在關(guān)于行政執(zhí)法過(guò)程中公民的參與問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者的論述主要也是圍繞相對(duì)人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)來(lái)展開的。但是，筆者認(rèn)為在行政執(zhí)法過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公民的參與，也是公民公共事務(wù)參與權(quán)行使的途徑之一。因?yàn)樵谛姓?zhí)法過(guò)程中，除了要充分關(guān)注相對(duì)人的權(quán)利外，行政執(zhí)法利益相關(guān)人、行政執(zhí)法的社會(huì)效應(yīng)也是值得關(guān)注的。在關(guān)系到公共利益的行政執(zhí)法中，如環(huán)境執(zhí)法中，除了充分尊重行政相對(duì)人的參與權(quán)外，對(duì)于和行政執(zhí)法利益相關(guān)人也要做好溝通和協(xié)調(diào)工作，對(duì)社會(huì)公眾也應(yīng)該做好信息公開工作，以避免執(zhí)法的片面性，達(dá)到行政的最佳性。在一些社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的行政執(zhí)法過(guò)程中，行政主體還應(yīng)該重視執(zhí)法的社會(huì)效應(yīng)。因此，在這類執(zhí)法過(guò)程中，不僅要考慮行政相對(duì)人，還要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，讓社會(huì)公眾有知情參與的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的合理性和最佳性。

（三）建立日常參與機(jī)制。建立日常參與機(jī)制是指搭建多種形式的政府與公民的溝通交流平臺(tái)，如領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾制度，進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作，充分發(fā)揮媒體的溝通橋梁作用等。公民的公共參與并不局限于行政立法或公共決策或行政執(zhí)法，而應(yīng)該體現(xiàn)在公共事務(wù)的全方位上。因此，日常參與機(jī)制對(duì)于充分保障公民的公共事務(wù)參與權(quán)至關(guān)重要。特別是隨著信息化的發(fā)展，政府應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)這一載體，如開展網(wǎng)上征求意見、建立投訴網(wǎng)站等等，讓公民有多種參與的平臺(tái)，把公民利益訴求納入法治化的軌道。上述日常參與機(jī)制的建立需要行政法的規(guī)制，制定公民日常參與方面的法律法規(guī)，通過(guò)行政法手段為一些制度的實(shí)施提供法律依據(jù)，從而使這些制度更加規(guī)范和有力。

（四）完善利益分享機(jī)制。公民公共事務(wù)參與權(quán)除了公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的公共事務(wù)以外，還包括分享經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展利益的權(quán)利。我國(guó)學(xué)者在對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的探討中，對(duì)利益的分享很少甚至沒有提及。保障公民分享發(fā)展利益是目前中國(guó)面臨的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，迫切需要國(guó)家從體制、機(jī)制等多方面來(lái)予以解決。從行政法的角度來(lái)講，在理論上和實(shí)踐中發(fā)展“給付行政”是對(duì)公民利益分享的有力支撐。給付行政，從廣義上說(shuō)是政府為維護(hù)社會(huì)公平正義實(shí)行的所有積極行政職能的總和，狹義上說(shuō)就是政府對(duì)公民提供物質(zhì)幫助的職能。不管從廣義還是從狹義上來(lái)理解，給付行政都意味著政府對(duì)公民分享發(fā)展利益的保障。因此，在給付行政理論的引導(dǎo)下，首先要發(fā)揮行政法利益衡量和維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，在行政立法的過(guò)程中將公平的利益分享理念融入到具體的法律規(guī)定之中，并形成具體可行的制度。這依賴于行政立法參與者觀念的進(jìn)步和立法的開放程度。其次是要在行政立法中對(duì)涉及公民集體和個(gè)人利益分享的事項(xiàng)從程序上進(jìn)行有效規(guī)制，以程序正義來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。

（五）完善權(quán)利救濟(jì)制度?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”。法律既然賦予公民以公共事務(wù)參與權(quán)，就必然要給予其救濟(jì)。對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的侵害來(lái)自多方面，本文所討論的主要是針對(duì)行政侵權(quán)后的救濟(jì)。權(quán)利的救濟(jì)依賴于救濟(jì)制度的啟動(dòng)，而制度的啟動(dòng)要有明確的法律依據(jù)。因此，首先要在相關(guān)的行政法律法規(guī)中對(duì)參與權(quán)的救濟(jì)有明確的規(guī)定，而不能只是“無(wú)盾立法”。其次在有了救濟(jì)制度啟動(dòng)的法律依據(jù)后，才能來(lái)談救濟(jì)制度實(shí)施過(guò)程的完善。行政法對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)救濟(jì)制度的完善主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，形成制度化的行政救濟(jì)渠道，完善行政救濟(jì)體系。在任何國(guó)家，行政救濟(jì)都不可能靠一個(gè)機(jī)構(gòu)、一種渠道就可以全部解決，而必須建立多樣性的、整體上和諧的行政救濟(jì)體系。在我國(guó)，除行政訴訟和行政復(fù)議之外，還存在著多種可能的救濟(jì)渠道。

例如向有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)直接申訴，向人大機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)和代表、委員申訴，向媒體求援等，其中信訪是一種比較常見的渠道。綜觀2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的信訪條例，可以看出有突出公民政治參與的意圖。在提供公民的權(quán)利救濟(jì)途徑方面，信訪是作為行政訴訟、行政復(fù)議等法定途徑的補(bǔ)充。因此，要在符合中國(guó)國(guó)情的前提下，完善我國(guó)的行政救濟(jì)體系，將信訪等制度的變革與完善和行政復(fù)議、行政訴訟等制度的變革和完善結(jié)合起來(lái)，理順相互關(guān)系，明確各自職責(zé)。第二，強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)欠缺獨(dú)立性和權(quán)威性，是制約救濟(jì)制度功能發(fā)揮的最大障礙。權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)受制于其他機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，無(wú)法保持中立。因此，從體制等多方面進(jìn)行改進(jìn)，逐漸實(shí)現(xiàn)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性是公民公共事務(wù)參與權(quán)得到有效保障的必然要求。

五、結(jié)語(yǔ)

公民公共事務(wù)參與權(quán)的有效行使，是政治文明和法治社會(huì)的必然要求。行政法的核心問(wèn)題是公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題，行政法在調(diào)整權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的過(guò)程中，對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)有著不可推卸的保障義務(wù)。展望未來(lái)中國(guó)行政法的發(fā)展，對(duì)公民公共事務(wù)參與權(quán)的有效保障是其不可或缺的重要內(nèi)容。