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總書記在主持推進依法行政和弘揚社會主義法治精神第二十七次集體學習時特別指出：“各級政府要更加注重行政執法，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，推進政府管理方式創新，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，著力保障和改善民生。要更加注重行政監督和問責，完善監督體制機制，切實為人民掌好權、用好權。”[1]胡書記這里的兩個“更加注重”，給我們現階段深入研究行政執法工作，解決依法行政面臨的突出問題理清了思路，為實現科學執政、民主執政、依法執政指明了方向。

長期以來，在我國行政執法的實踐中，還廣泛存在著任意執法、隨意執法、不遵守承諾等現象，致使某些執法行為在較大程度上缺乏安定性和預期性。當某一具體行政執法領域中的違法現象猖獗、社會反響強烈時，政府就進行整風式的“嚴打整治”活動，這顯然與信賴保護原則的要求不相符。行政機關改變先前的行政行為，必然影響已經建立起來的與相對人之間穩定的法律關系，其結果降低了政府的公信力，影響了政府的形象和權威。

一、行政執法中信賴保護原則的基本內涵

(一)行政信賴保護原則的含義

近年來，我國行政法學界開始重視信賴保護原則在行政法上的重要地位及具體運用。或將其作為一項基本法律原則加以提倡，或將其視為“非常有價值”的行政法原則[2]，或作為其建構的行政法基本原則之一的行政均衡原則的具體組成部分寫入教科書。[3]尤其值得關注的是，現行的《行政許可法》第八條對該原則作出了明確規定。

所謂信賴保護原則，是指基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須補償社會成員的信賴損失。[4]

(二)行政執法中信賴保護原則的具體要求

行政行為的效力理論表明行政行為具有公定力、確定力、拘束力等效力。確定力是指行政行為成立后，具有不可變更力，非經法定程序不得隨意變更或撤銷。[5]行政行為效力理論告訴我們，在行政執法實踐中，特別是賦予相對人某種權益或解除某項義務的授益性行政行為，如行政獎勵行為，行政許可行為，頒發使用權、所有權證的行為等，一經相對人知曉并形成合理信賴就不得隨意改變。

信賴保護原則在行政執法中的具體要求：1.執法機關須本著誠信精神作出行政行為，不得朝令夕改；2.執法機關應當踐行承諾，不能以政策調整等為借口，追溯此前的行政行為；3.如果行政相對人基于對行政行為安定性和合理預期的信賴，按照自己的計劃形成或實施了一定的生活或秩序，但該行為卻因行政執法機關或執法工作人員的原因無法實現，致使相對人的預期落空或者增加不可預見的成本而威脅了這些預期，執法機關應予相應賠（補）償。

二、行政執法中適用信賴保護原則的必要性

信賴保護原則的價值目標是維護法律秩序的穩定和保護社會成員的正當權益，這是全面推進依法行政，弘揚社會主義法治精神的必然要求。其適用的必要性在于：

（一）適應生態行政建設的需要

在現代行政法治體制下，行政執法機關與相對人之間應是相互信任與合作的關系。如果雙方互不信任甚至相互對立，勢必會增加行政執法的社會成本，或者政府只能完全借助國家強制力進而演變為赤裸裸的專制，那樣就會使整個行政生態系統遭到破壞。生態行政的中心理念是行政主體及其行為與行政客體對象之間關系的和諧與平衡。[6]所以，行政執法人員在執法過程中應該遵守信賴保護原則，做到誠實守信，遵守承諾，或在基于公共利益需要必須改變某一行政執法行為而影響相對人的合法預期時，要予以相應賠償或補償，從而實現生態行政系統的動態平衡。

（二）構建誠信、責任政府的需要

現代政府，不僅應該是高效、廉潔的政府，而且也應該是誠信、負責任的政府。政府應該堅守自己的言行、兌現自己的承諾，出爾反爾、朝令夕改則應該承擔相應的法律責任和政治道義責任。信賴保護原則的基礎是政府所具有的特殊信用。政府作為行使國家行政權力、處理社會公共事務的公共機關，其依據法律的授權或接受委托獲得一系列行政權，但是政府能夠真正充分有效行使行政權的基礎卻是它的社會公信力。政府這種社會公信力是維護社會穩定的基礎，如果這種公信力產生的信任得不到很好的保護，甚至受到損害，必然會影響誠信政府、責任政府的構建。

（三）市場經濟良性運行的需要

市場經濟是法治經濟，其良性運行需要和諧、穩定的法治環境，但行政權力的濫用將制約市場經濟的良性運行和健康發展。信賴保護原則就是給予相對人穩定、合理的預期，督促行政機關在實施行政執法行為時要講誠信，以利于創造良好的投資環境，實現市場經濟的良性發展。

三、行政執法中適用信賴保護原則的現實路徑

（一）樹立現代執法理念，提高執法人員的行政品德

在當前形勢下，現代執法理念是指以尊重和保障人權為核心，以服務意識、公平意識、正義意識等為重點的符合時展要求的一種執法思維、意識。行政執法人員在執法時要轉變“重管理、輕服務”、“隨意執法、有法不依”、“老人老辦法、新人新辦法”等傳統的執法思想；要切實增強公仆意識和忠誠觀念，樹立現代執法理念，提高其行政品德。

（二）嚴格行政執法程序，促進行政行為的程序化

一個合法的行政行為不僅要求主體合法、權限合法、內容合法、形式合法，而且也要求程序合法。程序是實體的保障，只有程序上合法才有可能實現實體合法，才能最切實地保障相對人的權利。現行的《行政許可法》雖然引入了信賴保護原則，但有關撤回行政許可的程序卻未作規定，同時，相關單行法律、法規也很少有對程序加以規定的。這是一個遺憾，以至于在行政執法過程當中，法定程序缺失和適用不當的現象仍然較為普遍。如當場進行行政處罰，而不制作相應的行政處罰文書；不履行聽取意見、說明理由等義務。因此，這些必須在我國未來的《行政程序法》中加以體現。行政機關及其工作人員要嚴格執法程序，遵循法律規定的程序、方式、步驟和時限等相關規定，同時賦予相對人提出意見、參加聽證、獲得理由、陳述、申辯等程序性權利。

（三）創新行政執法方式，實現執法的柔性化

行政執法的目的是保障法律、法規得到貫徹實施，從而維護社會的和諧穩定。但是，有些執法機關往往在具體執法上不注重長效管理方式，而慣性地采用“運動式”，試圖一蹴而就。如在某個行政領域專項治理時，“集中力量打殲滅戰”，不區分合法行為與違法行為，采用“一刀切”的執法方式，一段時間過后又放松了對其相應的管理，這種簡單、粗暴的執法方式很容易使相對人對執法機關的執法能力產生質疑。為此，行政執法機關要在以人為本執法理念的指導下，結合當今時代特點，創新執法方式，實現執法的“柔性化”。在具體的行政執法中，應積極采用勸告、建議、指導、契約等非權力性方法，這樣相對人在心理上比較容易接受。

（四）建立健全執法失信責任追究機制，強化政府信用工作投訴監督機制，完善行政復議制度

行政執法人員因故意或者重大過失不履行或不正確履行法定職責，損害行政相對人的信賴利益或者增加不可預見的成本而威脅了這些利益時，應當追究執法機關或執法人員的失信責任，切實做到失信必究。具體的失信責任方式可以為失信告誡、責令作出書面檢查、調離工作崗位或待崗培訓等；結合具體情況與情節輕重，以上失信方式可以單處或并處。

行政相對人對侵害其值得保護的信賴利益，影響或破壞誠信、責任政府形象的行政執法行為均可以向政府法制機構進行投訴，政府法制機構要及時受理并且反饋于相關行政執法機關，督促其糾正。當事人的信賴利益應符合下列兩個條件：1.相對人信賴行政執法行為的存在并實際享有該行為產生的法律后果；2.相對人不得以欺詐、脅迫、賄賂等方法或者提供的重要資料不完整等手段獲得信賴利益。值得保護的信賴利益應當進行保護。同時，復議機關應當建立合理的利益衡量和評審制度，確保公民信賴利益的最佳補償。