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行政執法［1］，是指在實現國家公共行政管理職能的過程中，法定的國家行政機關和得到法律、法規授權的組織依照法定程序實施行政法律規范，以達到維護公共利益和服務社會的目的的行政行為。而消防行政執法是有關消防部門的一個具體的行政執法。當前我國消防行政執法中存在的問題是多方面的，表現形式多種多樣，如過度執法、機械執法等。產生這些問題的原因很多，因此，發現問題、剖析問題、解決問題是勢在必行的工作。筆者認為，要從根本上改變我國消防行政執法中的亂象問題，其關鍵是要完善行政執法機制、提高執法者業務素質和行政執法水平、以及引入行政執法基本的執法理念，以實現高水平、高質量、公正為民的執法標準。

1消防行政執法中存在的亂象問題

隨著《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國行政許可法》等相關法律的法規的制定及實施，消防行政執法行為得到了進一步規范，但是有些消防行政執法部門仍存在執法不規范、使用法律條文和相應的技術規范不準確等問題，使行政執法中出現了過度執法、機械執法、隨之執法、選擇性執法等亂象問題。接下來筆者就以上四個亂象問題進行主要討論。

1．1過度執法問題

過度是指超過制度、規定。過度執法涵義有兩種:①執法過程中本著“認真”執行法律的態度而采取的過于積極、甚至摻雜了暴力等因素的執法行為;②指執法人員在執法過程中給予處罰對象的處罰超過了消防有關法律法規的規定。(1)過度執法的案例．2010年7月23日，河北棗強縣組織公安消防等部門，對全縣網吧逐一進行檢查，并行政拘留了10名在網吧內吸煙的人員。(2)案例分析．對此案例，社會各界議論紛紛，看法不一。筆者認為這是由于執法者過于追求執法效果，對法律的解讀存在一定的誤區所致。這種行為使得執法部門的公信力大大降低、執法目的遭受質疑，同時使得社會恐慌不利于團結群眾。

1．2機械執法問題

機械執法是指過于“死板”的按照既有條文、規定做出處罰等決定，處方式的進行執法的行為，該行為的特點是為了執法而執法，為了處罰而處罰，并不能站在真正的從本質上解決問題的高度來執法，違背了立法的初衷。機械執法是一種錯誤的執法思想，因其打著罪刑法定的幌子，具有一定的欺騙性，危害極大［2］。法律法規以及法院的判決書確實賦予了執法者執法活動的合法性，但執法機關忽略掉了大眾對機械執法的感受。如從大眾公正的角度去看問題，那么執法活動就在合法性之外獲得了正當性。相反，即使執法活動具有合法性也未必能得到大眾的尊重。因此，執法活動的效力也就喪失了大半。機械執法的主要原因體現在執法者缺乏要從根本上解決問題的使命感和責任感，缺乏執法者執法目的的正確認識。(1)機械執法的案例。有些企業為了減少消防設施的投入，寧可冒著一旦發生火災造成嚴重后果的風險，選擇安裝不合格產品并交納少量的罰金。而消防執法部門也按照規定進行處罰，然而卻沒有根除危險的存在。不少國內重大火災時候調查都顯示存在的火災隱患曾經被執法部門指出甚至處罰，但是隱患最終還是導致了嚴重的后果。(2)案例分析。由于執法人員死扣條文、按部就班。正是由于執行消防法律法規的規定比較死板，有些企業為了省下大量的購置消防設備的資金，而繳納少量的罰款。此現象這對和諧社會造成很大的威脅。一旦發生火災不只是財力的損失，同時易導致人員的傷亡，甚至帶來更嚴重的社會后果。

1．3隨意執法問題

隨意執法，筆者認為是指在執法過程中夾雜了過多的個人主觀因素在里面，在罰與不罰，輕罰與重罰之間全由個人感情決定，缺乏準確、有力的法律依據的執法行為。隨意執法主要體現為濫用行政處罰自由裁量權。合理的行使行政處罰自由裁量權對提高行政效率，有效打擊消防違法行為，保護行政相對人的合法權益有著非常重大的現實意義和法律意義，但是法律規定過于原則，自由裁量空間偏大，就會導致執法的隨意性［3］。造成隨意執法的原因主要是:執法者法律意識淡薄，知法犯法;貪污腐敗現象滋生;缺乏有力的監督體制。隨意執法的案例。(1)2009年7月，深圳市蘇荷酒吧因消防檢查不合格被羅湖消防大隊處以臨時查封一個月的行政處罰。后蘇荷酒吧負責人找到羅湖消防大隊副大隊長吳裕光，提出希望盡快解封。吳裕光利用職務便利，與柴利干幫助蘇荷酒吧提前20多天獲得解除消防查封。(2)某市消防大隊，對該市某一商場進行防火檢查中，發現商場樓梯處隨意的堆放很多物品，并且消防栓及滅火器被商鋪擋住。因其老板和消防大隊大隊長是舊識，檢查人員對其睜一只眼閉一只眼，臨走時僅僅口頭給予了警告處分。(3)案例分析。案例一，由于吳裕光與柴利干兩人收受賄賂，因此，蘇荷酒吧解除查封，這體現在執法人員的隨意執法。因此，其二人在2011年因其受賄判有期徒刑2年，受到了相應的懲罰。案例二，在消防執法過程中，監督檢查人員對很明顯的違法違規行“視而不見”，明明應該給予嚴重的處罰，最終執法者卻按照較低的標準給予口頭警告。根據《消防法》第五十八條與第六十條規定，以上兩個案例的相似之處在于違反者均沒有收到相應的處罰。這體現了消防執法人員的執法隨意性，有法不依、執法不嚴、違法不究、放任自流等現象，此現象對建設和諧的消防環境是不利的。如果蘇荷酒吧或者商場因違反了消防法而引起火災，那么這對受害者來說無疑是一種間接的謀殺，所以我們必須摒除此現象的滋生。

1．4選擇性執法問題

選擇性執法，是法制實踐中客觀存在的一種現象，筆者認為其涵義有兩種:①執法人員對不同的處罰對象，刻意采用區別對待、有為執法公正的;②國家根據情勢變化，試圖獲得靈活性和實踐性，而執法上做出的調整。因第二項為褒義所以文章中沒有給出具體分析。(1)選擇性執法的案例。2009年8月29日，56歲的農民趙老漢在重慶朝天門的金海洋批發市場內一樓梯口吸煙，被消防執法人員逮住現行，遭行政拘留5天，成為該市公共場所內吸煙被拘留第一人。警方稱意在“震懾吸煙者”。警方還介紹，以前執法人員發現在危險場所吸煙的，一般予以警告或罰款，警示效果并不理想。為確保國慶消防安全，公安部于8月20日重申嚴格執行“六個一律”，其中就包括“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙，一律拘留5日”的規定。(2)案例分析。《消防法》第63條規定:“違反規定使用明火作業或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，情節嚴重可處五日以下拘留。”從《消防法》規定分析，老漢被拘留5天是處罰規定的上限。從人身財產安全角度講，對公共場所中的吸煙者處以重罰，我贊同這樣的嚴格執法。然而，當“公共場所內吸煙被拘留第一人”頭銜“送”給了一位農村老漢，這樣的問題值得我們去深思。筆者認為這是一種“殺雞儆猴”式的執法。法律面前人人平等，不管誰違反了法律規定都必須嚴懲。但是，為什么偏偏選中了趙老漢呢?這無疑是一種選擇性執法的表現。我們的執法人員在進行選擇性執法的時候，應該事先考慮到這種做法是否有利于養成民眾對法律的尊重。若想真正的營造一個安全和諧的消防環境，只有持之以恒地以罰助教，以教避罰，相輔相成，標本兼治，才能使得老百姓頭腦中建立在易燃易爆場所及公共場所吸煙就是違法，并讓老百姓意識到有犯必罰的法制觀念。這是一個需要消防執法單位長期努力的工作。

2消防執法中存在亂象問題的原因

2．1“法治”意識差

“法治”是一種社會意識，屬于法律文化中的觀念層面，與“人治”相應的治理社會的理論、原則、理念和方法。“法治”是強調社會治理規則的普遍性、穩定性和權威性。在“法治”的今天仍然存在人治的傳統思想，例如，權利行政、人情行政、身份行政等，而且“以權壓法、以言代法、越權執法、以罰代法、行政執法權力商品化”等現象也時有發生。主要是消防執法人員沒有科學的認識和準確的把握“法治”的含義。

2．2執法動機不正確

現在執法者的目的不純，其執法的目的是為了處罰，為單位創收入。甚至為了增加罰款量，存在火災隱患的單位進行二次罰款或者分次處罰的現象。某些單位與消防部門關系處理不當，或者消防內部人員與個體單位具有個人恩怨，有些監督員或者消防部門的領導借執行任務對其進行打擊報復，因此對其進行嚴重的處罰。還有些執法人員為了收取高額的費用而對較小的營業場所(例如小餐館、小型液化氣門市部等)列入較高的監督范圍之內。

2．3執法者素質較低

在消防執法過程中，某些消防執法人員對消防行政處罰中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四條規定:“消防產品必須符合國家標準;沒有國家標準的，必須符合行業標準。禁止生產、銷售或者使用不合格的消防產品以及國家明令淘汰的消防產品。依法實行強制性產品認證的消防產品，由具有法定資質的認證機構按照國家標準、行業標準的強制性要求認證合格后，方可生產、銷售、使用等。這說明消防部門只能對違法生產的消防產品進行管理沒收，而對其他的物品不具備沒收的權利。而有些地方的消防部門在辦理相關案件的時，還沒收了處罰者的其他私有物品，例如:電視機、洗衣機等。

2．4程序不符合規定

就行政程序而言，被廣大公眾認可的包括公正和效率兩個方面。然而有些消防行政執法者在執行處罰時程序不符合合法行政的要求。目前較為突出的現象有:罰款隨意性較大;當場處罰和一般處發不準確;不下發《告知聽證權利通知書》;不下發《告知權利通知書》;《告知權利通知書》、《告知聽證權利通知書》與《行政處罰決定書》同時下發等現象。此五種現象是皆是程序上一些不合法的現象，但是很容易引起復議，一旦引起復議，敗訴的將是消防執法部門。因此，消防部門在行政執法過程中，一定要注意程序合法，只有這樣才能保證執法的合法、公正。

2．5自由裁量權范圍較大

在當前法學界，現被大多學者接受的觀點認為行政自由裁量權是指法律、行政法規、地方性法規和規章對某一具體行政行為的內容或實施要求沒有明確的規定，或雖有明確規定，但留有一定自由行使職權的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結合具體情形自行判斷并做出處理的權力，是行政主體的一種自行決定權，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。《消防法》第六章法律責任中諸多處罰條款均沒有具體的處罰規定。例如，《消防法》第六十六條規定:“電器產品、燃氣用具的安裝、使用及其線路、管路的設計、敷設、維護保養、檢測不符合消防技術標準和管理規定的，責令限期改正;逾期不改正的，責令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款。”其中執法者對處罰對象的罰款在一千元到五千元之間，罰多罰少全憑執法者來決定。以上說明法律賦予消防執法人員的自由裁量權范圍較大，易導致執法隨意性，影響執法公正。

2．6行政執法監督存在問題

在消防行政執法的過程中，執法者的責任制落實不夠，特別是對執法的過錯責任追究制度，有些消防機構根本沒有執行。內部監督不力，考核、評比與德、勤、績聯動機制不完善;執法人員違法違紀行為，在處理時失之于軟，失之于寬，沒有起到規范、懲戒和教育的作用。因此形成了消防行政執法的內部監督制約力度不足，甚至形同虛設。

3解決消防執法中存在亂象問題的措施

3．1建立有力的執法監督機制

為加強我國消防執法監督機制，首先我們必須對現有的消防監督機制進行改革，推進消防工作社會化;其次必須進一步加強消防法制建設，樹立消防執法的權威，執法中必須按照“公開、統一、透明”的原則。

3．2完善法律法規，正確行使自由裁量權

正確行使自由裁量權則必須要遵守合法性原則、合理性原則以及處罰與教育相結合原則。因此要盡量減少消防行政處罰自由裁量權的空間，正確處理好消防法律條文中的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。同時，要結合各地實際情況，與時俱進地抓緊制定、修訂貫徹《消防法》的部門規章和地方法規，進一步細化消防行政處罰中的自由裁量權的“彈性”空間，這是防止消防行政處罰中自由裁量權濫用的根本途徑。

3．3培養執法者正確的執法理念和價值觀

為解決我國消防執法中的亂象問題最終要的便是執法者的素質，所以首當其沖的便是增強執法者的服務意識;要抓好教育培訓，提高消防執法者的業務素質及工作能力;每名執法者必須熟記消防法律法規，能靈活運用，以提高其自身的法律素質。

3．4完善建立消防檔案，規范執法程序

消防執法部門應該根據具體情況，建立完善的消防檔案，對每一起案卷、每一次活動都應進行整理裝訂，并建立一個完善的檔案樣本，讓每一個消防監督員都應熟知檔案的建立和裝訂程序，一遍準確的貫徹消防法律法規的意圖。目前部分總隊都發出了符合本省市實際情況的消防管理軟件，這種形式對于消防執法的規范化建設很有利，因此筆者建議全國各個消防執法部門都應安裝此類軟件，并投入到消防監督執法過程中去，以便進行統一管理。