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一、道路運輸行政執法取證中存在的問題和危害

(一)道路運輸行政執法取證中存在的問題

1．誘惑執法取證誘惑執法在道路運輸行政執法方面主要表現為“釣魚執法”。“釣魚執法”是指道路運輸行政執法人員自己或者雇傭他人，扮作乘客，引誘黑車進行非法運輸，以取得黑車非法營運的證據，進而對黑車進行處罰的行為。對“釣魚執法”現象應當區別看待。如果黑車非法營運行為確實存在，且嚴重擾亂道路運輸市場秩序，已經有初步證據證明該黑車的非法營運活動，需要進一步取證確認時，由兩名以上有執法資格的道路運輸行政執法人員以普通乘客的身份在不引誘車主營運的情況下進行便衣取證是不違背法律的。但這種便衣取證方法不可濫用，只能針對有嚴重社會危害性的非法營運出租車。有的學者將之稱為“暗乘”的取證方式。這是一種“被動型”的引誘執法取證，是道路運輸行政執法方式的靈活變通。而“陷害型的釣魚執法”則是應當絕對禁止的。所謂“陷害型的釣魚執法”是指道路運輸行政執法機構雇傭社會閑散人員充當“誘餌”，以裝病急需去醫院等方式引誘搭乘沒有進行營運的私家車及公車，執法人員“埋伏”在路邊或目的地將“黑車”擒獲，并且“誘餌”也參與行政強制。這是非法的，具有欺騙性、不正當性，完全于法無據，并且可能會造成嚴重的后果。由于受部門利益驅使以及執法人員自身素質的原因，許多道路運輸行政執法機構及其執法人員采用這種“陷害型的釣魚執法”方式進行取證，由此引發了許多惡性事件，引起社會的廣泛熱議。2．視聽資料證據制作不規范視聽資料是指以錄音、錄像機以及計算機等高科技設備存儲和記錄并以其顯示的內容來證明案件事實的證據。根據生成和顯示方法的不同，可將視聽資料分為錄音資料、錄像資料和電子數據資料。根據視聽資料來源的不同，可將視聽資料分為原件和復制件。道路運輸行政執法機構大量采用視聽資料這類證據來固定案件事實，有力打擊非法營運活動，以維護道路運輸市場秩序。然而，在道路運輸行政執法實踐中，視聽資料不合規范的情況卻是普遍存在的，有必要對其制作方法進行規范。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第12條規定錄音錄像資料應當注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等，還規定聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。道路運輸行政執法機構及其執法人員在利用視聽資料作為行政處罰的證據時在很多情況下都忽視了這個環節，把視聽資料直接拿來作為證據，不注明制作時間、方法、制作人和證明對象等，對聲音資料也不附文字記錄。這將導致在訴訟程序中視聽資料的證明力的減弱，對道路運輸行政執法機構是不利的。3．聽證程序的缺失聽證是指在作出行政處罰決定前由行政機關組織的，在調查取證人員、案件當事人、及其他利害關系人參加的情況下，聽取各方陳述、辨明、對質及證據證明的法定程序。聽證可以達到客觀真實和行政公正的目的，有利于保護行政相對人的合法權利，是行政程序的重要內容。聽證會筆錄是行政機關作出決定的重要依據，并且未在聽證會上出示的證據材料不能用來證明案件事實。《中華人民共和國行政處罰法》第42條對聽證程序作出了規定。根據該條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。交通運輸部《交通行政處罰程序規定》對交通行政處罰的聽證程序作出了具體規定。道路運輸行政執法人員在做出處罰決定前大多忽視了告知義務，有的地方甚至根本沒有聽證的慣例。道路運輸行政執法的聽證制度在很多地方是缺失的。這種現狀不利于保護行政相對人的合法權利，也妨礙了客觀真實和行政公正目的的實現。

(二)道路運輸行政執法取證中存在問題的危害

1．不利于法治政府建設黨的十八屆四中全會把“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為依法治國的重大任務之一，表明了黨中央對法治政府建設的高度重視。道路運輸管理機構是政府的道路運輸主管機構，其執法行為直接體現政府依法行政的程度，體現著政府的形象。依法行政要求行政機關堅守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一的基本原則。在道路運輸行政執法實踐中，執法人員不按照法定程序的要求隨意執法、主觀執法的現象時有發生，這在某種程度上損害了政府的形象、降低了政府的公信力，與建設法治政府的目標背道而馳。2．影響和諧社會的構建和諧社會就是社會的發展符合人類社會發展的客觀規律。和諧社會從廣義上講包括人與自然的和諧、個人與社會的和諧、人與人的和諧、經濟發展與社會的和諧等多方面的和諧;也包括黨與各種社會組織關系的和諧等。社會主義和諧社會的基本特征是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。道路運輸行政執法人員不符合法律程序的取證行為很容易讓當事人產生抵觸情緒，久而久之就會對道路運輸行政執法產生偏見，不配合甚至阻礙道路運輸行政執法，有時甚至以暴力抗法，不利于社會穩定和構建社會主義和諧社會。

二、道路運輸行政執法取證中存在問題的原因

(一)執法觀念落后

1．權利本位思想嚴重由于受到人治思想的影響，許多道路運輸行政執法機構及其執法人員的法治觀念淡薄，崇尚“權利本位”的思想，憑借因其特殊身份而獲得的權力，在道路運輸行政執法過程中重處罰、重強制，不重視對相對人的尊重和保護。有的道路運輸行政執法人員在執法過程中總是居高臨下、語言粗暴、不講程序，對相對人不履行告知和說明的義務，執法不公，處罰因人而異，有時為了取證不惜違反法律規定，設計誘惑或者強制取證。在“權力本位”思想的驅使下，侵犯相對人合法權利的現象時有發生，有的經媒體放大曝光后在社會上產生了惡劣的影響，破壞政府公信力。2．執法認識的偏差隨著我國社會主義市場經濟的發展，人們的經濟觀念發生了新的變化，這種變化也對道路運輸行政執法機構產生了一定的影響。有些道路運輸行政執法機構在執法取證過程中過多地考慮部門的利益，而忽視相對人的利益。有的道路運輸行政執法機構甚至將執法與部門利益掛鉤，下達罰款指標，并以完成指標的情況作為對執法人員獎懲的依據。在利益的驅使下有的執法人員在執法過程中急功近利、簡單粗暴，不按照程序取證，不考慮經營者的實際情況，不聽經營者申辯，隨意對經營者科以大額罰款，導致社會矛盾激化。上海等地出現的“釣魚執法”現象就凸顯了這種“趨利性執法”，導致道路運輸行政執法權的異化。

(二)取證的立法質量不高

1．立法“真空”與刑法和民法相比，我國行政法的立法起步較晚，是從憲法部門中分離出來的法律部門。行政法律、法規的發展也較為緩慢。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟的建立和我國經濟的快速發展，行政事務也變得紛繁復雜，新事物層出不窮。行政機關在執法時經常找不到可以適用的法律來對有關問題進行處理。這就使得有些行政機關以其自己的辦法收集證據，造成行政權力的濫用。例如面對日益猖獗的非法營運出租車擾亂客運市場的現象，有的地方的道路運輸行政執法人員“暗乘”執法取證的行為，雖然對打擊黑出租車很有效，但是在法律上卻找不到明確的依據。這種立法上的“真空”狀態，是道路運輸行政執法機構及其執法人員濫用職權非法取證的原因之一。2．法律的可操作性差可作為道路運輸行政執法依據的法律、法規和其他規范性文件中，有些條款比較粗糙、簡陋，這就容易使道路運輸行政執法人員在執法中產生歧義，發生執法不規范和任意操作的現象。比如《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條第3項規定以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的材料不能作為定案依據。但究竟什么樣的手段才算是“利誘”，法律條文并沒有做出明確的規定。道路運輸行政執法人員在執法實踐中往往把握不好這個度，致使“釣魚執法”等違法行為時常發生，而執法人員便衣取證的合法性在法律上也沒有明確的規定。

三、完善道路運輸行政執法取證程序的建議

(一)道路運輸行政執法思想觀念的確立

1．樹立人權保障思想我國憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“國家尊重和保障人權”。道路運輸行政執法取證制度也應當以人權保障為出發點和歸宿，只有在充分保障人權的基礎上調取、收集的證據才是合法有效的。因此，道路運輸行政執法機構及其執法人員應牢固樹立起人權保障的思想并將其貫徹到執法的全過程之中。2．樹立服務意識道路運輸行政執法機構一方面代表國家行使道路運輸行政執法權，另一方面又是為廣大經營者服務的機構。要擺脫傳統的權力本位思想，樹立服務意識。道路運輸行政執法權是法律賦予的，更是人民賦予的，服務人民應是該權力的題中應有之義。道路運輸行政執法機構及其執法人員在執法實踐中應擺正價值觀念，培植服務意識，在內心深處認識到自己的職責是為人民群眾服務。3．培養創新意識道路運輸行政執法人員要加強法治學習和研究，在法律的框架內創新取證方法，掌握一定的取證技巧，把取證工作做細、做牢。長期以來道路運輸行政執法人員取證手段單一，只重視當事人的口供而忽視其他合法證據的運用，這嚴重制約了道路運輸行政執法效能的提高，不利于在當前新形勢下打擊非法營運活動的需要。創新取證方法勢在必行。在科技發展日新月異的今天，道路運輸行政執法人員應該充分利用照相、錄像、電子監控和行車記錄儀等現代化手段進行取證，以提高執法工作的效率和準確性，解決取證難的問題。執法人員便衣取證時應當攜帶錄音錄像設備，以視聽資料作為證據來排除誘惑取證的嫌疑，并且將取證行為和執法行為相分離，便衣取證人員不參與執法。非法營運出租車懸掛的出租燈、線路牌和為招攬業務而印制的名片，這些都可以作為非法營運行為的物證，道路運輸行政執法人員應注意對它們的收集。

(二)道路運輸行政執法監督制度的強化

1．增強監督意識首先，道路運輸行政執法人員應該遵守職業道德，在執法中牢固樹立起熱愛人民、愛崗敬業、甘當公仆、依法行政、團結協作和廉潔奉公的思想觀念，自覺接受監督。其次，監督主體要不斷增強監督的意識。對道路運輸行政執法有監督權的主體從不同層面對道路運輸行政執法進行監督，其監督意識的增強有利于提高道路運輸行政執法取證的合法性程度。特別是人民群眾的監督具有主動性、廣泛性和及時性等特點。為了強化人民群眾的監督意識，應向其宣傳其享有的各種監督權利，鼓勵和引導人民群眾行使好自己的監督權利。2．整合監督主體可以對道路運輸行政執法進行監督的主體，由于其內部還有層級之分，因而在監督時也會出現責權不清和重復監督的現象。為了提高監督的時效性，有必要對現有的監督主體進行整合。交通系統內部的監督制約機制對道路運輸行政執法取證的監督最為直接也最為重要。道路運輸行政執法機構在行政上隸屬于交通行政管理部門，在業務上歸上級道路運輸行政執法機構指導，二者都有監督權，但監督的效率并不高，往往是執法中出現了問題才介入，缺乏對道路運輸行政執法的日常監督。因此，應當整合交通系統內部的監督主體，由道路運輸行政執法機構專門負責法制的工作人員和交通行政主管部門法制部門的工作人員聯合成立專門的道路運輸行政執法監督隊伍，對道路運輸行政執法進行經常性的監督檢查。道路運輸行政執法監督人員應主要由具有法律專業知識的人員組成并接受經常性的法律培訓，以確保監督質量。

(三)提高道路運輸行政執法人員的素質

1．規范道路運輸行政執法人員的選拔和任用由于歷史原因，道路運輸行政執法人員的素質參差不齊，簡單執法、粗暴執法的現象較為普遍，嚴重破壞了道路運輸行政執法人員在人民群眾心目中的形象。面對時展的新需求，應當對道路運輸行政執法人員進行調整和規范，以提升道路運輸行政執法人員的整體能力，建設新型高素質的道路運輸行政執法隊伍。在這個過程中，應實行公開平等的選拔制度，通過考試讓現有的道路運輸行政執法人員參加競爭上崗，選拔優秀，淘汰落后，將不合格人員調離執法隊伍。對于缺編人員面向社會公開招考，重點招錄法律相關專業人員，提高具有政法專業背景的人員在道路運輸行政執法人員中所占比例。2．重視道路運輸行政執法人員的業務培訓道路運輸行政執法人員職業培訓是提高執法人員自身素質的重要方式。目前，對道路運輸行政執法人員的培訓主要來自三個方面，即政府法制部門、交通行政主管部門和上級道路運輸行政執法部門。來自這三方面的培訓都是定期或不定期的短期集中學習，在提高道路運輸行政執法人員業務能力的同時也存在一定的不足之處，就是培訓時間短、培訓間隔時間長，導致培訓效果有限。為了解決這種不足，筆者認為，應該做好兩個方面的工作。一是道路運輸行政執法機構內部建立經常性的培訓制度，由業務素質高、執法經驗豐富的執法人員向其他執法人員傳授業務知識和執法經驗，或者聘請專業的法律職業人員講授法律知識。二是道路運輸行政執法人員要不斷提高自學能力，學習相關的法律法規和執法理念，以充實自己的法律知識，在道路運輸行政執法工作中能夠做到合法合理，游刃有余。

四、結語

證據是訴訟制度的基石，也是行政執法程序的關鍵環節。目前，道路運輸行政執法取證程序中存在的問題較多。解決這些問題，需要行政程序立法的完善，也需要道路運輸行政執法機構及其執法人員的自我約束和工作方法創新。在黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的新形勢下，道路運輸行政執法機構應當對執法取證制度進行相應的改革和完善，理清合法與非法的界限，在法律許可的范圍內創新工作方法和機制，提高道路運輸行政執法效能，為推進依法行政和法治政府建設作出應有的貢獻。

作者：李春超單位：青海民族大學法學院