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一、檢察機關行政執法監督的正當性

（一）實踐經驗

中國自古就有對行政執法行為進行監督的傳統，秦朝的監察御史制度為中國檢察制度的建立提供了深厚的文化淵源。御史作為天子之耳目，其主要職責就是“糾舉官吏不法”，以維護封建國家法律、政令的統一。自此以后中國封建社會歷代的中央行政監督機構，不論其地位如何、是否獨立于行政系統之外，都履行對行政機構和政府官員行為失范的監督責任。民國時期，孫中山先生結合中國古代的監察御史制度，吸收了西方三權分立的思想，確立了“五權憲法”的思想，設計集察劾違法與糾舉犯罪于一身的監察權，使古代的監察御史制度作為一種獨立的監督制度在民國時期一直延續下去。新中國建國之初，我國以前蘇聯檢察制度為藍本創建了新中國的檢察制度。1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》第28條中規定：“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。”同年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定：“最高人民檢察署檢察全國各級政府機關及公務人員和全國國民是否嚴格遵守人民政協共同綱領及人民政府的政策方針與法律、法令……”直到開始，歷次頒布的關于檢察方面的法律法規均規定了行政執法監督制度。由此可見，在新中國檢察制度形成之前，我國歷史上一直強調對行政執法的監督。新中國建立后，檢察機關對行政執法的監督制度不僅有明確法律規定，而且有很多實踐案例，現在理論上進行探索的行政執法檢察制度并不是一項創新制度，而是對原有制度的恢復實施。〔6〕這些實踐經驗為構建當前我國檢察機關行政執法監督制度提供了有益的借鑒。

（二）現實需要

改革開放以來，我國行政法治建設可謂成績斐然。自1989年《行政訴訟法》制定和頒行以來，《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》以及《行政強制法》等行政法律法規相繼出臺，有力地促進了中國行政法治的發展，為行政機關依法行政奠定了堅實的法律基礎。在“法治政府”的口號下，行政機關的執法工作有了明顯的改進，法治意識和責任意識有了明顯的增強，依法行政和服務行政的水平顯著提高。但是，隨著中國社會的轉型，舊的利益格局逐漸被打破，新的利益分配機制仍在醞釀之中，考慮到部門利益和私人利益，行政機關濫用職權、超越職權、以權謀私等現象層出不窮，各種矛盾不斷激化，甚至導致一些群體性事件爆發，影響了政府的公信力，破壞了國家和政府的形象，損害了社會和諧與穩定。究其原因，最根本的在于監督制約機制的缺失。我國目前已經形成了對行政執法行為進行監督和制約的體系。但是，我國現有行政執法監督和制約體系還存在許多問題：一是權力機關的監督流于形式。職能定位及工作方式決定了人民代表大會監督的宏觀性、重大性、間接性和非經常性，不可能進行具體的、日常的、微觀性的監督，故權力機關的監督往往流于形式。二是行政機關的內部監督形同虛設。行政機關的內部監督主要有上下級之間的監督和專門的行政監察機關的監督。經驗告訴我們如果寄希望于一種權力機關的內部監督，這種監督形同虛設。〔7〕三是審判機關的監督效果非常有限。考慮到行政權的擴張性、法院人財物的地方化傾向以及自身審判工作不告不理的特點，法院的訴訟監督效果實在有限。四是公眾和社會輿論監督缺乏剛性。此種監督沒有程序上的保障，并無實質的強制力，監督效果非常有限。作為國家專門的法律監督機關，人民檢察院擔負起對行政執法行為監督的重任，對于實現“法治中國”的目標具有重要意義。

二、檢察機關行政執法監督的原則和范圍

（一）檢察機關行政執法監督的原則

檢察機關行政執法監督的目的是為了規范行政主體的行政執法行為，推進行政主體依法行政。檢察機關對行政執法行為的監督是對行政權的監督和制約，涉及到法律監督權和行政權的行使，應當遵循相應的原則。1．維護國家利益和社會公共利益原則。國家利益是國家為了滿足安全和發展需要而產生的利益需求，關系到國家主權、領土完整和經濟社會發展，具體應該包括國家的安全利益、政治利益、經濟利益等。〔8〕社會公共利益是全體社會成員的共同利益，與每個人的生命、健康、自由以及經濟社會發展的利益密切相關。國家利益和社會公共利益受到損害，國家的安全、經濟社會發展和全社會的教育、科學、文化等事業將受到嚴重影響。行政執法行為一旦危害國家利益和社會公共利益，檢察機關應當依法主動行使公權力發揮監督職能，維護國家利益和社會公共利益。因此，檢察機關行政執法監督應當首先維護國家利益和社會公共利益。檢察機關行政執法監督是否維護公民個人的人身權和財產權？個人的人身權和財產權屬于私權，私權的權利主張應當完全由個人自由、自主決定。我國現行法律關于個人私權的保護比較完善，監督機制較為健全。行政主體在行政執法中侵犯相對人的人身權和財產權時，相對人可以通過行政復議和行政訴訟制度要求保護，還可以通過行政訴訟監督制度尋求最后的救濟。檢察機關一般不宜通過行政執法監督維護此種利益。但對于嚴重影響公民人身權和財產權，社會影響較大，容易引發群體性事件的行政執法行為，檢察機關也可以監督。2．依法監督原則。檢察機關對行政執法行為的監督，是對行政權的監督和制約，應當依法進行，否則可能干涉或妨礙行政權的行使，引起國家權力機關之間的矛盾和沖突。依法監督首先要求檢察機關對行政執法行為的監督必須有法律依據，即檢察機關對行政執法行為的監督必須是在檢察機關的法定權限范圍之內；其次，檢察監督的范圍、方法、程序應當通過法律明確規定；第三，檢察機關對行政執法行為是否損害國家利益和社會公共利益的審查必須有法律依據。檢察機關對行政執法行為監督的法律依據是廣義上的法律，包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋。當前，行政執法檢察監督由于缺乏法律上的明確規定，各級檢察機關依據憲法、行政法規和司法解釋的規定，積極探索實踐，制定了一些地方性的行政執法監督規則。這些規則主要是行政執法的監督規則，并不超越我國《立法法》規定的立法權限范圍，在行政執法檢察監督探索階段可以發揮一定作用，待立法時機成熟制定法律或司法解釋后不應再適用，以利于依法監督原則的落實。3．獨立行使監督權原則。獨立行使監督權是指檢察機關對行政執法行為實施監督，應當在法律規定的范圍內獨立行使監督權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。由于體制的原因，當前我國地方各級檢察機關在人、財、物上往往受到地方各級國家機關的制約，檢察機關行使行政執法監督權時，不可避免地受到行政機關、社會團體和個人的干涉，影響了行政執法監督的效果。堅持獨立行使監督權原則，對于檢察機關而言，可以排除一切干擾堅定地獨立行使行政執法監督權，發揮法律監督職能，維護國家和社會公共利益；對于行政機關、社會團體和個人而言，不得干涉檢察機關使行政執法監督權，尊重和支持檢察機關獨立行使行政執法監督權，應當成為一項憲法上的義務，任何行政機關、社會團體和個人必須履行。

（二）檢察機關行政執法監督的范圍

行政執法活動種類較多，包括行政許可、行政征收、行政處罰、行政強制、行政檢查等等，它與國家利益、社會公共利益和公民、法人或其他組織的切身利益密切相關，一旦監督缺失，容易產生違法和權力濫用。但由于部分行政執法活動專業性和技術性很強，同時為了維護行政權的獨立和自主行使，檢察機關應當尊重行政機關的行政權，以確保檢察權和行政權的正常獨立行使。〔9〕因此，檢察機關行政執法監督的范圍不宜過大，重點應當放在維護國家利益、社會公共利益上。如果監督范圍過大，一方面檢察機關人力有限無法勝任，另一方面容易流于形式，會淡化監督效果，削弱監督影響。檢察機關主要對以下行政執法行為實行監督：1．涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為。行政許可設定的目的是為了維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。對采礦許可、金融許可、醫療衛生許可、煙草許可等可能涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為，檢察機關應當進行監督。2．社會影響較大涉及公民人身權和財產權的行政強制行為。行政強制是對公民的人身權和財產權的較為嚴重的強制性限制措施，特別是對強制治療、強制征收、強制拆除以及類似于勞動教養的收容教育等行政強制行為，嚴重影響公民人身權和財產權，社會影響較大，容易引發群體性事件，檢察機關應當進行監督。3．嚴重侵犯公民人身權和財產權不屬于行政訴訟受案范圍的行政執法行為。對行政執法中侵犯公民人身權和財產權的行為，相對人可以通過行政復議、行政訴訟等途徑主張權利，尋求救濟；對嚴重侵犯公民人身權和財產權又不屬于行政訴訟受案范圍的行政執法行為，通過檢察機關的監督可以規范行政執法行為，對公民權利進行救濟。4．對行政執法中發現涉嫌犯罪案件應當移送而不移送行為的監督。當前行政執法中發現犯罪線索后應當移送而不移送的現象仍然突出，行政機關查處的大量行政違法案件中，移送公安機關、檢察機關涉嫌犯罪的線索十分有限。據統計，在2010年底全國開展的“兩個專項”活動中，行政執法機關主動移送的涉嫌犯罪案件只占行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的6．5％，〔10〕絕大部分都是被動移送，這種現狀放任了犯罪，損害了國家的整體利益，檢察機關應當發揮監督職能。

三、檢察機關行政執法監督的方式和程序

（一）檢察機關行政執法監督的方式

現代社會行政法治必須兼顧過程與結果，因此從行政法治的角度出發，檢察機關行政執法監督既要監督過程又要監督結果。但是，行政權特別講究效率，具有及時高效的特性，因此有時對行政權行使過程加以制約，可能影響或妨礙行政權運行，不利于公共利益的實現，特別是在突發事件處理、抗震救災等應急性行政行為中可能體現的更為明顯。同時，司法資源的有限也決定了檢察機關不可能實現全程監督。因此，結果監督是行政執法檢察監督的重點。對于行政許可等涉及重大公共利益的行政執法過程，檢察機關可以主動介入進行過程監督。針對行政機關執法中違法行為的方式、損害的對象、后果和造成的社會影響，檢察機關主要通過以下方式對行政執法進行監督：1．檢察建議。檢察機關認為行政主體的行政執法活動在制度和程序上存在問題或缺陷，可能損害國家和社會公共利益的，應當向其發出檢察建議，要求行政主體完善制度和規范程序。例如，地方政府為了吸引投資許可特定產業在本地落戶，但在制度和程序中沒有環境保護或食品安全的評估制度，對此，檢察機關應當通過檢察建議進行監督。檢察建議一般適用于行政主體在行政執法中存在的問題和漏洞，需要從制度、程序上予以規范和完善的檢察監督。2．糾正違法通知。檢察機關認為行政主體實施的行政違法行為已經損害國家利益和社會公共利益，如果不及時糾正會造成難以彌補的損失，依據職權向行政主體發出書面通知，要求在規定的時限內予以糾正。例如，行政主體出于經濟目的超越職權或者濫用職權違法執法時，檢察機關應當發出糾正違法通知，要求行政主體對其作為違法行為限期糾正，能夠及時有效地制止行政違法行為。3．督促行政主體履行職責。檢察機關認為行政主體在行政執法中疏于職守或怠于履行職責時，為了維護國家利益和社會公共利益，敦促相關行政主體履行職責，行政主體應當在合理期限內履職，并書面答復檢察機關。例如，對于行政主體怠于履行職責引發的食品安全事件或公共衛生事件，檢察機關應當督促行政主體履行職責。4．支持起訴。行政執法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關應當支持當事人起訴。最高人民檢察院《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出“積極穩妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”，無疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對支持起訴的態度，而實踐中也不乏檢察機關將支持起訴作為監督行政執法行為的重要監督方式之一。檢察機關支持當事人起訴，表明了國家法律監督機關對行政主體侵害國家利益和社會公共利益的一種態度，能夠引起審判機關的重視。5．提起行政公益訴訟。近年來，行政主體在行政執法中不作為、濫用職權、超越職權等行為致使國有資產流失、生態環境和重要文化遺產遭受破壞等事件時有發生。由于法律只允許本人的權利受到具體行政行為侵害時才能提起訴訟，對于與本人權益無關的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴，國家利益和社會公共利益無法得到救濟。國家利益和社會公共利益受到行政執法行為的侵害，必須要確定一個實體性的單位或組織來代替其行使訴權。行政機關、審判機關和立法機關都不適合代為行使訴權。檢察機關作為國家專門的法律監督機關具有提起行政公益訴訟的法律依據和現實基礎。因此，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，是強化檢察機關行政執法監督權的有效途徑。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎。6．查處行政執法領域的犯罪。職務犯罪是行政機關工作人員在執法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。追究職務犯罪人刑事責任是檢察機關對行政執法行為實施監督的重要方式，檢察機關一方面享有職務犯罪行為的立案偵查權，另一方面還享有對該類案件的審查起訴權，通過行使上述權利追究職務犯罪人的刑事責任，起到對行政執法行為實施監督的作用。通過查處行政執法領域的犯罪不僅使犯罪分子得到應有的懲戒，還能夠很好的預防職務犯罪的發生，起到良好的警示作用，體現了以權力制約權力、以法治權的精神和理念。

（二）檢察機關行政執法監督的程序

1．檢察機關行政執法監督的提起。行政執法行為數量浩大，檢察機關只能對損害國家利益和社會公共利益的行政執法行為進行監督。檢察機關的監督主要由以下方式引起：一是行政相對人向人民檢察院申請監督；二是行政相對人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報；三是人民檢察院依職權發現。行政主體違法執法損害國家利益和社會公共利益，一般與社會公眾的個人利益無直接關系，社會公眾參與監督的熱情可能不高，因此，應當強化人民檢察院依職權監督。2．檢察機關的審查。檢察機關對行政相對人申請監督或公民、法人和其他組織的控告、舉報以及依職權發現的行政違法執法行為應當進行審查。檢察機關主要審查行政執法行為的合法性，具體審查行政執法主體是否合格；行政執法行為是否有法律依據；適用法律法規是否正確；是否符合法律程序；做出的處理決定的證據是否確鑿、充分；行政主體是否超越職權、濫用職權或怠于履行職責。行政主體在做出具體行政行為時應當享有自由裁量權，現行的行政訴訟法僅規定了對具體行政行為合法性的審查，因此，檢察機關在對行政執法實行監督時，主要對行政執法行為的合法性進行審查，不進行合理性審查。檢察機關審查行政執法監督案件，認為確有必要的，可以組織有關當事人聽證。3．檢察機關作出決定。檢察機關經過審查，認為行政執法主體有下列情形之一的，應當決定進行監督：（1）行政執法主體不合格或行政執法行為缺乏法律依據的；（2）行政執法行為適用法律法規錯誤或行政執法程序錯誤的；（3）作出行政執法處理決定缺乏基本證據的；（4）行政主體在行政執法中超越職權、濫用職權或怠于履行職責的。檢察機關決定對行政執法行為進行監督的，應當根據行政執法行為的性質采取檢察建議、糾正違法通知等適當的方式進行監督。檢察機關經過審查，認為行政執法主體不具備上述情形之一的，應當作出終結監督的決定。

四、檢察機關行政執法監督的保障

檢察機關對行政執法活動的監督必須有明確具體的法律依據和相應的制度作為保障，否則，行政執法檢察監督只能在爭議中探索，嚴重制約了監督作用的發揮。

（一）完善行政法律法規，明確檢察機關享有行政執法監督權

目前，我國檢察機關對行政執法活動實行監督的法律依據主要是憲法的規定。我國《憲法》第129條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”的規定是一個原則性的規定，人民檢察院對國家機關活動的監督必須由法律法規做出明確規定。例如，我國《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》分別規定人民檢察院有權對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟實行法律監督，同時規定了人民檢察院對訴訟活動實行監督的具體制度。由于有法律的明確規定，目前人民檢察院對訴訟活動的監督制度已經成熟和基本完善。對于具體行政執法行為的監督，已經廢止的《國務院關于勞動教養的補充規定》第5條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”因此，應當在《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等相關行政法律法規中明確規定“人民檢察院有權對行政執法活動實行法律監督”，同時規定人民檢察院對行政執法實行監督時享有相關的權利，行政執法機關應當履行相應的義務。行政執法監督權的明確規定，為檢察機關開展行政執法監督提供了法律依據。

（二）制定《人民檢察院行政執法監督規則》，指導行政執法監督工作

在明確規定人民檢察院享有行政執法監督權的基礎上，最高人民檢察院在理論探索和實踐經驗的基礎上制定《人民檢察院行政執法監督規則》，對人民檢察院行政執法檢察監督遵循的原則、監督范圍、方式、程序等具體問題做出規定，保障和規范人民檢察院依法對行政執法實行監督，更好地發揮檢察機關行政執法監督權。

（三）建立行政執法信息共享或通報制度

檢察機關對行政執法活動實行監督，首先需要充分、及時掌握行政主體的執法信息。在行政執法的相關法律中明確規定“人民檢察院有權對行政執法活動實行法律監督”的基礎上，還應當明確規定“建立行政執法信息共享或通報制度。行政執法主體應當將可能涉及國家利益和社會公共利益的行政執法情況向人民檢察院通報或通過執法信息平臺公開。”建立行政執法信息共享或通報制度有利于檢察機關及時充分地掌握行政執法情況，是人民檢察院依職權監督行政執法行為的切入點。

（四）建立檢察機關與行政機關溝通協調機制

檢察機關對行政違法執法行為通過檢察建議、糾正違法通知、督促行政主體履行職責等方式實行監督。現行法律法規沒有規定也不可能規定行政執法主體對檢察機關的監督必須接受或采納。實踐中，檢察機關實施監督后，行政執法主體可能沒有任何反饋信息，是否接受或采納監督意見完全取決于行政執法主體的態度。檢察機關的監督由于缺少剛性，其監督效果大打折扣。對此，應當建立檢察機關與相關行政機關的溝通協調機制，對于檢察機關提出的監督意見，行政執法機關應當在相應的時限內對是否接受或采納意見予以答復。檢察機關與行政機關的溝通協調機制，符合我國憲法關于國家機關“相互配合、相互制約”的精神，對于規范行政執法行為，嚴格依法辦事具有積極的推動作用。

（五）明確監督者和被監督者的法律責任

檢察機關對于行政執法行為負有監督職責，檢察機關工作人員應當嚴格履行職責。檢察機關工作人員在對行政執法行為實行監督時，如果徇私枉法、徇情枉法，對正當的行政執法行為做出監督決定，對違法的執法行為不做出監督決定，或者違背事實和法律進行監督，應當承擔相應的法律責任。檢察機關對發現的涉嫌犯罪的相關案件，認為行政機關應當移送而拒不移送涉嫌職務犯罪的，應當立案偵查、提起公訴，相關責任人應當承擔刑事責任。明確監督者和被監督者的法律責任，是檢察機關工作人員嚴格履行職責和行政執法主體依法行政的重要保障。

作者：陳冰如張革新何君姬趙輝單位：甘肅省人民檢察院民行檢察處處長蘭州商學院法學院教授甘肅省人民檢察院民行檢察處副處長甘肅省人民檢察院民行檢察處助理檢察員