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摘要：

加快推進生態涵養發展背景下的行政執法責任體系建設，應結合渝東北地區行政執法中存在的問題，具體從健全和完善綜合執法制、首問責任制、責任清單制、綜合考評體制、責任追究制五方面入手。

關鍵詞：

生態涵養發展；生態環保行政執法；責任追究

“法律的生命力在于實施”，黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，必須全面落實行政執法責任制。按照重慶五大主體功能區劃分的戰略部署，渝東北地區要實現“在加強生態涵養中加快發展”的目標，必須加快推進地方生態環保執法責任制建設，使之成為保障生態涵養發展的重要舉措。

一、健全生態環保行政執法責任制的制度內涵和重大意義

（一）生態環保行政執法責任制的制度內涵生態環保行政執法，顧名思義，是指執法部門在生態環保方面的行政管理行為。主要包括環境行政處罰、環境行政處分、環境行政許可、環境行政征收、環境行政監督檢查、環境行政處理等監督管理行為。按照行政機關職權的不同，執法主體又可以細分為環境保護行政主管部門和相關部門，本文所說的生態環保行政執法即包括這兩類。生態環保行政執法責任制，即把現行法律、法規和規章所設定的法律責任,按法定職責分別分解落實到負責生態環保管理的主管和相關部門，明確執法權限和崗位責任,健全監督制約機制,加強考評獎懲的行政執法制度。

（二）健全生態環保行政執法責任制的重大意義第一，健全生態環保行政執法責任制是生態涵養發展背景下強化執法保障的客觀要求。行政執法是行政機關直接面對社會和公眾的經常性活動，其執法水平的高低直接影響到政府在大眾心目中的形象。建立嚴格的生態環保行政執法責任制，強化落實執法責任，明確執法程序和執法標準，是進一步規范和監督環保行政執法活動，提高環保行政執法水平，確保生態涵養發展各項工作落到實處的客觀要求。第二，健全生態環保行政執法責任制是增強執法部門及執法人員責任意識的現實需要。目前，在某一特定行政區域內，環保執法相關部門監管缺位、執法不嚴、違法不究、職能交叉、扯皮推諉等現象仍時有發生。在區縣間構建聯合環保執法機制的同時，明確和規范生態環保行政執法責任制，落實各區縣執法部門及具體執法人員的職權，有利于執法人員增強其責任意識，從而推動區縣間環保執法工作的聯動協作。第三，健全生態環保行政執法責任制是提高生態涵養發展行政執法效率的緊迫需要。一方面，落實責任制實際上是增加了執法部門和執法人員法律上潛在的或現實的不利負擔，這會在多個層面對環保執法主體起到警示、威懾作用，有利于執法人員凡事先從自身執法職能和責任找原因，變被動為主動；另一方面，分解崗位職責和細化工作規程，有利于促進執法人員對法律、法規和規章制度的學習，提高執法能力和法律素質，從而提高環保執法的工作效率。第四，健全生態環保行政執法責任制是依法引導全社會參與生態涵養發展的長遠需要。沒有人民群眾的積極參與，要實現生態涵養發展，就如同水中撈月，霧里看花。健全生態環保行政執法責任制，有利于調動全社會成員參與生態涵養發展的積極性，有利于社會成員對政府、對組織行為的外部監督，有利于提高全社會的法治水平，從而形成支持生態涵養發展的社會氛圍。

二、生態涵養發展行政執法中存在的主要問題

（一）生態環保行政執法的法律法規性依據缺乏可操作性1.環保法規不夠細化，導致實際操作性不夠環保立法中有些規定過于原則，沒有配套的實施細則。如《環境保護法》第二十九條規定“限期治理”的對象為造成環境嚴重污染的企業事業單位。但對哪些情形屬于“嚴重污染”卻未明確。《大氣污防治法》中也有類似的規定。又如《環評法》對規劃環評的規定過于原則，規劃環評審查的責任尚不明確，規劃的內容、方法、經費、審查等管理細則尚不規范，法律的可操作性有待增強。例如，聽證程序在環境執法中的適用范圍過于狹窄，聽證程序無統一的執行標準，而基于清晰明了的執法標準而作出的執法決定，是被環保行政相對人心悅誠服地接受和認同的前提條件之一。根據《行政處罰法》等有關法律規定，目前主要在環保行政處罰領域適用聽證程序，而且僅局限于責令停止生產、吊銷許可證、較大數額的罰款等少數幾個處罰的種類。在排污許可證的核發、較大數額的排污費的征收等涉及行政相對人重大利益的執法領域均未設立聽證程序。由此，難免使得聽證會有流于形式之嫌。2.有些法律法規相互交叉，導致實際操作性差實踐中一個環境違法行為如涉及到工商、城管、規劃等其他相關職能部門，往往容易導致各部門推諉扯皮的現象。許多環境違法行為歸類是環境違法，但就其產生的原因和解決途徑，如果涉及其他部門應該履行的職責范圍，但又未能很好履行的，環保部門則力所不及，處于被動地位，卻承受著不應承受的各方面壓力，從而導致環保行政執法難。

（二）生態涵養發展行政執法責任制在實踐中的問題環境行政執法責任制早在十幾年前就已經提出，但是在實踐過程中還存在許多的問題。歸結起來，法律法規規定了行政違法卻沒有規定行政責任;規定了行政違法也規定了行政責任,但是只規定了一種概括性的責任形式,沒有具體的責任形式;規定了行政違法,也規定了行政責任和具體的責任形式,但是責任主體缺位;規定了行政違法,也規定了行政責任和具體的責任形式和責任主體,但是責任追究主體缺位。總之是法律、法規很少涉及執法人員在違法的情況下該承擔什么樣的責任、有誰來追究他們的責任,造成了環保行政執法責任追究無法可依的局面。

（三）生態環保行政執法部門之間協調難首先，是主管部門和各職能部門之間或者各職能部門之間協調難。實踐中出現最多的問題就是各部門對己有利的環保事務則爭相管理，對己不利的事務則相互推諉，大大影響了環境執法的權威性和環境執法工作的順利開展。其次，是跨區域的生態環保執法部門之間協調難。比如，渝東北地區涉及十一個區縣，雖然該十一個區縣都屬于重慶市的行政管轄范圍，但是，各區縣在政府規劃、解決生態涵養發展問題、年終數據考核時都是各自為政，同步規劃、協調合作、聯合執法、綜合考評等已成為渝東北地區功能性發展必須解決的重要問題。與此同時，渝東北地區聯動執法的身份、運作經費、權限范圍、信息來源、職業危險等一系列問題又應運而生。

（四）行政執法的監督機制不健全首先，生態環保執法的內部監督機制不健全。我國環境監督，只是規定了“統一監督管理與分級、分部門管理相結合”的基本原則，但真正意義上的“統一監督管理與分級、分部門管理相結合”的體制尚未真正建立。其次，社會公眾監督機制缺乏。雖然近幾年社會公眾的環境意識得到大幅提高，很多人都能夠主動地檢舉揭發破壞環境的行為，同違反環境保護法的行為作斗爭，環境的社會監督有所加強。但是社會監督的渠道有時還不是很暢通，機制不健全，手段單一，制度保障條件缺乏，其影響力有限，有時反映的問題得不到及時解決，甚至有的根本就得不到解決，影響了社會公眾環境監督的效力和積極性。

三、健全生態涵養發展背景下行政執法責任制的對策措施

（一）完善生態涵養發展綜合執法制度針對現行生態環保的行政執法，涉及的法律和部門眾多，執法力量分散，導致責權不明、多頭執法、執法效力不高等問題，以環保執法等機構為牽頭單位，在保持執法人員編制和隸屬關系不變的前提下，通過建立部門協調、聯動執法的機制，協調集中環保、農、林、水和國土等部門的執法力量，統一對外執法；或者從各區縣實際情況出發，將現有的職能相近或相關的執法力量進行適當整合，并依照行政許可法、行政處罰法等法律，以及國務院《全面推進依法行政綱要》等行政法規的規定，報請重慶市人民政府批準，成立若干諸如環境綜合執法局等機構，在當地政府和相關部門的統一領導下，集中力量獨立開展生態環境保護的綜合執法。

（二）推行行政執法首問責任制度針對環境問題覆蓋區域較廣、涉及執法主體部門較多，常常導致出現多頭執法或相互推諉的實際情況，具體實踐中可推行生態環保行政執法首問責任制。對職權范圍內的事務，責任部門及責任人應當負責牽頭組織相關部門及人員及時協商協作，解決問題；對非本部門及本人職權范圍內的事務，首問責任主體也應該積極接待，負責引導群眾到相應的部門，讓來訪人方便快捷的解決環保生態方面的問題。對于不遵守首問責任制，造成嚴重后果，妨礙生態涵養發展的行為，要依法啟動首問責任制程序，追究相關部門及其人員的法紀責任；情節嚴重的，移送司法機關處理。

（三）推行執法主體責任清單制度結合法律法規的規定，讓每一個執法部門的執法權限、執法范圍、執法程序和執法目標，通過多種方式公諸于眾，并明確相應執法人員的責任，在確保執法權力在陽光下運行的同時，讓執法機構和執法人員樹立“守土有責”的意識，以保障執法目標最大限度符合生態涵養發展的根本要求。

（四）健全行政執法綜合考評體系結合生態涵養發展目標，在不違背法律規定的前提下，建立符合生態涵養發展的綜合執法考評體系，具體可包括：執法技術指標體系，其中涵蓋受理執法舉報指標、執法個案指標、程序控制指標、案卷管理指標；執法社會評價指標體系，其中包括人大政協委員的評價、社會媒體評價、執法對象評價，以及公眾代表評價指標；反向評價指標體系，包括執法違法個案、社會負面評價指標；違法狀態糾正指標，包括違法行為的處罰效果、監督違法狀態的修復等指標。從而構建起全方位、多角度的執法綜合考評制度，以為在加強生態涵養中實現加快發展提供有力的執法保障。

（五）健全行政執法責任追究制度執法部門及其人員的不依法執法，執法過程失職瀆職，造成嚴重后果，妨礙生態涵養發展的行為，要依法啟動問責程序，追究相關機構及其人員的法紀責任；情節嚴重的，移送司法機關處理。

作者：楊柳 單位：中共重慶市委黨校萬州分校