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[摘要]

加強行政執法檢察監督，是實現依法治國方略的重要措施。雖然行政執法檢察監督取得了一定的成績，但仍存在諸多不足之處，亟待從實踐中加以總結，從理論上加以探討，在立法在加以完善。從我國行政執法檢察監督制度產生和發展概況出發，找出我國行政執法檢察監督脈絡。通過介紹我國現行行政執法檢察監督的現狀，探索發掘行政執法檢察監督的缺陷及成因，提出解決問題的對策方法，構建完善的行政執法檢察監督制度的框架，為行政執法檢察監督的立法完善和制度設計提供參考，解決與行政執法檢察監督相關的問題，使之與行政執法檢察監督活動的發展相配套、相適應。

[關鍵詞]

行政執法；檢察監督；監督完善；監督制度

2014年10月20日，黨的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略，會議通過《中共中央關于全面推進依法若干重大問題的決定》，提出在推進法治中國建設中，要求必須堅持依法行政，加強對行政執法的監督，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。行政執法檢察監督再次受到普遍關注。

一、行政執法檢察監督的產生與發展

秦朝的建立，結束了戰國以來封建諸侯長期分裂割據的局面。秦朝統治者總結了周朝王室衰微，諸侯爭霸的教訓，廢分封，行郡縣制。君王通過官吏來統治管理民眾，國家權力依賴各級官吏來行使。中國傳統文化，儒家偏重于倫理觀念，強調以禮治國，靠人的自律，這當然非常重要。但如此龐大的官僚機器完全依賴自律運行無疑是不現實的，也是不可能的，必須要有法令作保證。如何使最高統治者制定的法令和政策得到貫徹實施，于是需要有相應的組織機構來限制和監控官僚行政過程中的行為就十分必要，御史制度應運而生。秦朝時，御史大夫位居三公，由皇帝任命，向皇帝負責，其最重要的職能，就是“肅正紀綱，糾彈百官。”漢朝沿襲秦制，御史制度有了進一步的發展。唐朝設立御史臺，御史制度發展更趨完備。宋、元、明基本沿襲舊制，只在一些小的如名稱上、隸屬關系上等的改變。清朝，接受了歷代御史制度的經驗教訓，使之在組織形式上發展到了新階段。清雍正三年，六科給事中并入都察院，與大理寺、刑部組成三法司共同構成了清朝最高司法機關，刑部的判決、大理寺的復核均受到都察院的監督。清朝末年，在民族于危亡之際，清政府在封建統治集團內部較為開明力量的推動下，開始進行自上而下的變法修律。以大陸法系為藍本的國家檢察制度被引入中國。而后基本被北洋政府、國民政府承襲和采用。新中國成立前期，1949年2月22日，黨中央了《關于廢除國民黨六法全書與確定解放區的司法原則的指示》，廢除國民黨的六法全書，蔑視和批判歐美日本資本主義國家一切反人民法律、法令。我國檢察制度深受蘇聯檢察制度的影響，特別是學習和借鑒了列寧有關社會主義法制和檢察制度的理論。《中央人民政府組織法》明確規定最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任，最高人民檢察署設置在中央人民政府之下。1954年制定的憲法，將人民檢察署改稱“人民檢察院”。從政府機構中獨立出來，直接對全國人大及常委會負責并報告工作。規定最高人民檢察院的職權是對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律、行使檢察權。地方各級人民檢察院及專門人民檢察院依法律規定的范圍行使檢察權。地方各級人民檢察院及專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的領導下，進行工作。但是，1966年6月，最高人民檢察院發出通知，檢察制度被中斷。到1968年下半年，全國各級檢察機構被撤銷，檢察工作被迫停止。1975年1月修正通過的《憲法》第二十五條規定，檢察機關的職權轉由公安機關行使，意味著人民檢察院被撤銷。1976年粉碎了“”后，1982年對憲法的修改，在憲法條文中明文規定了人民檢察院是國家的法律監督機關。但是已經發生了很多變化，例如取消一般監督和垂直領導，實行檢察委員會制度等。

二、我國行政執法檢察監督的不足及成因分析

（一）我國行政執法檢察監督的不足1.行政執法檢察監督規定分散、原則、籠統、可操作性差我國憲法和人民檢察院組織法只規定人民檢察院是法律監督機關，但沒有明確是否檢察機關有權對行政執法享有監督權。其他法律有一些零星的規定，如《中華人民共和國人民警察法》第四十二條、第四十六條等都規定公安機關的執法職務受檢察機關監督。但內容模糊、概括，沒有規定人民檢察院監督程序和方法，也未規定檢察機關監督不力或者行政執法機關不接受甚至抵制監督應承擔怎么的法律后果。2.行政執法檢察監督方式模糊、概括，不規范，不統一。從司法實踐具體層面看，普遍存在檢察機關實際監督操作難、監督滯后、監督落實難、監督效果不理想與社會大眾預期差距甚遠，不能適應現實的需要。如職務犯罪偵查監督，只適用于的需要追究刑事責任的情形，而現實中暴露的許多行政執法行為是某些行政機關及其工作人員不正確行使職權，屬違法失職行為。雖然涉嫌違法，卻并未達到立案起訴的標準，此時立案偵查起訴則無能為力。3.行政執法檢察監督機制保障不足。目前行政執法檢察監督工作從某種意義上說，屬于一項“新”工作，還處于試驗摸索階段，內部方面，檢察機關未建立并形成一套有效的協作工作機制，而且上下級檢察機關之間仍未形成統一協調、上下聯動、點面結合的行政執法檢察監督機制。各檢察機關之間處于各自為政，未形成監督合力，監督力度不夠；外部方面，行政執法活動領域廣、種類多，牽涉各個部門，然而，因為未與行政執法機關之間建立或健全信息共享機制，致使檢察機關對行政執法機關的執法、處理情況不掌握，也難以掌握。對有沒有發生案件或發什么什么案件難以知曉或者難以及時知曉，除非當事人或者其他單位和群眾舉報、申訴，行政執法檢察監督往往處于被動局面。

（二）原因分析1.歷史原因在革命根據地時期、新民主主義時期、新中國成立初期，我國也曾一度效仿前蘇聯的做法，賦予檢察機關對行政執法監督的權利。1957年，出現檢察機關垂直領導和獨立行使職權不利于黨的領導的意見，要求取消檢察機關法律監督的職權。1975年1月修正通過的《中華人民共和國憲法》第二十五條規定：檢察機關的職權由公安機關行使。至此，檢察機關被徹底撤銷，檢察權喪失了憲法的確認。2.立法原因由于時代的背景，認識分歧，我國憲法和人民檢察院組織法在人民檢察院職權中沒有明確賦予檢察機關對行政執法的監督。根本法和基本依據的缺失，致使下位法出現混亂、無序。3.法律移植帶來水土不服的原因法國啟蒙思想家孟德斯鳩就曾說：“為某一國人民制定的法律，應該是非常適合該國人民的；所以如果一個國家的法律竟能適合另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事。”訛譹“現代的作為一種制度的法治……不可能靠‘變法’或移植來建立，而必須從中國的本土資源中演化創造出來。”訛譺中國長期以來受禮法思想特別是儒家思想的影響，形成了自己獨有的習慣、慣例，有了一套系統的處理了矛盾和爭端的系統。脫胎于前蘇聯的一般監督，不符合中國傳統法律文化，也與當時社會環境不相適應，受到了廣泛而嚴厲的批判,認為主張一般監督者實際上是將專政矛頭對準人民內部，對準國家機關和干部。

三、行政執法檢察監督的立法完善及制度設計

公權無法律授權不可為。檢察監督法律法規及制度的完善健全與否，直接影響到監督的效果與質量。“制無美惡，期于適時，變無遲速，要在當可。”

（一）立法完善之價值目標1.督促依法行政檢察機關作為憲法設計的正式國家制度，擔當好對行政機關的法律監督職能，督促行政機關及其工作人員積極地、自覺地、嚴格地執行并遵守國家的法律、法規，依法履行管理職權，最大限度避免行政執法的隨意性和非規范性。我國檢察制度的歷史表明，檢察權與行政權、審判權，特別是行政權的消長之間存在反比例的關系。當行政權拒絕監督時，檢察監督權甚至可能被取消。當權力之間能夠形成互相制約和監督時，社會的穩定程度以及社會的認可度也比較高。2.保障行政行政相對人合法權益和社會公共利益我國是人民當家做主的社會主義國家。人民通過權力機關制定法律，表達意志，治理國家。執法是立法的著眼點和終極目的。行政機關在法律規定的范圍內活動，是一種必須履行的法定職責和法定權利。行政執法活動直接關系到法人、公民和其他組織的利益和社會公共利益。行政權力有可能被違法行使或濫用，甚至以權謀私，損害法人、公民和其他組織以及社會公共利益。監督不僅可以為作為“弱勢群體”的行政相對人提供權利幫助，還可以監督“強勢群體”行政機關及其工作人員依法行政。3.提升社會管理創新能力在我國，檢察機關和行政機關作為國家機關的重要組成部分，代表人民行使國家權力，其職能雖然不同，但基本立場和終極目標卻是一致的。檢察機關和行政機關都通過行使對行政機關執法行為的法律監督職權，增強行政機關依法行政的觀念，促進其行政執法行為不斷向制度化、規范化、法律化方向轉變，從而使社會管理依法、有序、高效運行，不斷提高行政機關社會管理水平，形成良好的社會管理秩序。

（二）立法路徑之選擇檢察機關對行政執法進行監督的觀點得到了學者和實務界的普遍認同,但是通過何種方式進行立法從而加強和完善行政檢察監督仍沒有形成共識。一種觀點認為，通過修訂人民檢察院組織法方式，在檢察機關職權中明確賦予檢察機關對行政權運行的監督，有利于解決行政執法領域中的不作為、亂作為等突出問題,從而積極助推全面依法行政和法治政府建設。另一種觀點認為從實現社會主義法治的高度，在憲法的指導下，基于我國的現實國情，吸取我國傳統御史制度有益部分，學習和借鑒他國理論、實踐和立法經驗，制定一部相對統一、科學合理、可操作性強的專門人民檢察院行政執法監督法，明確行政執法檢察監督權的性質、地位、范圍、監督方式、效力、行政主體接受檢察監督的法定義務以及具體的法律責任，以及檢察機關的知情權、審查權、建議權、重大程序參與權、調查取證權等。

（三）行政執法檢察監督之制度設計任何一項制度，都不是孤立存在的。各項制度之間，必須是互相銜接，互相配合，形成完整的體系。如果各制度之間各自分割，則難以推行，也難以生存。1.嚴格的選任制度和職業保障制度監督是一種特殊的活動，要想讓檢察機關在對行政執法檢察監督實踐中真正發揮作用，需要有一批具有較高職業素養和工作能力的人員行使。這些都離不開完善、嚴格的選任制度作保證。進得來又留得住，必須要有完善的職業保障制度相配套，解決他們的后顧之憂，使其能免受外界干擾獨立依法行使職權。2.重大行政執法備案審查制度。重大行政執法備案只是一種程序性的事實行為，通過進行必要的備案監督行政機關依法改行職責，防止違法行政的發生，以及通過備案發現違法行為，從而啟動相關監督程序進行查處，或者通過備案發現違法行為線索從而啟動調查。3.行政執法信息共享制度行政執法檢察監督的有效開展離不開行政執法信息的充分掌握，準確地把握監督對象的運行態勢。行政執法信息紛繁復雜，變化多端，單靠檢察機關自身的力量是難以及時、準確掌握的。行政執法信息共享就是滿足檢察機關了解行政執法信息的需要，這也是建立檢察機關對行政執法機關監督關系的前提和關鍵，有利于檢察機關綜合運用各種手段、措施來實現監督目的。4.建立健全法律責任制度法律責任制度是行政執法檢察監督不可或缺的重要內容。法律責任的威懾力能夠有效指引行政執法責任主體的行為，通過設定完善的法律責任制度可以有助于預防行政執法違法行為的發生，進而控制行政執法失靈、失范的風險。法律責任不明，必然影響行政執法檢察監督應有價值的實現。5.法律救濟制度對人民檢察院發出的檢察建議通知書、糾正行政違法通知書等，有關機關必須對照檢察執行，并且應當在法定期限內將執行情況書面報告檢察機關。行政機關不服檢察機關決定的，可以依法提請上級檢察機關復核。對于涉案單位不予理睬、不予糾正或者整改情況不符合法律規定的，檢察機關應當向該行政機關的上級領導或主管機關上報，其上級領導或主管機關必須受理并督促糾正。如主管機關仍拒絕督促糾正，情節嚴重的，宜提交法院裁決。對違法行政侵害國家利益和社會公共利益，用檢察建議和其他方法不足以制止其侵權的，檢察機關有權代表國家提起公益訴訟。

作者：林楊 肖巍鵬 袁榮海 單位：新余市人民檢察院