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摘要

近些年來隨著國家經濟的發展，因環境污染引發的群體性事件和環境訴訟案件屢見不鮮，所以，環境行政執法已成為風險最高的行政執法領域。本文揭示了研究環境行政執法風險有何現實意義，在否定單純的執法風險的基礎上對環境執法風險中的風險加以重新界定，提出了三方風險理論，系統地分析了風險形成原因，找出了科學的決策和建議來預防風險的發生,希望能給環境執法部門的良性執法帶來一些啟發。

關鍵詞

環境行政執法；三方風險；風險原因；風險預防

一、研究環境行政執法風險的現實意義

（一）環境問題的集中爆發改革開放以來，我國的經濟得以迅速發展，從1989年開始，我國社會主義經濟體制先是從社會主義計劃經濟轉向有計劃的商品經濟，最終進入社會主義市場經濟。然而在這短短的幾十年里，各種環境問題逐漸顯現了出來，大氣、水、土壤等主要環境要素污染嚴重，環境質量日趨下降，生態系統功能退化加劇，資源保障能力嚴重不足，污染致害不斷增多、群體事件不斷發生，環境問題已經成為影響我國社會和諧穩定的重要原因之一。

（二）近年來中國社會對環境問題的逐漸重視1．黨中央環境指導思想的發展。2003年10月召開的中國共產黨十六屆三中全會提出了“科學發展觀”，并把它的基本內涵概括為“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。2007年中共十七大提出了“建設生態文明”的思想。2012年，中共十八大報告中更是提出了大力推進生態文明建設的具體措施，要求將生態文明與經濟、政治、文化、社會建設“五位一體”納入社會主義現代化建設總體布局。2．環境相關立法的改善。自“生態文明建設”的概念提出之后，中國對《環境保護法》以及對有關保護環境和懲治危害環境行為的國家基本法律也在不斷修改。首先，在全國人大常委會2011年4月通過的《刑法修正案（八）》中，將重大環境污染事故罪修改為“嚴重污染環境罪”，降低了污染環境行為的入罪標準。其次，在全國人大常委會2012年9月通過修改后的《民事訴訟法》中規定了“環境公益訴訟”的條款。最后，2011年初全國人大常委會決定將修改《環境保護法》列入2011年立法計劃。在經歷了從1993年3月八屆全國人大一次會議提議到2014年4月24日十二屆全國人大常委會第四次會議審議并通過，新修改的《環境保護法》終于在2015年1月1日起正式施行。3．社會公眾的環境意識轉變。除國家、黨中央領導小組更加注重環境問題外，越來越多的中國公民也認識到了環境惡化將會對整個社會、自己的生活造成巨大的損失，所以整個社會環境保護意識油然而生。民眾對環境保護的關注引起了相關部門對于嚴重污染破壞環境行為的高度重視。

（三）環境行政執法風險的產生隨著我國環境保護工作的不斷深入推進，環保部門的地位明顯提升，權力也越來越大，國家對環境前所未有的高度重視讓環境行政執法人員更為頻繁地出現在媒體、公眾的聚光燈下。環境領域的職務犯罪方面也是避免不了，同樣滋生腐敗現象。從全國檢察機關追訴職務犯罪的情況來看，環境領域的瀆職侵權犯罪數量呈現逐年上升的趨勢。與此同時，在社會利益訴求日益多元化的今天，環境保護的行政活動往往涉及到了復雜的利益糾葛，尤其是基層環境行政執法人員，往往處在社會矛盾沖突的風口浪尖，環境相對人在其中也會受到傷害，而這些所有問題的產生無疑都會對環境造成進一步的威脅，由此環境行政執法風險得以產生并日益增大。

二、對環境行政執法風險中的風險的重新定義

（一）單純的執法風險之否定環境行政執法風險，是一個綜合的概念，涉及到環境學、行政法、風險學等多門學科知識，所以有必要對此加以具體確定。而對該名詞分析最重要的關鍵，可謂是其中的“風險”到底指的是什么，又到底涉及到哪些主體，哪些方面。對于環境行政執法所帶來的“風險”,本文不認為它是一種單純的社會風險，不僅僅指環境行政機關在實施環境法律法規的過程中遭遇的風險，也不是指負有環境保護監督管理職責的行政執法人員，由于執法過程中的不當行為或者不當行為引發的嚴重后果，被追究刑事責任、行政責任或者黨紀政紀責任的可能性。因為無論哪一個觀點，仔細分析來看，都是認為其是一種對于行政主體中的執法人員特有的執法風險，排除了被執法者即環境相對人所要面臨的不可避免的傷害或損失的可能性，所以未免有些片面。另外，值得探討的是，在環境執法者的執法過程中，全部是基于環境問題所展開的，那么是否會對環境產生危害呢？環境方面會不會存在一種被污染或是惡化的風險呢？

（二）三方風險理論的提出本文認為的風險,是環境行政執法帶來的可能造成的一切有害結果,這種可能性說明其具有在發生上的概率,并且這種有害結果經常難以預料，是人們不想發生的。而這種危害的結果涉及到三方面，不僅包括具有行政執法資格，享有法律、行政法規賦予權力的國家公務人員執法時面臨的執法風險，還關系到行政相對人的利益，更有甚者，造成環境的進一步惡化。

三、環境行政執法中的“三方風險”概述

（一）執法人員面臨的執法風險1．人身安全的風險。這種人身安全的風險可以理解為執法人員在執法過程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障。暴力抗法現象在行政執法中屢見不鮮，尤其是在城管執法中較為常見,也被社會公眾所常知，然而在環境行政執法中也難逃厄運。查找實踐中的暴力抗法現象便可發現其主要是由于執法人員對相對人作出的行政處罰決定因處罰數額過大，或者是對相對人進行停業整頓，禁止相對人生產運營時間過長，超過相對人的心理預期而引發相對人對執法的不滿，超出了相對人的承受范圍,致使相對人情緒失控后采用暴力手段，毆打報復執法人員。2．職業風險。其實，對于環境執法者，確實要受來自于法律的種種限制，有時候，執法會面臨多種選擇，每種行政行為的做出必然要負擔著一種行為后果。現實中往往因執法者的執法不當造成相對人的某些損失,一旦相對人追究起來，相應的執法人員就有可能要面臨丟掉職位前途的風險。3．經濟風險。執法者在的執法活動要受各種來自于法律實體的、程序的制約。執法人員如果執法不當會對行政相對人造成損失,如果相對人不服環境執法者做出的行政處罰或是行政決定，提起行政訴訟，那么行政機關一旦敗訴，負責此事的執法人員不旦要面臨丟掉職位前途的風險，更要承擔對應的經濟損失,即行政賠償后的追償責任的財產損失。

（二）環境自身所要面臨的風險分析為何會對環境產生影響，究其本質，就是往往在經濟發展與環境之間、當地民生就業與環境之間，政府會一味地追求經濟發展從而忽略了環境會因此進一步惡化。在對遼寧省阜新市伊嗎圖創業園區一家爆炸化工廠的實地調研中，發現了這樣一起環境監管失職案件。在阜蒙縣安監局的爆炸事件認定書中表示，此次爆炸與該化工廠的原料中含有超標物質，引起化學反應，導致爆炸。爆炸導致四名工人燒傷，其中三人比較嚴重，長期住院；一人輕傷，已出院。而在此爆炸事件不久之前，園區和該工廠就因污水中含有不符合國家污水質量標準而被環保局處以罰款。經園區負責人表示，園區的各個工廠的污水首先要經過預處理，達到園區的污水排放標準后才能排到園區的污水處理站。環保局監測出污水中含有不符合國家污水質量標準正是由于該工廠的原因導致的。在此次事件中，本文認為園區和化工廠都有違法事實，園區的污水處理站同樣沒有處理好污水的排放，才會被環保局監測出來。可以想象出來，這樣的污水質量會對當地水資源產生多大的危害。但是雙方并沒有被停業整頓，只是處以罰款，環保部門究竟是出于考慮工人的就業安置或者地方的財政收入問題,還是出于其它原因做出這樣的行政處罰我們就不得而知了。但是無論如何，都不能否定其是以環境的損失為代價，而且這種危害不可挽回，同時還造成了財產損失與人身安全問題。

（三）環境相對人存在的風險1．人身風險。這種人身安全的風險一種來源于執法人員在執法過程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障的風險來源相同，但是結果不同，現實中，執法人員往往不會任由相對人的反抗，會在第一時間采取自衛措施，反之對相對人產生攻擊、報復、毆打等暴力手段，那么相對人有可能同樣會面臨嚴重的人身安全問題。另一種則是來源于環境執法者對環境監管不利，導致污染區域居民大面積受到污染的影響，環境相對人出現身體不適，精神失常，甚至患病的情況，實際中包括水污染、噪聲污染和空氣污染等。2．經濟風險。在環境糾紛案件中，如果相對人堅持認為是由于執法人員執法不當對自身造成的損失,不服環境執法者做出的行政處罰或是行政決定，多次提起行政訴訟或是行政復議未果，那么不但要耗費精力，承擔多次敗訴的風險，更要承擔對應的經濟損失。

四、風險產生的原因

本文認為，環境行政執法的風險產生是各方面因素綜合導致其發生的，一種違法結果的發生不僅僅會造成一種風險類型的產生，有可能會導致多種風險的集中發生；另外，一種風險的實際發生有可能是一種原因導致的，但并不能排除是多種原因或是因素相互交織，共同作用的結果。所以對于本文在前文論述的各種風險類型時，并沒有采用一種類型一種原因的一一對應的分析方式，而是在將風險類型加以歸類后，再將所有可能導致風險發生的原因集中具體分析。下文就是對引發風險產生的原因具體分析概述。

（一）環境政策的普遍適用欠缺民意首先，我們需要弄清楚為什么環境政策在如今的中國社會會得到如此普遍的適用。當初有關部門在制定政策時，并沒有排除以政策行政的成分,當沒有法律依據時,依照政策便成為必要，發揮其靈活性，及時補缺法律的漏洞,快速便捷地調整社會生活。但就是那些尚未進行法律轉化的黨的政策以及政府的指導性環境政策，始終沒有跳出人治的框架。在我國執法實踐中經常出現執法位階的錯位問題，即執法優先依據“紅頭文件”,沒有“紅頭文件”再去尋找規章，最后找法律依據，導致了環境政策在現如今被普遍使用的局面。其次，環境政策為何會欠缺民意呢？我們知道，一般而言,一部法律的頒布是要經過人民代表審議表決通過的,它凝結著廣大人民的利益，環境法律也不例外，具有直接民主的正當性。而環境政策往往是精英政治的產品,是由少數的決策層根據自己的判斷和發展愿望對某一類問題作出決定,然后依靠自身的權威和上下級的服從關系得以推行。其缺點是欠缺民意的基礎,因而正當性遭受質疑。

（二）與環境相關的法律、法規的滯后性本文認為，隨著我國社會經濟的飛速發展，環境問題與糾紛逐漸顯現出來，當然，一定會出現新的以前從未發生的環境問題，而相應的處理辦法在當前法律中并不能找到，無法可依，因此，當一些情況出現而又欠缺法律的規制時，行政機關的能動性便必須發揮出來，通過制定行政法規或其他規范性文件進行調整，這也是法律授權行政立法的原因所在。但是在行政立法的同時，因為沒有法律授權，欠缺直接民主的正當性是必然的，再或者相關內容與上位法相抵觸。比如，細究阜新市環境執法部門所采取的一些環保措施或規定而言，其中一些責令周邊企業停產的措施在環境基礎法律法規中并沒有找到。

（三）環境執法者的自由裁量權缺乏基準所謂裁量基準就是由行政主體依照制定規范性文件的程序創造出來的比較具體的準則，在日后的行政執法活動中，所管轄區域內的行政機關及其工作人員要統一適用。近年來，由于社會的壓力，行政機關在行使自由裁量權時受到了諸多限制，環境執法部門也不例外，所以各級執法機關自身也就逐漸形成了行使自由裁量權的若干基準，形式上制定規范性文件頒布施行。這種裁量基準的確立在一定程度上必然會不可避免地產生一些危害，例如導致裁量的格式化與僵硬化，甚至可能違反法律設定此項自由裁量權的基本目的。

五、風險預防的措施與建議

（一）制定、修改環境責任保險的相關立法各國的環境責任保險業的發展與該國相關法律制度的發展同步，并且環境責任保險的確立與其他法律制度的完善密切相關。本文認為，應對《保險法》做最新修改，添加幾項關于環境責任保險的條款。在《保險法》中，應該將環境責任保險歸為一種獨立的險種，并在環境責任保險合同、保險機構、保險責任、保險險種等方面作具體詳細的規定，引起社會的關注，達到預防風險的目的。另外，加快落實《環境侵權責任法》的立法進程，該法的制定既要涵蓋環境侵權損害賠償的構成要件、賠償范圍、責任的認定、賠償數額的確定等實體法方面的內容，相應的還要有關于環境損害賠償程序上的內容。這樣的話，對于環境侵權責任認定的司法審判將會產生巨大便利，希望該法能成為民事基本法中關于環境侵權損害賠償責任的原則性規定的一面旗幟。

（二）以“法律優先為前提，法律保留為特殊”原則依法行政本文認為，在環境執法領域，要做到依法行政，必須處理好法律優位與法律保留之間的關系，以“法律優先為前提，法律保留為特殊”原則依法行政。法律優先為一般，就是說立法權應凌駕于行政權之上，行政權不能逾越、抵觸法律；而法律保留的精神是對特定事項而言的，特殊情況下，部分行政活動可以不需要法律根據，比如除了行政侵害私人的自由和財產的行為需要法律的根據外，其它的比較簡單的行政事項可以不嚴格按照法律，這就需要執法部門制定完整齊備、合法適當的行政裁量基準。

（三）制定完整齊備、合法適當的行政裁量基準體系本文認為，自由裁量基準的生成應當是在上位法規定的規制下形成的，某種意義上說，這種裁量基準是地方特色與地方性規章的結合體。“在以行政慣例的存在為前提的這一重要限定下，行政基準反映的是自身對于外部上位規則施加的壓力和違反平等原則施加的壓力的中和”，如果這種中和能夠保持一種平和穩定的狀態，這種自由裁量基準就具備了相當的合理性，從而能夠規避因為知識結構與既往習慣引發的環境風險。

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作者：魏鳳陽 張科旭 梁雯雯 單位：遼寧工程技術大學