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一、依法行政與行政事實行為

行政事實行為屬于行政行為范疇，具體是指行政主體在其職權范圍內所實施的不能產生、變更或者消滅行政法律關系的行為，行政性、可致權益損害性以及不能產生、變更以及消滅行政法律關系是行政事實行為的突出特點。行政事實行為與行政法律行為之間存在明顯區別，前者不設定行政相對人的權利及義務，無法律約束力，一般情況下，法律沒有設置專門針對此種行為的規定。

1.法律優位與行政事實行為

行政法律行為必須遵循法律優位原則，此處所談及的法律涉及程序法及實體法。現有法律并未對行政事實行為作出明確規定，對行政事實行為是否合法進行評判的一項主要依據就是法律中有關行政法律行為的規定，這在補充性行政事實行為中體現的最為顯著，也就是說，對于補充性行政事實行為而言，對其是否正當進行評價主要依據是依其作出的行政決定或先前行為有關法律規定。例如，行政機關對不符合條件的行政相對人頒發營業執照，就屬于違法補充性行政事實行為。此外還有服務性行政事實行為以及告知性行政事實行為，主要是依據對應的任務及權限規范及其與該行政事實行為有關的權限來對其是否正當作出判斷，也就是說，違背相應任務規范及權限規范的服務性行政事實行為以及告知性行政事實行為都是不正當的。例如，對于不合格食品廠名單，如果有衛生部門予以公布毫無爭議，但如果是公安機關或教育機關予以公布，顯然是超越自身權限的行為，是不正當的告知性行政事實行為。

2.法律保留與行政事實行為

通常情況下，行政事實行為并不會導致行政相對人權利義務的產生、變更以及消滅，但是，假如對行政相對人權益而言，某一行政事實行為與法律行為所造成影響相當，并且涉及到公民基本權利及自由或者嚴重影響公民權益及社會公共生活，則該行政事實行為需要遵循法律保留原則，也就是說，必須得到法律授權才能實施該行政事實行為。

（1）行政主體從事告知性行政事實行為，需要注意以下幾點：第一，該行政主體從事告知性行政事實行為時否得到相關授權；第二，該行政事實行為與行政法律行為所導致的效果是否相當；最后，該行政事實行為是否對行政相對人的合法權益造成侵犯。

（2）服務性行政事實行為一大突出特征就是授益性，但同樣應當遵循法律保留原則。如果所實施的服務性行政事實行為會對公民基本權利或社會公共生活造成重大影響，必須滿足得到法律授權這一基本前提。

（3）補充性行政事實行為。一般情況下，補充性行政事實行為主要是為了執行一個已經成立的行政行為，是行政決定內容的直接實施，會直接影響到行政相對人的權益，所強調的是行政行為的執行力及強制力，同樣，如果行政事實行為會嚴重影響公民合法權益及社會公共生活，必須在獲取法律授權的前提下才能實施。

3.比例原則與行政事實行為

比例原則是德國聯邦法院依據法理所引申出來的一項原則。比例原則立足于依法治國以及權利要求，借助實質性規制伸縮性及適用性來解決踐行依法行政原則過程中所面臨的實際問題，進而彌補成文法在實踐過程中所暴露出的不足，確保行政法基本原則在實踐中得到更加普遍的應用，從這一角度分析，比例原則對于灰色地帶的行政事實行為意義重大。首先對于補充性行政事實行為而言，其存在的主要目的就是輔助現有行政法律行為，確保縣醫院行政法律行為內容得以切實落實，以全面展示行政法律行為效力，對人或物起到一定的事實意義上的約束性，對行政相對人合法權益具有直接性影響。要在比例原則基礎之上實施補充性行政事實行為，對行政事實行為的實施能否實現法定目的進行綜合性考量；與此同時，還要關注實施行政事實行為的限度，盡可能的將行政事實行為的實施給行政相對人造成的損害性影響控制在最小范圍內，與此同時還要確保行政事實行為的實施所實現的行政目的利益必須高于對公民權益造成的損害性影響。其次，對于告知性行政事實行為而言，必須先對該行政行為的實施給行政相對人權益造成的影響的大小，如果影響較大，必須要確定告知行政事實行為所依據的事由現實存在，同時必須保證告知行政行為所實現的利益高于對行政相對人權益造成的損害，此外還要關注對行政相對人權益所造成的損害是否存在有效的彌補對策。有效避免由于行使國家公共權力而給行政相對人合法權益造成過度性損害，避免國家權力的行使給自由領域造成的不當侵犯及限制性影響是比例原則的中心理念，從這一角度分析，比例原則最主要的適應范圍應當是侵害性行政行為以及干預性行政行為。然而隨著時代的進步，法治理念的革新，政府行政行為種類越來越多，服務性行政事實行為在實踐中出現的頻率越來越高。服務性行政事實行為，一方面會給行政相對人帶來一定的利益，但另一方面，也存在損害行政相對人權益或者社會公共利益的可能性，所以說，行政機關實施行政事實行為必須選擇給行政相對人及社會公共利益造成的負面影響最小的方式。通過上述分析，可以說，對于部分服務性行政事實行為，同樣適用比例原則。

4.信賴保護與行政事實行為

通常情況下，法律中不會對不對行政相對人權利義務進行設定的行政事實行為作出明確具體的規定，通過常規行政救濟途徑很難達到約束目的，對此，借助行政法基本原則———信賴保護原則可以有效約束和控制行政事實行為。盡管在不少公法領域中都可適用信賴保護原則，然而，與信賴保護關系最為密切的當時行政處分的撤銷。事實上，信賴保護原則也需要在行政事實行為領域中嚴格踐行，理由主要有：第一，行政事實行為屬于行政管理范疇，其具有較大的彈性，但缺乏嚴謹的程序規則，有關行政事實行為的法律規定也不夠完善，為最大限度防止行政機關在法律灰色地帶濫用行政職權，有必要借助概括性原則對其進行必要的約束和控制；第二，行政相對人也會因行政事實行為產生信賴保護，盡管行政事實行為不可撤銷，然而信賴保護原則具體表現為：

（1）不管行政機關所作出的是行政法律行為還是行政事實行為，都會影響公民利益，導致公民產生信賴利益，只要改信賴利益正當，且值得保護，就必須對其進行保護；

（2）信賴保護來源于民法的誠實信用原則。

首先，對于補充性行政事實行為而言，如果導致行政相對人產生正當信賴，并且行政相對人依據此信賴實施了處理自身權益的行為，則禁止行政機關在無正當理由的前提之下實施違背行政相對人信賴的行為。其次，對于告知性行政事實行為而言，行政相對人基于對行政主體的權威及信任而產生信賴，并據此實施了處理自身權益的行為，此時，由于行政機關告知而導致行政相對人合法權益受損，則行政機關應承擔相應責任。例如，在非典時期，行政機關未據實通報疫情，導致公眾對疫情缺乏客觀認識，產生麻痹大意，上級機關依據該行政機關的通報所作出的決策也因此失誤，則該行政機關所實施的疫情通報行為就違背了信賴保護原則。政府職能范圍的逐步擴大，服務性行政事實行為的重要性也隨之不斷提升，廣大民眾對于政府行政機關的信賴程度越來越高，行政模式也相應發生轉變，從之前的極富行政命令色彩的行政干預轉變為重點提供行政服務的柔性模式，此種服務性行政事實行為在踐行過程中，同樣需要要嚴格遵循信賴保護原則，維持政府誠信形象。信賴保護主要涉及存續保護及財產保護兩種方式，其中，存續保護強調的是對行政相對人信賴的法律狀態的維持和穩定；財產保護則是當行政相對人基于對政府行政事實行為的信賴所從事某種行為而造成自身合法權益受損的情況下，政府應當給予行政相對人必要的財產性賠償或補償。

二、結語

行政法最基本原則就是依法行政原則，在所有民主國家都是如此。隨著依法行政原則從最初的形式層面向實質層面的過度，行政事實行為的地位也相應發生轉變，行政法已經不再簡單對行政事實行為進行限制，而是更急關注其自身無法取代的重要作用。從本質上講，實質意義上的依法行政原則中所談及的法的內涵相當豐富，涉及法律法規、法理以及法的一般性原則，對法律的理解并不局限于字面，更需要對法律精神予以足夠重視，特別是在法律條文沒有作出明確規定的灰色領域，其更是發揮著不容小覷的重要作用。

作者：蔡仕鵬單位：浙江警察學院