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摘要:行政自由裁量權本身就存在著沖突，要想達到建成法治當局、服務當局的既定目標，就要對行政自由裁量權進行有效節制。如何保證在不剝奪自由裁量權的同時使此種職權不被濫用，是法治建設務必面臨的難題。本文論述了行政自由裁量權的特征、自由裁量權存在的合理依據以及權力被濫用的危害，繼而探討對行政自由裁量權的控制措施。在賦予行政主體一定裁量權的同時，要明確權力行使的邊界，輔之以必要的控制措施，從而保障社會的公平正義。

關鍵詞:行政自由裁量權;立法控制;司法控制;行政控制

一、行政自由裁量權概述

(一)行政自由裁量權的特征1．嚴格的法定性行政自由裁量權不是行政主體與生俱來的，歸根結底是法律所賦予的，要受到法律的約束和限制。法治所倡導的自由不是無限的，它是以法律的規定為基礎的。2．相當的自由度和靈活性依照定義，行政自由裁量權的行使不得超越其范圍和界限，但其仍然有一定的自由，這種自由是有邊界的。依據相關的法定情節以及特殊情況，法律規范劃定不同的檔次，規定一系列彈性條款，以便行政主體在一定的空間內自由行使權力。

(二)行政自由裁量權存在的依據1．彌補行政法律的局限現如今，中國行政立法領域的突出問題之一是法律法規的龐雜性，大到各級行政機關小到各個部門都有自己相應的立法，“紅頭文件”更是數不勝數，這就使得老百姓難以了解并遵循每一項行政法規，經常出現行政相對人不知道自己的行為竟然觸犯了法律的現象。盡管法律法規眾多，但缺乏系統性、嚴密性，行政法律往往不周延，不能將所有的行政事項全部規定下來。盡人皆知，經濟基礎決定上層建筑，社會是動態發展的，而立法人員很難做到超前的預測。行政自由裁量權是為了及時管理新的社會關系，應對多變的行政事務，在立法者不能迅速作出回應時，不至于無法可依或者久拖不決。2．建設服務型政府的必然要求報告指出，行政體制改革歸根到底是要改變政府機能，建設新型政府。所以政府不能為了逃避責任而消極的不作為，應該換一種運行路徑，積極主動的為百姓謀福利。社會變遷加劇，要求現代政府積極主動的發揮職能作用，扮演一個能動政府的角色。這要求政府積極主動的干預社會生活，及時處理各種新情況、新問題。

二、濫用行政自由裁量權的原因及危害

(一)濫用行政自由裁量權的原因行政自由裁量權運用得當則造福人類，運用不當則造成權力的膨脹。因為行政自由裁量權的行使存在靈活性、自由度以及較大的彈性空間，因此當行政主體采用不正當的動機運用手中的權力時，必然會使法律歪曲，脫離法律的原意。具體包括以下幾個方面:1．缺乏完善的法律法規隨著經濟和科技的發展，行政法律的實踐不斷涌現出一些新問題，而作為法律的制定者不能迅速的回應復雜多變的事物，無法將所有細致瑣碎的管理問題都制定到法律當中去。此外，法律在制定出來之后并不是立刻就能施行，要經過一定時間的試用和磨合，因此其更新速度較慢。2．自由裁量權的幅度過大回顧過去，尤其在計劃經濟時期，自由裁量權過大，授權的幅度和限度都超出了我國的執法水平，許多授權的法律條款彈性空間過大并且過于籠統，欠缺科學依據，這使得行政主體裁量的空間過于寬泛，容易造成權力的濫用。3．行政執法者的整體水平不高現實中，許多行政人員并沒有經過專業培訓，缺乏一定的執法能力和應變能力。眾所周知，在發生權力濫用的情形下，許多領導干部利用一些未經過專業訓練的臨時工或者合同工來做“擋箭牌”。由于執法人員的專業水平過低，在執法過程中帶入個人情感，以自由裁量權的名義去偏袒某人或者徇私舞弊，勢必破壞公正的社會秩序，使廣大群眾產生懷疑。

(二)濫用行政自由裁量權的危害一切有權力的人都有自己的私人利益，如果權力的行使者將個人利益置于公共利益之上，那么所造成的危害不僅多種多樣而且涉及范圍十分廣泛。具體包括:1．使公共權力成為實現私利的籌碼行政自由裁量權與其他權力相比有共同的性質即絕對性、支配性，也有其特有的性質即“自由”性，這是其特點也是一項弱點。行政自由裁量實質上是一個利益權衡的進程，行政主體必須在公共利益與個人利益之間均衡選擇，使天平的兩頭保持均衡。一旦行政主體將私人利益置于公共利益之上，行政自由裁量權就會被濫用。例如，行政主體通過任意改變行政處罰的類型或任意調整處罰的程度，觸發個人之間的權力斗爭，從而造成腐敗。2．滋生腐敗，損害政府的形象受傳統法律的影響，許多法律的規定都較為模糊，某些機關或部門利用貌似合法實則是非法的手段鉆法律的空子，有些官員為了追求物質利益甚至不惜違法犯罪，私下進行行賄受賄、貪污腐敗。人無信則不立，而政府無信則難以為繼，行政主體實施的濫用職權的行為不僅挑戰了政府的威信，也損害了作為法治社會最寶貴的資源即信任。3．降低行政效率，浪費社會資源法律賦予行政主體自由裁量權的目的是根據公平公正原則處理糾紛，維護社會的公平正義，倘若行政主體無節制地隨意運用行政自由裁量權則會降低行政效率，脫離法律的原意，不能實現法律的真正目的。權力的行使者不僅沒有維護公共利益，而且將自己的個人利益至于最高地位，耗費了大量的管理資源，形成高投入低產出的惡性循環。

三、行政自由裁量權的控制途徑

為了保障社會的良性運行，就必須采取合理的措施來控制權力的濫用。控制權力的運行并不難，關鍵在于如何把握這個度，既不能把權力管死使其不能應對復雜多變的行政活動，又不能把權力放的過寬使其被濫用。因此，要從多角度、全方位的對自由裁量權進行控制，既要保證國家在制度層面規范行政行為的合法性，又要保證行政主體在個人素質方面得到提升。

(一)立法控制立法控制應當做到如下幾點:第一，及時制定法律法規，提高立法的質量。考察實際情況，在授權的同時不能放出太多的權力，要盡快制定適應新情況的法律，做到有法可依。第二，必須明確授權的目的以及行使權力應當遵循的原則，使行政主體清楚在什么條件下行使裁量權以及如何行使。第三，增強語言的精準性，細化裁量的幅度。立法機關在制定法律時，盡可能的使用明確的概念，避免用詞的模糊性從而縮小自由裁量的空間，從源頭上控制權力的濫用。

(二)司法控制司法常常是人們在無法采取其他途徑解決問題時的不得已之舉，往往也帶著補救的意味，但它卻是一項必不可少的措施。我國的司法審查存在許多局限，例如:對抽象行政行為的審查漏洞、控制的時間滯后、法官的專業能力不高、過高的訴訟成本等。針對上述問題，應做到以下改進:第一，賦予法院一定的法律解釋權。作為維護公平正義最后一道防線的法院就應該擁有一定的法律解釋權，以便解決法律尚未作出規定的情況。第二，對抽象行政行為進行嚴格審查。當前，我國未對抽象行政行為的審查作出規定，使濫用權力的現象日益“合法化”。第三，將法院與其他職能部門分離開來。尤其受政府的制約，這就使得地方保護主義大大泛濫，甚至造成法院“不敢判”、“不能判”的惡果。

(三)行政控制在現代的制度框架下，從行政主體自身入手，“凈化”自身體制機制，更能夠合理控制自由裁量權的行使。具體措施有:第一，建立行政自由裁量權的職權分散機制。權力過于集中必然引起濫用，要想防止行政權過于集中而引發的獨斷，就應該將權力劃分開來，通過分權達到制衡。第二，行政案例指導制度。正如最高法院會頒布一些指導性案例以便下級法院在遇到類似情況時做相同的處理一樣，行政機關也可借鑒此種模式，通過考察并總結相關的實踐經驗，將符合社會公平正義，滿足人民內心美好期待，并且成功維護人民利益的案件系統化，匯編成文，從而避免行政人員濫用職權不作為或者亂作為。

(四)小結立法控制、司法控制以及行政內部控制都有各自的優缺點。相較于行政體系的內部控制來講，立法控制、司法控制終究是經過外在的力量來達到控制目的，通過法律的預先設定或者事后的行政訴訟來強行限定行政主體的職能，因此往往帶有強迫、被動的意味，不但沒能激發其創造性和靈活性，反而抑制其主觀能動性，不能達到很好的控制效果。其次，立法控制需要制定者敏銳的洞察力和明確的前瞻性，這對立法者的綜合素質要求極高，但是在實踐中，立法者往往對行政管理活動當中的專業問題了解甚少，畢竟立法者并不直接參與行政管理活動，對于每天發生的成千上萬不同的執法案例接觸不多，導致許多法律制定出來并不符合實際需要，不僅沒能有效控制濫用權力現象，還造成大量立法資源的浪費。而司法控制，采取不告不理的原則，因此行政訴訟的啟動依賴行政相對人的主動提出，而作為普通的老百姓，有的法律意識不強，并且對行政機關存有敬畏之心，就算發生了侵權的事件，也不懂得尋求法律途徑解決;有的雖然有較高的法律素養，主動提起了行政訴訟，但是由于復雜漫長的訴訟過程而中途放棄，并沒有真正進入到審判的環節。作為事中控制的行政控制則很好的避免了上述問題，行政控制本身具有同時性，通過行政主體本身來尋找解決問題的途徑，一旦出現錯誤能及時發現并采取補救，而非在錯誤造成難以挽回的損害時才發現問題。其次，行政控制是通過真正直接作出行政行為的主體本身加以控制，行政人員在日常生活中親自接觸行政案件，敏感的做出反應并且及時反饋，不僅能自覺避免濫用裁量權的行為，而且大大激發行政主體的創造性，促使行政人員積極主動的去探索問題的解決途徑，有效防止濫用職權現象。但是，只通過行政控制這一內部控制措施來避免裁量權的濫用又是力不從心的。立法控制、司法控制和行政控制三者分管不同的階段，缺乏任何一個階段的控制途徑，都是不完整的。正如實踐經驗教給我們的法則，萬事萬物的發展都是從宏觀到微觀，從抽象到具體，立法是司法的依據和前提，立法控制的存在是司法控制得以運用的前提。內部控制和外部控制都有著各自的優缺點，對內部控制的提倡并不意味著對外部控制的徹底否定，要將三者統一起來，從而發揮各自的優勢。

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作者：花蕾 單位：西北政法大學