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我國目前的社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個部分組成。隨著我國經濟社會的不斷發展，加上獨生子女政策導致的家庭結構發生了深層次的變化，面對家庭“空巢”化和市場經濟競爭日益激烈的現實，傳統家庭養老模式面臨極大危機。另一方面，除了公辦的機構養老面臨一床難求“等不起”的難題;另一方面，西方發達國家養老機構的模式，也可能在我國面臨“水土不服”的風險。以高端養老機構為例，在我國未富先老的社會經濟條件下，有限的支付能力限制了高端養老機構的定價空間，護理服務的高人力、高管理成本也抑制了高端養老機構的利潤。高端養老機構空置率高，“付不起”已成普遍現象。所以，目前，大力發展介于居家養老和機構養老之間的社區養老是我國目前養老模式的必然選擇。本文旨在依托我國強有力城鎮基層社區管理組織，創新我國社區養老模式的實踐與發展。

1資料與原則

1.1資料來源

1.1.1國際研究進展為了更好地應對老齡化，2012年世界衛生組織選取世界衛生日的主題〔1〕是“老齡化與健康”，口號是“健康有益長壽”。如，肯特大學個人社會服務研究小組的“健康與社會照料單位成本”2013年度報告〔2〕;歐洲六國的國家衛生和社會保障系統中，關于老年人護理需要與社會照料服務的范圍〔3〕。

1.1.2國內統計資料主要有:①參考與老年人社區服務有關的統計資料，包括中國統計年鑒、中國衛生統計年鑒、中國民政統計年鑒、天津統計年鑒等在內的各種全國性統計年鑒及國家及地方相關文件，如，社會養老服務體系建設規劃(2011～2015年)的通知(國辦發〔2011〕60號)，社區服務體系建設規劃(2011～2015年)的通知(國辦發〔2011〕61號)，關于加快發展養老服務業的若干意見(國發〔2013〕35號)等。②選擇天津高校的相關專家學者、部分不同年齡段的老年人、民政部門的管理人員、老齡委工作人員、社區工作者對他們進行訪談，獲得最終指標。

1.1.3實地調研數據參考天津市社區服務體系建設“十二五”規劃、關于建設老年日間照料服務中心(站)的實施意見等資料;設計天津市社區養老服務發展情況調查表，重點調研天津濱海新區民政局、新港街道社區服務中心。該中心經政府投資2900萬元籌建，是目前天津市規模最大(建筑面積6500m2)、設備最為齊全的社區服務中心。

1.2內涵與原則

1.2.1內涵根據綜合評價理論，評價指標體系構建之前應先明確評價的目標，同時界定所要評價對象的范圍和核心內容。所以在建立評價指標體系之前首先應該明確社區養老服務的內涵。社區養老服務應該包括生活照料、醫療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、參與社會等內容。為滿足老年人的需求，廣義的社區養老服務應包括衣食住行、醫療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、生活援助、社會參與等內容〔4〕。

1.2.2原則本文構建的指標體系符合科學性、前瞻性和可行性等原則。(1)科學性:①在保證能夠全面反映問題的前提下，盡可能選取較少的指標，以均衡整個指標體系的代表性和輕量化;②指標體系中的每個指標都內涵清晰，相對獨立，并且各指標不存在相互重疊或存在因果關系;③為盡可能避免出現爭議，盡量選用客觀指標，以簡明、準確地反映現實情況。(2)前瞻性:①指標體系的設置過程中同時參考我國較發達城市社區養老服務現狀和預期建設規劃，體現未來發展目標;②為各指標設定的目標滿意值體現長期發展目標。(3)可行性:在構建指標體系的過程中，所選取的評價指標應含義明確，同時充分考慮其數據的可獲得性、連續性和穩定性。所用數據必須保證連續規范、口徑統一并易于獲得。

2社區養老服務評價指標體系

2.1社區養老服務3C要素從系統論研究角度出發，把“社區養老服務發展”作為“社會養老服務發展”的一個核心組成系統，借鑒世界衛生組織倡導的健康與積極老齡化理論，將“社區養老服務發展”包括的內容分成三大要素:生活照料(LifeCare)、醫療保健(HealthCare)和社會聯系(SocialConnection)。社區養老服務系統是由生活照料、醫療保健和社會聯系三要素以品字型結構形式連接構成的滿足社區養老主要功能的有機系統。三要素之間功能既分別獨立，又存在相互交叉的公共部分，另外，三者的權重并不均等，按照老年服務需求的特征，生活照料和醫療保健要素所占的比例較大(各40%);而社會聯系要素占20%。

2.2指標體系結構在確定了組成社區養老服務系統3C要素的基礎上，從硬件基礎、軟件建設和服務開展三個維度，分別對生活照料、醫療保健和社會聯系三要素進行分解，基本結構如圖1。其中，硬件基礎主要考察相應社區養老服務的機構設置、硬件設施、資金支持等方面;軟件建設主要考察社區養老服務的人員配備和制度建設等方面;服務開展主要考察服務設施使用情況、工作完成情況和服務質量評價等方面。

2.3指標構成及說明經過以上分析，同時結合社會養老服務體系建設規劃(2011～2015年)及各地區社區養老服務管理規范，最終構建了適合我國國情的，基于3C要素的社區養老服務發展評價指標體系。該指標體系由靜態的基本現狀評價———“社區養老服務評價指標體系”和動態的發展水平測度———“社區養老服務發展指數”兩部分組成。社區養老服務評價指標體系包含3C要素，各要素又基于53個評價三級指標，分別從硬件基礎、軟件建設和服務開展三個維度進行了細化分解。

2.3.1生活照料服務評價生活照料服務具體包括家政服務、緊急呼叫服務，餐飲服務、托老服務等。綜合各地區實際情況，目前可提供生活照料服務的機構主要是日間照料中心和社區(居家養老)服務中心，其他還包括社區食堂、虛擬養老服務中心、養老機構和部分志愿者隊伍。為科學地評價各地區社區生活照料服務工作的開展情況，選擇服務覆蓋率、社區養老服務中心的建筑面積、平均每個社區擁有社區服務站的個數等幾個指標，重點反映社區養老服務硬件設施及信息網絡的建設。采用服務和管理人員數量反映人才隊伍的數量，服務人員中接受過專業護理培訓的員工所占比例等反映人才隊伍的專業化程度，服務項目種類、規章制度完善程度反映服務的規范化程度。選擇服務機構日均服務人次等反映服務設施的使用情況，各項工作的檔案完整度反映制度執行情況，服務對象滿意度反映服務質量。生活照料服務評價子體系確保了選擇社區養老的老年人的基本生活照料需求，大大降低了老年人對家庭成員的依賴性。

2.3.2醫療保健服務評價通過對社區老年人的調查表明〔5〕，被調查老年人對社區服務的需求排在前四位的分別是醫療服務、保健康復服務、家庭生活服務和老年人護理。社區內的醫療保健服務主要由社區衛生服務中心提供，同時養老機構和志愿者隊伍補充參與。醫療保健服務的評價也從硬件基礎、軟件建設、服務發展等三方面進行，其中硬件基礎方面，考察的重點硬件設施及資金支持，選取的指標包括社區衛生服務站個數、醫療設備配備達標率、全年政府補貼收入等。在評價醫療保健服務的硬件基礎時，難以從技術上將針對老年人的部分區分出來，但是在評價軟件建設時，設置中醫類別醫師人數占醫師(總)人數的比重、學習過老年護理學的護士所占比例等體現老年人服務需求的指標。此外，設置全科醫師數量、服務種類、規章制度完善程度等常規指標。服務開展方面評價指標包括老年人就診率、衛生保健講座開展頻率、老年人健康檔案建檔率、服務對象滿意度等。醫療保健服務評價子體系在評價了社區衛生服務整體情況的基礎上，重點突出了社區養老衛生服務的開展。

2.3.3社會參與服務評價積極老齡化的觀點是以2002年聯合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現”的原則為理論基礎而概括出來的一個政策理論。2008年3月，中共中央組織部、人力資源和社會保障部聯合印發了《關于進一步加強新形勢下離退休干部工作的意見》的通知(中組發〔2008〕10號)指出:“六個老有”的具體內容是:老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂。因此，在社區養老服務綜合評價中，單獨設置了社會聯系服務評價要素。社會聯系服務包括情感交流、心理疏導等心理慰藉，同時涵蓋學習、娛樂、文體活動、法律咨詢等文化娛樂項目。在對以上服務進行評價時，硬件基礎下設的指標有注冊老年協會個數、老年活動室服務容量、老年學校建筑面積、全年政府贊助老年協會資金等;軟件建設下設的指標有老年協會工作人員中老齡干部所占比例、老年活動室指導人員數量、老年學校中開設科目種類、法律咨詢服務人員數量等;服務開展下設的指標有法律咨詢服務日均受理人次、老年活動室日均接待老年人人次、老年協會活動頻率、服務對象滿意度等。

3社區養老服務發展指數

3.1社區養老服務發展水平指數社區養老服務發展水平指數由生活照料服務發展指數、醫療保健服務發展指數和社會參與服務發展指數3個單項指數構成。3個分項指數又分別包含硬件基礎、軟件建設和服務開展3個二級指數。獲取實際調查數據之后，在利用簡單算術平均模型計算各分項指數之前，首先需要對三級指標進行無量綱化處理。無量綱化處理的方法有很多，常見的有標準化處理法、相對化處理法和功效系數法。采用指數功效函數改進模型〔6〕，轉換的公式:d=Ae(x－xs)/(xh－xs)/B。其中，d為單項評價指標的評價值(即功效分值);x為單項指標的實際值;xs為不容許值(或不允許值);xh為滿意值(或剛容許值);A、B為正的待定參數。該模型保留了傳統指數功效模型的單調性和凸性這兩個優良性質，同時降低了受樣本變動的影響程度，克服了評價值必須介于滿意值與不允許值之間的限制，更便于進行縱向比較。模型確定之后，還需對模型中的參數進行設定。由于所構建的發展指數具有動態評價、縱向可比的特點，所以各指標的滿意值xs和不容許值可分別指定為所選基期各地區指標數據中的最大值和最小值。此外，也可根據所選基期的實際情況，人為給定兩個參數值。之后，對于正向指標，如服務覆蓋率，應將目標最大值作為模型的滿意值，即xh，目標最低值作為模型的不容許值，即xs;對于逆向指標，應取目標最低值作為模型的滿意值，目標最大值作為不容許值。通過以上方法確定的目標最大值和目標最低值反映了社區養老服務發展的未來預期水平。但是按照我國的實際情況，社區養老服務發展水平仍處于較低水平。因此，在百分制情況下將指標評價值的最低值與最高值分別設為60和90較為合理。據此，可確定待定參數A=60，B=ln1.5。此時，根據基期高于市場同期水平的數據所求得的評價值最低不會低于60;隨著我國社區養老服務模式的不斷發展，各單項指數的功效得分將逐步提高，但短期內所得評價值最高不會高于100。

3.2社區養老服務發展速度指數社區養老服務發展水平指數衡量了某一時間點某地區的社區養老服務發展狀況，可以認為是靜態指數，便于進行同一時間內不同地區發展水平的對比分析。社區養老服務發展速度指數主要用于衡量同地區一段時期內的發展速度和不同地區發展速度的對比，可以認為是動態指數，便于進行隨著時間的變化同地區發展水平的比較和不同地區之間的對比分析。本文將報告期相對基期的增長絕對值比上基期的數值，得到發展速度指數。社區養老服務發展速度指數=(社區養老服務發展水平指數1－社區養老服務發展水平指數0)/社區養老服務發展水平指數0，社區養老服務發展水平指數1中，下標1表示報告期，社區養老服務發展水平指數0中，下標0表示基期。通過這種方法，在未來會得到不同時期不同地區的社區養老服務發展速度。同一地區的發展速度可以進行不同時期的縱向趨勢分析，觀察社區養老服務發展水平提高的程度;而同一時期的不同地區之間可以進行橫向對比分析，來看不同區域之間社區養老服務發展水平是否均衡。

4討論

2012年6月13日，民政部頒發了《關于社會養老服務發展監測指標體系的通知》，并于2012年8月1日起，正式啟動社會養老服務發展監測工作。這是我國第一次對社會養老服務發展進行的系統監測，它就像給社會養老服務發展提供了一把標尺〔7〕。有助于各級民政部門把握發展方向，了解發展動態，評估發展績效。本文構建的包含3C要素的社區養老服務發展評價指標體系具有以下兩個重要的特征:①本指標體系是民政部《社會養老服務發展監測指標體系》在社區養老服務發展部分評價和監測的深入和細化。《社會養老服務發展監測指標體系》共包含人口數據、福利補貼、服務保障、資金保障和隊伍建設等5個一級指標。在監測指標中，既有“每千名老年人擁有養老床位數”等約束性指標，也有“社區日間照料場所”等預期性目標，還有“養老機構職工數”等統計性指標。本指標體系基本涵蓋了《社會養老服務發展監測指標體系》中有關社區養老服務發展的相關指標，把以上指標按權重分解到3C要素中，不僅將指標進行細化，例如，“社區日間照料場所”細分為生活照料子要素中的“可提供托老服務的床位數(張)”和醫療保健子要素中的“日間觀察床位數(張/萬服務人口)”。而且還在靜態了解社區養老服務現狀的基礎上，動態測度了社區養老服務的發展水平，有助于各地根據社區養老服務發展的不同水平和要求，從科學發展觀的角度，因地制宜積極開展地方創制。通過這些指標，能夠比較全面、客觀地衡量各地社區養老服務的現狀和未來發展的整體狀況。②本指標體系的理論基礎是世界衛生組織倡導的“健康老齡化”和“積極老齡化”理論，本指標體系以系統論的視角，從3C要素及其相互關系，展示了社區養老服務從“健康老齡化”到“積極老齡化”的發展趨勢。

“健康老齡化”主要關注五方面的內容:整體提高老年群體的生命長度;健康預期壽命，不僅關注平均預期壽命，而且更加關注生命的質量;旨在使絕大多數老年人都按正常衰老發展，以求在活著時身體是健康的，功能是正常的，生活是能自理的;把預防保健、治療康復結合起來，把衛生保健如飲食營養、體育鍛煉、心理保健、環境保護、公共衛生、個人衛生、健康的行為方式等，都作為實現健康老齡化的一個組成部分;健康老齡化是全民族、全社會共同的愿望，更是大家共同的責任。本指標體系的基本要素———生活照料要素、醫療保健要素基本圍繞“健康老齡化”的理論設計評價指標。例如，在生活照料要素中，“服務人員中接受過專業護理培訓的員工所占比例(%)”包括了家屬和志愿者的專業護理培訓，以提高老年人的護理質量。而且，按照我國養老發展的實際，將其作為社區養老服務目前的主要組成部分(占80%)。“健康老齡化”理論主要基于老年人自身的身心需求，而非老年人社會權利視角來構建健康老齡化理論。在一定的意義上，健康老齡化理論對于維護老年人口的基本健康和提高其生活質量，具有積極的社會意義，但是，該理論暗含著兩個消極觀點:一是將老年人視為社會的負擔、而非社會的寶貴財富;二是從老年人需要的視角，而非老年人口的社會權利視角來看待老年人口的健康〔8〕。2002年4月，聯合國召開第二屆世界老齡大會，大會接納了世界衛生組織提交的一份“積極老齡化”的書面建議書。“積極老齡化”是指人到老年時，為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能發揮最大效應的過程。它容許人們在一生中能夠發揮自己在物質、社會和精神方面的潛力，按照自己的需要、愿望和能力參與社會，在需要幫助時，能夠獲得充分的保護、安全和照料。‘積極’強調的是繼續參與社會、經濟、文化和公共事務，而不僅僅是身體活動的能力或參加體力勞動的能力。從工作崗位上退休的老年人和那些患病或殘疾的老年人，仍能對其家庭、地位相同的人、社區和國家做出積極的貢獻。積極老齡化的目的在于使所有年齡組的人們，包括那些體弱者、殘疾和需要照料者，延長健康預期壽命和提高生活質量〔9〕。本指標體系設置了社會聯系服務評價要素，重點考察社區養老服務中老年人社會參與的程度。例如，借鑒日本社區養老服務的經驗〔10〕，在社會聯系要素中設計了“老年社團(各種形式)的數量”以評價老年人與社會的聯系和參與度。

作者：郝麗 閆超 楊曉康 單位：天津財經大學