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摘要

醫(yī)養(yǎng)結合型的養(yǎng)老服務是當前老年長期照料服務的發(fā)展方向。對醫(yī)養(yǎng)結合服務性質的界定和服務范圍的劃分，是保證其健康發(fā)展和完善的重要前提。本文從公共物品理論出發(fā)，將醫(yī)養(yǎng)結合服務界定為準公共物品，認為各類服務提供主體在不同條件下提供的服務內容會具有不同的公共物品性質;從公共物品的生產與提供的視角對醫(yī)養(yǎng)結合的緊密型模式和松散型模式進行了解讀;最后提出應從促進多主體供給、加強制度配套和服務管理、重視人才培養(yǎng)以及信息網絡建設等方面來完善我國的醫(yī)養(yǎng)結合服務。

關鍵詞

醫(yī)養(yǎng)結合;養(yǎng)老服務;準公共物品

醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務是指醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構、社區(qū)和家庭，與養(yǎng)老資源相互融合、促進，以滿足老年人的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求，進而提升養(yǎng)老整體水平［1］。它以基本養(yǎng)老服務為基礎，在做好生活照料、精神慰藉等服務的基礎上，著重提高疾病診治護理、健康檢查、大病康復、臨終關懷等醫(yī)療服務質量［2］。對醫(yī)養(yǎng)結合服務性質的界定與服務范圍的劃分，是服務提供的前提依據和有效實施的重要保證，影響著決策者、實施者和消費者對醫(yī)養(yǎng)結合服務的認識，從而影響醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務政策的制定和實施效果。因此，筆者從公共物品與服務的理論出發(fā)，對醫(yī)養(yǎng)結合服務的性質進行界定，同時分析不同醫(yī)養(yǎng)結合服務模式的生產與提供方式，探索能夠促進我國醫(yī)養(yǎng)結合服務良性發(fā)展的對策。

1開展醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務的背景

截至2013年底，我國60周歲及以上老年人口數量逾2．02億，老齡化水平達14．3%。其中，高齡、失能人口數量超過3750萬人。這些老年人需要不同程度的日常生活照顧和醫(yī)療護理服務。一方面，伴隨著計劃生育基本國策的實施以及經濟社會的轉型，家庭規(guī)模的縮小和結構變化使得家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，老年人對專業(yè)化養(yǎng)老機構和社區(qū)服務的需求與日俱增;另一方面，醫(yī)養(yǎng)分離的照料模式，導致許多養(yǎng)老機構的醫(yī)療服務層次偏低，不能滿足老年人的就醫(yī)需求，而醫(yī)療衛(wèi)生機構有限的醫(yī)療資源無法為老年人提供長期住院服務。老年長期照料專業(yè)性、長期性、連續(xù)性的特點，使得養(yǎng)老服務在護理和醫(yī)療方面的供需矛盾日益突出，亟需醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構資源共享、優(yōu)勢互補。我國于2013年在《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》和《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》中，明確提出積極推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務結合發(fā)展，加強醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作，增強醫(yī)療機構為老年人提供便捷、優(yōu)先、優(yōu)惠醫(yī)療服務的能力。目前，各地相繼開展了醫(yī)養(yǎng)結合服務試點工作，做法不一，運行過程中面臨著資金投入不足、轉介與評估機制缺乏、照護人員素質不高與數量不足、政府多頭管理等突出問題［3－5］。如何推動醫(yī)、養(yǎng)資源的全面融合，搭建起長期、連續(xù)、專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務體系，從而為老年人切實提供綜合、便捷、有效的服務，成為目前迫切需要研究的課題。

2基于公共物品理論的醫(yī)養(yǎng)結合屬性分析

2．1醫(yī)養(yǎng)結合服務性質界定經濟學中將至少具有非排他性和非競爭性特征的社會產品稱為純公共物品，將部分具有上述特征的社會產品稱為準公共物品，將不具有上述特征的社會產品稱為私人物品［6］。醫(yī)養(yǎng)結合，是整合醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源于一體的老年照料服務模式與服務產品。就其內容和特征來看，可以將醫(yī)養(yǎng)結合服務界定為準公共物品。首先，醫(yī)養(yǎng)結合服務具有非排他性。醫(yī)養(yǎng)結合服務是針對全社會的產品，無論是家庭養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老形式下的老年人，還是機構養(yǎng)老形式下的老年人，都可以通過一定的渠道和方法，獲得醫(yī)養(yǎng)結合這種資源整合服務帶來的好處。其次，醫(yī)養(yǎng)結合服務在某些形式下具有競爭性。醫(yī)養(yǎng)結合服務在供給充足的情況下不具有競爭性，但當某些醫(yī)養(yǎng)結合服務出現擁擠時，如社區(qū)居家養(yǎng)老形式下提供上門生活照料服務和醫(yī)療服務的人員不足，或機構養(yǎng)老形式下提供的床位數不足時，醫(yī)養(yǎng)結合服務就具有競爭性。再者，醫(yī)養(yǎng)結合服務具有明顯的正外部性。無論是政府、市場還是非營利組織提供的醫(yī)養(yǎng)結合服務，都可以改善老年人群健康狀況和生活質量，減少家庭成員的照料負擔。

2．2醫(yī)養(yǎng)結合服務形式與服務內容界定一般來說，影響公共物品邊界形成的相關變量有:與人民生命、財產的相關程度及危險危害程度，市場供給的難度和成本，資源稀缺程度等［7］。醫(yī)養(yǎng)結合服務是養(yǎng)老服務資源與醫(yī)療衛(wèi)生服務資源的整合。養(yǎng)老服務可劃分為家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老，醫(yī)療衛(wèi)生服務則包括公共衛(wèi)生服務、基本醫(yī)療服務和非基本醫(yī)療服務。各類醫(yī)養(yǎng)結合服務提供主體，在不同養(yǎng)老場所提供不同的生活照料服務和醫(yī)療衛(wèi)生服務內容，進而具有不同的公共物品性質。家庭養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老以社區(qū)為平臺，整合社區(qū)內的各種服務資源，為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫(yī)等服務。該形式下的養(yǎng)老服務，針對所有居家老年人，具有非排他性，但在消費過程中具有一定的競爭性，可界定為準公共物品。機構養(yǎng)老場所包括政府民政部門主辦的社會福利院、敬老院等福利與救濟性質的養(yǎng)老機構，也包括民辦老年公寓和民辦敬老院等營利與非營利性質的養(yǎng)老機構等。前者提供的養(yǎng)老服務，由于對入住老年人設政府有準入標準，具有一定程度的排他性，但考慮到此類機構及服務由市場提供的難度和對于維護老年弱勢群體生存權的重要意義，可界定為準公共物品。后者提供的養(yǎng)老服務，由于資源的稀缺性、收費性質等特征，具有排他性和競爭性，可界定為私人物品。醫(yī)養(yǎng)結合所提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務中，公共衛(wèi)生服務包括疾病預防控制、應急救治、采供血、衛(wèi)生教育、衛(wèi)生監(jiān)督等，由政府直接提供或政府出資購買服務的方式提供，是社會成員共同享有的，服務的受益具有非排他性，服務的消費具有非競爭性，屬于純公共物品。基本醫(yī)療服務包括醫(yī)療診斷、臨床服務、藥物使用、醫(yī)療保障等，由公立醫(yī)療機構、股份制醫(yī)療機構、民營醫(yī)療機構等聯合提供，在服務受益上具有排他性，但不具備消費上的競爭性，是準公共物品。非基本醫(yī)療服務則是以特定人群為服務對象，包括服務類項目、非疾病治療類項目、診療設備及醫(yī)用材料類項目和一些特殊治療類項目等，如醫(yī)療美容、減肥、高級護理等，一般由營利性醫(yī)療機構提供，價格放開。醫(yī)療機構提供的服務根據市場供需關系決定，具有使用上的排他性和消費上的競爭性，屬于私人物品［8］。

3基于公共物品生產與提供理論的醫(yī)養(yǎng)結合模式分析

公共物品的生產與提供，在公共管理理論中是兩個不同的概念和環(huán)節(jié)。為了清晰界定政府職能，提高資源配置效率，需要對公共物品生產和提供進行區(qū)分。公共物品的生產，是在一定生產資料所有制下，將投入變成產出的技術化過程，通常制造出一個產品或給予一項服務。而公共物品的提供則是一個制度或資金的安排過程，根據誰出資誰是提供者的原則，政府的責任應更多地體現在對公共物品的供給上，特別是公共性程度越高的物品，政府所起到的作用應該更大［8］。目前，各地開展的醫(yī)養(yǎng)結合做法，根據醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構合作是否涉及產權調整、機構法人是否獨立，主要可劃分為緊密型和松散型兩類?，F以此劃分方法，利用公共物品的生產與提供理論，進行醫(yī)養(yǎng)結合模式分析。

3．1緊密型模式分析該模式主要是指養(yǎng)老機構和醫(yī)療機構的合作涉及產權的調整，調整后的醫(yī)、養(yǎng)機構法人不再獨立，屬于同一法人。該模式具體可分為3種做法。①由養(yǎng)老機構自辦醫(yī)療機構，以長沙市第一社會福利院為代表。該院1987年與長沙市老年科協(xié)、老年協(xié)會合作成立了長沙市老年康復醫(yī)院，2009年建立了芙蓉壽星公寓，功能上分為病理區(qū)和養(yǎng)老區(qū)，病理區(qū)又分為內科、外科、老年癡呆科、康復科等，養(yǎng)老區(qū)則分為自理區(qū)、介護介助區(qū)和專護區(qū)［2］。②由商業(yè)化的養(yǎng)老社區(qū)自辦醫(yī)療機構，以北京太陽城養(yǎng)老社區(qū)為代表。太陽城集團于2004年在太陽城社區(qū)內開設北京太陽城醫(yī)院，方便該社區(qū)老年人就醫(yī)。醫(yī)院組織專屬醫(yī)療護理團隊全職負責北京太陽城國際老年公寓安養(yǎng)老人的醫(yī)療護理工作，急診科緊急呼叫監(jiān)控系統(tǒng)連通社區(qū)每一戶家庭;老年心腦血管疾病診療、慢病安養(yǎng)理療康復和特色中醫(yī)理療康復是醫(yī)院發(fā)展的重點學科;太陽城還與安貞醫(yī)院合作，開辟綠色通道，方便老年人轉診［2，9］。③醫(yī)療機構依托自身醫(yī)療資源建設護理院或養(yǎng)老院，以安徽省合肥市濱湖醫(yī)院、北京胸科醫(yī)院改建的老年病醫(yī)院等為代表。合肥市濱湖醫(yī)院老年科成立于2010年3月，主要面向需要長期間斷、不間斷治療的老人、長期需要提供專業(yè)護理服務的老年群體、各種疾病后需要康復理療的患者、各種因長期臥床等引起的壓瘡患者、病情穩(wěn)定的恢復期患者、臨終患者［10－11］。從緊密型模式的做法來看，無論是養(yǎng)老機構自辦醫(yī)療機構，還是醫(yī)療機構舉辦養(yǎng)老機構，其典型代表的舉辦主體都存在政府的身影。由公共物品性質分析可知，醫(yī)養(yǎng)結合服務是介于純公共物品與私人物品之間的準公共物品。機構養(yǎng)老服務領域對低收入、無家可歸、孤寡等處于弱勢群體的老年人進行養(yǎng)老收容救助和醫(yī)療救助，正外部性高，非政府力量往往不愿或無力提供，由政府直接主辦此類型的醫(yī)養(yǎng)結合機構較為合適。但對于有收入保障和社會保障、有支付能力和自主需求入住機構養(yǎng)老的老年人，政府在醫(yī)養(yǎng)結合服務的生產或醫(yī)養(yǎng)結合機構的舉辦上，顯然承擔了更多的責任。目前各地不少公立養(yǎng)老機構和公立醫(yī)院進行大規(guī)模改造升級，將改造后的機構定位于醫(yī)養(yǎng)結合服務示范性機構。但實際運行中普遍存在真正有機構養(yǎng)老需求的老年人支付能力與服務定價脫鉤的情況，表明地方政府重視對醫(yī)養(yǎng)結合生產環(huán)節(jié)的投入，而忽視了對于醫(yī)養(yǎng)結合提供環(huán)節(jié)的政府責任。換言之，如果政府旨在解決更多老年人群的醫(yī)養(yǎng)結合機構養(yǎng)老服務需求，關鍵要在公立醫(yī)養(yǎng)結合機構中體現出服務項目與服務內容的非營利性，使得公立醫(yī)養(yǎng)結合機構服務定價低于市場價格。政府財政投入的方向應立足于此，而非片面追求醫(yī)養(yǎng)結合機構的建設規(guī)模。緊密型模式中的第二種做法，由商業(yè)化養(yǎng)老社區(qū)自辦醫(yī)療機構，屬于市場機制對于醫(yī)養(yǎng)結合服務的供給，符合當前鼓勵各種形式的社會資本參與醫(yī)養(yǎng)結合服務市場供給的政策傾向。政府則主要發(fā)揮鼓勵、支持、引導和監(jiān)管的作用。

3．2松散型模式分析該模式主要是指養(yǎng)老機構和醫(yī)療機構通過簽約合作的形式開展服務，不涉及產權調整，醫(yī)、養(yǎng)機構仍分屬不同的法人。該模式具體可分為3種做法。①醫(yī)療機構與專業(yè)化的養(yǎng)老社區(qū)合作，以北京市雙井恭和苑養(yǎng)老社區(qū)為代表。雙井恭和苑老年持續(xù)照料生活社區(qū)與北京市急救中心合作，在社區(qū)內設立120急救站，并與定點醫(yī)院建立雙向轉診機制［2，9］。②醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作，以河南省老年醫(yī)養(yǎng)協(xié)作聯盟和海南省?？谑衅沼H老年養(yǎng)護中心為代表。河南省老年醫(yī)養(yǎng)協(xié)作聯盟成立于2012年12月，由鄭州市第九人民醫(yī)院發(fā)起，與鄭州市31家養(yǎng)老機構開展醫(yī)養(yǎng)協(xié)作。養(yǎng)老機構老年人患病時，醫(yī)院免費接診、老年病科及時診治、出院后定期回訪。在海口，普親集團下屬的?？谄沼H老年養(yǎng)護中心與海南省老年病醫(yī)院合作，在養(yǎng)護中心內設立家庭病床。由醫(yī)院為老人建立健康檔案，醫(yī)務人員定期來養(yǎng)護中心開展上門巡視、健康檢查、保健咨詢等服務;建立相互轉診制度，開通預約就診綠色通道，當老人出現緊急病情時，可以第一時間得到救治，術后康復階段，則重新回到養(yǎng)護中心［12－13］。③醫(yī)療機構或社區(qū)衛(wèi)生服務機構與社區(qū)養(yǎng)老服務中心合作，為社區(qū)居家老年人提供健康服務。具體又分為兩類。一是由政府主導，以山東省青島市李滄區(qū)和湖南省長沙市天心區(qū)為代表。青島市李滄區(qū)衛(wèi)計委、民政局和殘聯聯合建立了8處老年人康復指導站，為社區(qū)老年人提供社區(qū)康復服務。區(qū)屬醫(yī)院及社區(qū)衛(wèi)生服務機構設立老年病門診，實行了惠民醫(yī)療服務。社區(qū)衛(wèi)生服務機構每月至少開展一次社區(qū)健康教育講座，并為居家養(yǎng)老的60歲以上老年人建立了健康檔案，開展老年慢性病患者指導用藥、定期隨訪等健康管理工作。二是由社會主辦，以普親養(yǎng)老服務中心和瑞普華居家養(yǎng)老服務中心為代表。在長沙，普親馮家沖社區(qū)養(yǎng)護站與附近的醫(yī)療機構開展合作，一方面建立家庭病床和雙向轉診機制，另一方面，依托社區(qū)養(yǎng)護站的輻射能力，針對周邊居家養(yǎng)老的老人，也以家庭病床的形式，建立家庭醫(yī)療契約，由醫(yī)療機構安排專門的家庭醫(yī)生與普親的護理人員定期上門，為老人提供醫(yī)養(yǎng)服務［14－15］。松散型模式中，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構在政府的組織與協(xié)調下，分別以合作、輸出等方式，為機構養(yǎng)老的老年人或社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人提供公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務，屬于政府在醫(yī)養(yǎng)結合提供環(huán)節(jié)上的制度安排，強調醫(yī)養(yǎng)結合服務的政策性、公益性、服務性和普遍覆蓋性。此外，不少非營利組織舉辦養(yǎng)老服務機構或居家養(yǎng)老服務中心，為老年人提供各種形式的醫(yī)養(yǎng)結合服務，對醫(yī)養(yǎng)結合供給中政府和市場的缺失部分是一種有益的補充。其供給的外部性主要體現在公益性方面，政府可通過稅收減免、財政補貼等手段保障其非營利性。

4公共物品視角下完善醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務的政策思考

基于以上對醫(yī)養(yǎng)結合服務的公共物品性質界定和各種類型醫(yī)養(yǎng)結合服務生產與提供方式的分析，筆者從政府所應承擔的角色與責任的角度，提出完善醫(yī)養(yǎng)結合服務的政策建議。

4．1促進醫(yī)養(yǎng)結合服務多元化供給完善醫(yī)養(yǎng)結合的資源配置和服務供給，離不開多元化供給主體的互補與合作。在醫(yī)養(yǎng)結合領域，政府要生產和提供這樣幾類公共服務:對弱勢老年人群進行社會福利救助和醫(yī)療救助補償，為社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人提供助餐、助行、助潔等基本生活服務，為各種養(yǎng)老形式下的老年人提供公共衛(wèi)生服務和部分基本醫(yī)療服務等。此外，以公建民營形式適當開展緊密型模式的醫(yī)養(yǎng)結合機構硬件建設工作是現階段彌補機構養(yǎng)老缺口的有效途徑。針對市場投資，可以給予醫(yī)養(yǎng)結合服務生產與提供企業(yè)稅收上的減免、準入與扶持政策以及資金上的支持等。同時探索多元市場化的形式，如合同出租、公私合作、公私合營等，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的積極作用。而對醫(yī)養(yǎng)結合中的非營利組織，政府則可以通過降低準入標準、財政補貼、協(xié)助籌資、法律法規(guī)規(guī)范、稅費減免等措施來幫助其發(fā)展，以滿足更多老年人的醫(yī)養(yǎng)結合服務需求［4，16－17］。

4．2加強醫(yī)養(yǎng)結合的制度建設政府對醫(yī)養(yǎng)結合服務這一準公共物品的提供，除資金投入的形式外，也可以表現為政府主導下的制度安排。建立、完善老年人醫(yī)養(yǎng)結合服務的制度與管理規(guī)范，是發(fā)展各種機構養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結合服務的基礎，也是行業(yè)科學管理的需要。要結合各種類型醫(yī)養(yǎng)結合服務機構的功能和任務，規(guī)劃好各類醫(yī)養(yǎng)結合服務的機構數量、建設布局和人力資源配置，防止無序發(fā)展。要建立、完善醫(yī)養(yǎng)結合服務的標準與規(guī)范，包括制定各種醫(yī)養(yǎng)結合模式下統(tǒng)一的老年人服務標準、服務操作規(guī)范、收費標準和考核評價標準等。要通過制定老年人照護需求評估制度和各類醫(yī)養(yǎng)結合照護機構轉介制度，促進各類醫(yī)養(yǎng)結合服務平臺的有效銜接及資源的高效利用。要在醫(yī)療保險和醫(yī)療救助介入醫(yī)養(yǎng)結合服務的基礎上，參照國外經驗和國內試點做法，推行老年人長期照護保險制度，以滿足老年人口享受醫(yī)養(yǎng)結合長期照護服務的需求［17－19］。

4．3重視醫(yī)養(yǎng)結合服務人才的培養(yǎng)人力資源是醫(yī)養(yǎng)結合服務的重要支撐，建設與完善醫(yī)養(yǎng)結合服務人才隊伍，是政府保障醫(yī)養(yǎng)結合服務健康發(fā)展的必要條件。根據我國各地推行的“9055”或“9073”養(yǎng)老規(guī)劃，社區(qū)居家養(yǎng)老是醫(yī)養(yǎng)結合服務的重要載體，應加強社區(qū)老年服務人才建設。政策層面應建立一定的激勵機制，吸引高層次的護理人才到社區(qū)服務，并促進其對社區(qū)居家非正式照料者的培訓指導以及對社區(qū)助老服務隊伍的管理和培訓。要盡快建立養(yǎng)老護理人才培訓體系，建立老年醫(yī)養(yǎng)結合服務人員的繼續(xù)教育機制，實行持證上崗。此外，對于醫(yī)養(yǎng)結合服務機構中的從業(yè)人員，要加強對管理隊伍的培訓和提高，提升管理隊伍的素質;在《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》的基礎上，實行養(yǎng)老護理員持證上崗和分級管理;效仿醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的做法，逐步建立養(yǎng)老護理隊伍的職稱評審機制，加強對專業(yè)養(yǎng)老護理人才、老年醫(yī)學人才和全科醫(yī)學人才的培養(yǎng)，提升醫(yī)養(yǎng)結合服務隊伍的工資待遇［19－20］。

4．4加強醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務的信息化建設及時有效的信息溝通與傳輸系統(tǒng)是保障醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式運行的重要依托。社區(qū)衛(wèi)生服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應建立與完善面向家庭醫(yī)生上門服務的信息化網絡平臺，并與上級衛(wèi)生行政管理部門建立專用通道;醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構應建立面向醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務的信息化網絡平臺，并與上級行政機構建立綠色專用通道。在家庭醫(yī)生服務和醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務網絡平臺之間建立專用通道，實現養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源共享，一方面有利于醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構及時全面了解管轄范圍內老年人的健康狀況，從而提出相應的應對和提高措施，另一方面有利于上級行政機構對養(yǎng)老服務狀況進行統(tǒng)籌管理［21］。此外，老年人能夠通過信息透明的網絡平臺了解自身的健康狀況以及利用養(yǎng)老、醫(yī)療服務資源的狀況，從而達到“三贏”的局面。

參考文獻

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作者：鮑捷 毛宗福 祝山惠 單位：武漢大學全球健康研究中心